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第1篇

[論文摘要】2000年以來，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手的農(nóng)村稅費(fèi)改革，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取得了顯著的階段性成果，同時(shí)增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。改革的局限使農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨困境，農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然趨勢(shì)是財(cái)政體制創(chuàng)新，財(cái)政體制創(chuàng)新的核心是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展是財(cái)政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展必須考慮整個(gè)國家行政系統(tǒng)與國家總財(cái)力的關(guān)系。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、成果以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

在我國改革開放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價(jià)格計(jì)算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長率達(dá)15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長速度急劇放慢。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)公報(bào)，“七五”時(shí)期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實(shí)際增長率為4.2%,“八五”時(shí)期為4.3%,“九五”時(shí)期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負(fù)增長，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。實(shí)際上，1980年代后期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈上升趨勢(shì)，基本在高位運(yùn)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均增長幅度一般都超過同期農(nóng)民收人增長幅度。

1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長幅度12.6個(gè)百分點(diǎn)。f31c}s}面對(duì)日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，中央政府采取了不少嚴(yán)厲的減負(fù)措施，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題始終未能從根本上得到解決。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，極大地妨礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大等等令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。

某些地方，一些農(nóng)民不堪重負(fù)，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重還嚴(yán)重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層政府的不滿情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費(fèi)、抵制政府工作、集體上訪等對(duì)抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引起的種種問題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動(dòng)搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費(fèi)改革舉措。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次重大改革。從2000年開始，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。2003年在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了顯著成果。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，用稅來代替向農(nóng)民征收的各種收費(fèi)、集資和攤派，用稅法來規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財(cái)政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各地試點(diǎn)情況表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕幅度一般都達(dá)到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。

農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作初步達(dá)到了“減負(fù)”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費(fèi)制度的規(guī)范意味著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費(fèi)行為的制約。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時(shí)可以通過稅外收費(fèi)、借債等途徑解決。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人中，超過30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達(dá)403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收人中，稅收沒有太多增加，甚至逐漸減少，而原來可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的統(tǒng)籌費(fèi)等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口迅速擴(kuò)大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，中央財(cái)政和省財(cái)政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)沉重債務(wù)。財(cái)政部科研所課題組認(rèn)為，如果采用中間值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于6000億元；如果采用高值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計(jì)負(fù)債11．49億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近2900萬元，最高的達(dá)10933萬元。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來的問題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向無疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜，難以為繼。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無力或難以滿足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問題突出。另一方面，財(cái)政危機(jī)影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)控制能力和行政管理活動(dòng)，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機(jī)。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)：財(cái)政體制創(chuàng)新

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力增大和潛在的行政管理危機(jī)，使農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)人了一個(gè)兩難的境地。在目前的財(cái)政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費(fèi)改革，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實(shí)上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一些新動(dòng)向。有些地方，亂收費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)向行業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)移，如對(duì)農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費(fèi)。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強(qiáng)令農(nóng)民購買質(zhì)次價(jià)高的果樹苗，通過代辦保險(xiǎn)從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助金等。諸如此類損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入“黃宗羲定理”。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的困境，究其緣由，首先是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革本身的局限。政府財(cái)政是財(cái)政收人和財(cái)政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費(fèi)改革屬于財(cái)政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出沒有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財(cái)政收人內(nèi)部，稅費(fèi)改革也只是財(cái)政收人改革的部分內(nèi)容，也沒有改變我國長期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限說明，要使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，必須同時(shí)進(jìn)行財(cái)政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢(shì)必然是財(cái)政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。從這個(gè)意義上講，財(cái)政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行和成功的必要保證。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是財(cái)政體制創(chuàng)新的開端和有機(jī)組成部分。財(cái)政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財(cái)政體制的弊端。現(xiàn)行財(cái)政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財(cái)政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時(shí)間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財(cái)政體制顯現(xiàn)了新的問題。中央財(cái)政收人占全國財(cái)政總收人的比重大大提高，同中央財(cái)力集中度提高相一致，省級(jí)財(cái)政相對(duì)于市級(jí)財(cái)政，市級(jí)財(cái)政相對(duì)于縣級(jí)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，財(cái)力集中度不斷提高。財(cái)力向上集中，而事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任并沒有發(fā)生同向變化，甚至反向下移。縣鄉(xiāng)財(cái)政收人功能、財(cái)力逐漸減弱，但財(cái)政支出功能日益增強(qiáng)。縣鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會(huì)福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級(jí)政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能的不對(duì)稱。按理，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級(jí)政府間、不同地區(qū)間財(cái)政的不對(duì)稱。但是，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財(cái)政差距、基層政府財(cái)政的不對(duì)稱難以有效解決。另外，上級(jí)政府可以通過上收財(cái)力和下放事權(quán)來轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于國家財(cái)政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，無法將自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)在財(cái)政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財(cái)政困難。通過分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的財(cái)政體制方面的原因了。現(xiàn)行財(cái)政體制的弊病遠(yuǎn)不止這些，但是已足以說明必須進(jìn)行新的財(cái)政體制創(chuàng)新。

適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財(cái)政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。

第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對(duì)高的稅賦，而政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對(duì)農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)呼之欲出。完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)之后，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時(shí)，財(cái)政支出制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)用的公共產(chǎn)品。在稅制和財(cái)政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財(cái)政體制，這是財(cái)政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任。界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級(jí)政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財(cái)力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級(jí)征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國家總財(cái)力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財(cái)政(按照一定時(shí)期義務(wù)教育發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)所需要的費(fèi)用數(shù)額)通過向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負(fù)擔(dān)費(fèi)用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級(jí)政府的財(cái)政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距會(huì)長時(shí)期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級(jí)政府財(cái)政收人在國家財(cái)政總收人中的比重。這對(duì)中央政府等上級(jí)政府統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。

基層政府的財(cái)政收人主要包括本級(jí)征收的收人，如稅收，以及上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。一般對(duì)于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來源之一。即使在一些發(fā)達(dá)國家，地方政府財(cái)政收人的30％～40％來源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，美國的學(xué)區(qū)財(cái)政收人近60％來源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級(jí)政府財(cái)政收人和財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國情的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

三、財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求

從理論上說，政府對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財(cái)政規(guī)模，而財(cái)政規(guī)模對(duì)政府的行政管理活動(dòng)又具有制約作用。一方面，社會(huì)成員在社會(huì)生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會(huì)公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機(jī)構(gòu)和配置行政人員。政府為實(shí)施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機(jī)構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動(dòng)，所產(chǎn)生的對(duì)物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財(cái)政支出的范圍和數(shù)量，進(jìn)而提出了財(cái)政收入的數(shù)量要求。另一方面，財(cái)政具有反作用，財(cái)政為政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財(cái)力，財(cái)政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。

財(cái)政與政府活動(dòng)的關(guān)系說明，財(cái)政狀況的變化必定要求行遷，財(cái)政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)和為開端的，實(shí)際上正在平緩?fù)七M(jìn)的財(cái)政體制創(chuàng)新，使公共財(cái)力的數(shù)量、公共財(cái)力在各級(jí)政府間的分配，以及各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒有政府變革的配合，財(cái)政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財(cái)政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財(cái)政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。

行政發(fā)展是復(fù)雜、宏大的系統(tǒng)工程。這里以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)的創(chuàng)新為分析對(duì)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大主席團(tuán)、紀(jì)委等在內(nèi)的擔(dān)負(fù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公共事務(wù)管理職責(zé)的整體，這種理解似乎違背公共行政理論，但不得不承認(rèn)這種理解與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理實(shí)際是吻合的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不僅有著寬廣的背景，國家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)思想文化、農(nóng)村村民自治等各種因素構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的外部環(huán)境，而且有著復(fù)雜的內(nèi)因。顯而易見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不能僅僅著眼于農(nóng)村稅費(fèi)改革、財(cái)政體制創(chuàng)新。在此，無意設(shè)計(jì)一個(gè)全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的藍(lán)圖，主要探討農(nóng)村稅費(fèi)改革、財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的影響和要求。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為開端的財(cái)政體制創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的全部的卻是必須的依據(jù)。

第2篇

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)村文化；保護(hù)與傳承

一、鄉(xiāng)村文化的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)村文化的內(nèi)涵

所謂鄉(xiāng)村文化，是源于鄉(xiāng)土并依存于鄉(xiāng)土的文化，具有很強(qiáng)的在地性和鄉(xiāng)土性，具體而言是存活于鄉(xiāng)村田間地頭，以活態(tài)形式存在于鄉(xiāng)村民眾日常生活之中，體現(xiàn)村民生活方式和精神意識(shí)的文化。

（二）鄉(xiāng)村文化的現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步加快，一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，照搬照抄城市小區(qū)的模式建設(shè)新農(nóng)村，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和鄉(xiāng)土文化的流失。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也同樣使得鄉(xiāng)村文化以驚人的速度衰落，當(dāng)代媒體的滲透和經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的變化，使得原本以鄉(xiāng)村文化為載體，以淳樸、善良、親情和倫常為核心的生存價(jià)值理念以及鄉(xiāng)土意識(shí)和傳統(tǒng)的價(jià)值觀念等優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化思想、道德觀念和價(jià)值取向都在一定程度上發(fā)生了巨大的改變。因此，保護(hù)鄉(xiāng)村文化刻不容緩。

二、鄉(xiāng)村文化衰落的原因分析

（一）城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)村公共服務(wù)水平較低

導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化流失嚴(yán)重的一個(gè)根本原因就是農(nóng)村公共服務(wù)水平較低。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國的人口就被分為城市人口與農(nóng)村人口，城鄉(xiāng)分割，城鎮(zhèn)人口居民在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)方面就比農(nóng)村人口擁有更多的權(quán)利，城鎮(zhèn)居民比起農(nóng)村人口有著更加優(yōu)越的基本生活條件，精神文化也相對(duì)豐富。農(nóng)村公共服務(wù)供給相對(duì)滯后，與全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，與農(nóng)民群眾的精神文化要求還不適應(yīng).在新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)一體化建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，鄉(xiāng)村進(jìn)一步發(fā)生了巨變，鄉(xiāng)村文化進(jìn)一步受到了沖擊。

（二）地方政府對(duì)鄉(xiāng)村文化的重視不夠

1、政策制度制定中對(duì)鄉(xiāng)村文化的安排不足。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014-2020年）中體現(xiàn)了高度的傳統(tǒng)文化自覺，但是這些描述只是倡導(dǎo)在城鄉(xiāng)建設(shè)中要加入鄉(xiāng)土特色和民俗文化，并沒有在保護(hù)鄉(xiāng)村文化，乃至農(nóng)村文化建設(shè)上提出一些實(shí)質(zhì)性的措施，沒有制定一些規(guī)劃性的政策。

2、決策咨詢中缺少人文學(xué)科學(xué)者的參與。從中央層面到地方各級(jí)政府召集的有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的決策咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)或者研討會(huì)議上，能夠進(jìn)入決策者視野的大多是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者，很少看到人文學(xué)科學(xué)者的身影。

3、政府對(duì)鄉(xiāng)村文化的財(cái)政投入較少。資金是農(nóng)村公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)，只有建立一個(gè)可靠的資金保障體系，才能提供穩(wěn)定的高質(zhì)量的公共服務(wù)。沒有資金的支持，鄉(xiāng)村文化就難以得到保護(hù)與傳承。

（三）新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村村民的社會(huì)價(jià)值觀改變

1、農(nóng)村基層文化隊(duì)伍薄弱，人員短缺，素質(zhì)偏低。農(nóng)村基層文化隊(duì)伍工作人員中擁有高級(jí)、中級(jí)職稱的人少之又少，絕大部分只有初級(jí)職稱。基層文化干部的專業(yè)理論素質(zhì)偏低，懂鄉(xiāng)村文化，民俗音樂知識(shí)的公務(wù)人員也較少，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村文化保護(hù)過程中難以提出實(shí)質(zhì)性的意見和建議，鄉(xiāng)村文化活動(dòng)也難以展開，使鄉(xiāng)村村民更是對(duì)鄉(xiāng)村文化失去興趣。

2、鄉(xiāng)村村民保護(hù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村文化的意識(shí)淡薄。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，村民的生活方式發(fā)生了重要變化。人際交往中的情感性原則被利益性原則取代，進(jìn)一步加深了農(nóng)村傳統(tǒng)風(fēng)俗的危機(jī)，許多民俗儀式，如各類手工制作（臉譜，木版年畫，剪紙等）鄉(xiāng)間技藝絕活，山曲民歌等受到了毀滅性的打擊，再也找不到傳承的對(duì)象那些在老一輩村民眼中視為珍寶的文化遺址，民間風(fēng)俗，手工技藝，被新一代年輕人看成對(duì)封建愚昧的附庸。鄉(xiāng)村世俗化動(dòng)搖了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的價(jià)值基礎(chǔ)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的保護(hù)在價(jià)值觀念上面臨著巨大威脅。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)鄉(xiāng)村文化的路徑選擇

（一）提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平

鄉(xiāng)村文化流失的一個(gè)其中原因就是農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平較低，導(dǎo)致鄉(xiāng)村村民進(jìn)城務(wù)工。各級(jí)政府要通過一定的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和制度激勵(lì)，保護(hù)鄉(xiāng)村文化，為市場(chǎng)，社會(huì)力量提供鄉(xiāng)村文化創(chuàng)造良好的環(huán)境。政府可以提供資助補(bǔ)貼、減免稅收優(yōu)惠等方式，引導(dǎo)各種非盈利組織提供基本公共服務(wù)。使更多的鄉(xiāng)村精英能留在鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村文化的保護(hù)和傳承出謀劃策。

（二）建立和健全政府保護(hù)鄉(xiāng)村文化的措施

1、多領(lǐng)域?qū)W者參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，保護(hù)鄉(xiāng)村文化。首先，政府應(yīng)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)度，規(guī)劃者要改變政績觀，不能一味追求農(nóng)村城鎮(zhèn)化的速度，而忽視鄉(xiāng)村文化的保護(hù)。其次，要制定好新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，在制定的過程中要加大人文科學(xué)學(xué)者的參與程度。最后，加快進(jìn)行鄉(xiāng)村建筑遺產(chǎn)的全面調(diào)查和評(píng)估“鄉(xiāng)村建筑是當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)的真實(shí)寫照”，政府相關(guān)職能部門在進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)拆遷前及時(shí)做好調(diào)查，測(cè)繪，評(píng)估和保護(hù)規(guī)劃工作，對(duì)具有較高價(jià)值的村落應(yīng)實(shí)行緊急保護(hù)，并給予政策和資金上的支持。

2、地方政府要引導(dǎo)農(nóng)民就地市民化，留住鄉(xiāng)村文化的根基。首先，改善農(nóng)民的居住環(huán)境是農(nóng)民市民化的重要內(nèi)容，在農(nóng)村居住環(huán)境改造中不僅要堅(jiān)持“規(guī)劃先行，突出特色”的原則，也要立足區(qū)域文化特點(diǎn)，使農(nóng)耕文化底脈的傳承與現(xiàn)代生活方式之間現(xiàn)實(shí)合理銜接。其次，農(nóng)民市民化的另一重要內(nèi)容是農(nóng)民文化素養(yǎng)的提高“真正的市民化農(nóng)民應(yīng)該具備相對(duì)比較高的科學(xué)文化知識(shí)，思想道德和民主法制觀念等”。提升農(nóng)民素質(zhì)不能靠簡單地壓制傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的發(fā)展，而應(yīng)該在保留地方特色的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度的改造。

3、建立支持鄉(xiāng)村文化健康發(fā)展的財(cái)政稅收及金融政策體系。首先，政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政政策，加大對(duì)鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的支持力度。其次，完善針對(duì)鄉(xiāng)村文化的稅收機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化發(fā)展，傳承傳統(tǒng)文化。最后，政府還應(yīng)積極采取措施，通過貼息等金融手段，促進(jìn)金融資金支持鄉(xiāng)村文化的發(fā)展，開發(fā)各類優(yōu)勢(shì)文化資源，傳承有意義有價(jià)值的鄉(xiāng)村文化。

4、重塑鄉(xiāng)村村民的社會(huì)價(jià)值體系，提升村民與村干部的文化自覺。重塑村民的社會(huì)價(jià)值觀，政府要做好宣傳教育工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化宣傳與發(fā)展的資金投入。當(dāng)?shù)卣喾轿瞬牛罅ε囵B(yǎng)構(gòu)建鄉(xiāng)村文化方面的人才，逐步提高隊(duì)伍的政體素質(zhì)。在全社會(huì)形成關(guān)心支持鄉(xiāng)村文化建設(shè)的良好氛圍。

要提升村民的文化自覺，首先，要加強(qiáng)村民對(duì)鄉(xiāng)村文化的認(rèn)同感。再次，注重創(chuàng)新鄉(xiāng)村文化繁榮。最后，以城鄉(xiāng)互動(dòng)為重要途徑，積極建立城鄉(xiāng)文化互補(bǔ)機(jī)制。鄉(xiāng)村文化要在能夠保持自身特色的基礎(chǔ)上，積極吸納城市文化中的合理因素。同時(shí)，在鄉(xiāng)村和城市文化的互動(dòng)過程中，鄉(xiāng)村文化也能汲取鄉(xiāng)村文化的民俗氣質(zhì)，削減自身文化的糟粕。

結(jié)語：諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）曾說過：“世紀(jì)影響世界進(jìn)程和改善世界面貌的有兩件事，其中就有中國的城市化進(jìn)程”。在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中要大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)，按照市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制搞好文化產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展規(guī)劃，培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)新的增長點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的深度產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，同時(shí)，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村文化資源的關(guān)聯(lián)度，用鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，隨著城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村建設(shè)的深度發(fā)展，鄉(xiāng)村文化重構(gòu)已經(jīng)是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期文化建設(shè)的重要內(nèi)容。（作者單位：云南民族大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 龍海興，曾伏秋等.農(nóng)村公共服務(wù)研究[M].長沙：湖南人民出版社，2009.

第3篇

鄉(xiāng)村旅游是一種與“真實(shí)性”關(guān)聯(lián)較為密切的旅游類型。它以鄉(xiāng)村文化為背景，以鄉(xiāng)村田園風(fēng)景、鄉(xiāng)村生活為旅游吸引物，以農(nóng)業(yè)農(nóng)耕特色資源為基礎(chǔ)開發(fā)旅游產(chǎn)品，吸引人們前來觀光游覽休閑度假、參與體驗(yàn)的旅游活動(dòng)。北京鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開發(fā)的真實(shí)性具有鄉(xiāng)村性、獨(dú)特性和多樣性的特點(diǎn)。

1.1本質(zhì)上的鄉(xiāng)村性北京鄉(xiāng)村旅游已成為國內(nèi)旅游的一種重要模式，基于對(duì)“農(nóng)家樂”及“景區(qū)化”兩種不同鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的評(píng)價(jià)，認(rèn)為不同開發(fā)模式中都存在著過度強(qiáng)化短期旅游經(jīng)濟(jì)利益，忽視鄉(xiāng)村旅游核心吸引力的認(rèn)知與保護(hù)。導(dǎo)致鄉(xiāng)村性退化的共同特征，使得快速發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游在不斷侵蝕著自我發(fā)展的根基。即農(nóng)業(yè)生態(tài)本質(zhì)、鄉(xiāng)村規(guī)模本質(zhì)以及鄉(xiāng)村田園和鄉(xiāng)村生活在鄉(xiāng)村旅游中都有鄉(xiāng)村性。在產(chǎn)品形態(tài)上主要表現(xiàn)在：(1)展示田園風(fēng)光特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品；(2)組織各種農(nóng)業(yè)活動(dòng)和土特產(chǎn)購買；(3)農(nóng)村文化特點(diǎn)與生態(tài)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)類和高科技術(shù)類鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品；(4)利用天然原料和鄉(xiāng)村性設(shè)施開發(fā)鄉(xiāng)村度假旅游產(chǎn)品。

1.2地理位置的獨(dú)特性北京鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的地理位置，最好是1個(gè)小時(shí)左右的城市近郊和路況良好的自然風(fēng)景區(qū)的附近。鄉(xiāng)村旅游地點(diǎn)在距北京城50公里左右地帶和距自然風(fēng)景區(qū)10公里左右地帶最好。

1.3商品供應(yīng)的豐富性北京鄉(xiāng)村區(qū)域較多，自然景觀豐富多彩，農(nóng)業(yè)模式多種多樣，民風(fēng)民俗花樣繁多，為滿足人們旅游觀光、購物、獵奇、嘗鮮、休閑、度假等多種旅游需求提供了豐富的空間，觀花、采摘、釣魚、打獵、種菜、傳統(tǒng)手藝、觀山看水、體驗(yàn)自然民俗民風(fēng)，應(yīng)有盡有。無論何類，都以“鄉(xiāng)村性”和高等級(jí)質(zhì)量的文化內(nèi)涵產(chǎn)品為目的，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)必須具有強(qiáng)大的自然空間。

2北京鄉(xiāng)村旅游商品開發(fā)真實(shí)性的思考

為了滿足人們的需求，促進(jìn)北京鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的發(fā)展，以綠色鄉(xiāng)村、文化鄉(xiāng)村、休閑鄉(xiāng)村為主題，保護(hù)鄉(xiāng)村居民參與旅游、分享旅游的權(quán)益，轉(zhuǎn)變政府角色，注重鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展中新的鄉(xiāng)村意象的塑造，使得鄉(xiāng)村旅游與鄉(xiāng)村建設(shè)得以真正的可持續(xù)發(fā)展。通過大眾傳媒向社會(huì)廣泛推介和宣傳，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，把鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品培育成一個(gè)產(chǎn)業(yè)。

2.1生產(chǎn)商品要堅(jiān)持原生性、真實(shí)性、便攜性和環(huán)保性(1)從品牌、理念、包裝等方面入手，精化特色農(nóng)產(chǎn)品的鄉(xiāng)村旅游商品化。(2)依靠北京能工巧匠、民間藝人多的人力資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源狀況，大力推進(jìn)民間工藝品的鄉(xiāng)村旅游商品化。(3)推出一批富有北京地方特色的農(nóng)村生產(chǎn)、生活用品，并使之轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村旅游商品(4)待開發(fā)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品中應(yīng)重點(diǎn)開發(fā)的商品，詳見表1。多數(shù)產(chǎn)品的價(jià)格要求適中，即單項(xiàng)產(chǎn)品價(jià)格在30元左右；實(shí)行梯度開發(fā)，以滿足不同消費(fèi)層次的旅游者。

2.2旅游場(chǎng)所的規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)富有地域特色的鄉(xiāng)村旅游特色，將各類鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品組合在一起推廣，這樣既可以減少旅游者在旅游時(shí)盲目選擇的麻煩，又可以節(jié)省旅客的旅游時(shí)間。旅游場(chǎng)所注重設(shè)計(jì)和生產(chǎn)的互補(bǔ)，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品應(yīng)相互補(bǔ)充、互為完善，尤其是在題材、項(xiàng)目、規(guī)格、文化、娛樂功能等方面，都應(yīng)求新、求變、求多樣、求系列、求配套，以滿足不同階層和年齡階段旅游者的需求。

2.3參與體驗(yàn)式旅游特色突出鄉(xiāng)土性、獨(dú)特性，以及不可替代性。讓鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品充滿神秘色彩，如果能讓旅游者親身體驗(yàn)農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)，以及農(nóng)村土特產(chǎn)制作過程，則可誘發(fā)出強(qiáng)烈的旅游欲望。

2.4加大旅游營銷力度充分利用各種媒體、網(wǎng)絡(luò)廣泛宣傳北京的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，同時(shí)積極參加國際國內(nèi)的各種鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的大賽、博覽會(huì)、促銷會(huì)、展示會(huì)、推介會(huì)等，提高知名度，樹立品牌形象。

2.5最終通過市場(chǎng)的檢驗(yàn)和相關(guān)規(guī)劃的落實(shí)，實(shí)施“一村一品”的開發(fā)模式真實(shí)的鄉(xiāng)土風(fēng)情、獨(dú)特的民間藝術(shù)，是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的生命，是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品生存、發(fā)展的根本。這就要求它的制作工藝、風(fēng)格要盡可能保持“原汁原味”，并對(duì)其傳統(tǒng)工藝進(jìn)行保護(hù)，鼓勵(lì)“新生命”的加入，將正宗的手藝傳承下去，且政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)姆龀帧?/p>

3北京真實(shí)性情況下鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開發(fā)對(duì)北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

3.1讓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化加快，提高北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展北京鄉(xiāng)村旅游現(xiàn)在已成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和第三產(chǎn)業(yè)的新增長點(diǎn)，不僅促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，還加快了農(nóng)村的餐飲、娛樂、交通等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，整改了農(nóng)村以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式為主的經(jīng)濟(jì)格局，使農(nóng)村人們的生活、生態(tài)功能發(fā)生了很多的改變。

3.2促進(jìn)就業(yè)，增加農(nóng)民收入過去北京鄉(xiāng)村旅游業(yè)是一項(xiàng)低收入產(chǎn)業(yè)，通過改革新型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展北京周邊的鄉(xiāng)村旅游，解決農(nóng)民就業(yè)壓力，開拓了農(nóng)村以及農(nóng)民的增收渠道，增加了農(nóng)民收入。

3.3加快了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的速度發(fā)展鄉(xiāng)村旅游不僅給農(nóng)民帶來了經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推動(dòng)了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，消除了城鄉(xiāng)矛盾，使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小。