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《城市發展研究雜志》2015年第七期

土地用途管制制度出現于19世紀末的德國。目前它是世界上大多數國家和地區為了保證土地資源的合理利用，而廣泛采用的土地管理制度［1］，主要分為城市土地用途管制和農用地用途管制兩類。其中，城市土地用途管制以控制土地使用性質、密度、容積率，控制城市規模和空間發展布局為核心。從發達國家及地區的實踐經驗看，良好的土地用途管制對維持城市有序發展，激發城市再開發活力起到了良好的推動作用。但目前我國城市土地用途管制制度，特別是土地的用途變更管理仍面臨相關法律法規不健全，局部地區規劃管理過于剛性，土地用途變更通道不暢等問題，不僅不利于城市活力的提升，而且不利于城市的轉型升級和可持續發展，客觀上造成了大量擅自改變土地用途行為的發生。本文試圖梳理國際城市土地用途管制制度的發展軌跡及趨勢，為完善和健全我國城市土地用途管制制度和用途變更制度提供參考。

1城市土地用途管制制度演變的階段性特征

總結發達國家及地區城市土地用途管制制度的發展歷程，大致可劃分為零星管制、嚴格管制和局部彈性管制三個階段。

1.1零星管制階段(20世紀初期以前)19世紀中葉前，歐美國家很少對私人的土地利用進行管制，土地所有權被認為是神圣不可侵犯的，土地所有權人擁有排除他人干涉土地的完全權利。政府對土地利用的管制僅限于土地所有權的行使不能給他人或鄰居造成損害。19世紀中葉以后，隨著產業革命的到來，世界各地的城市迅速形成并發展，城市人口快速增加，市內住宅出現不足，住宅大量興建。但由于缺乏相應的計劃和管理，許多城市開始出現住宅擁擠、環境臟亂、貧民窟蔓延等問題。即使在土地資源相對充裕的城郊，由于道路設施的不齊備和對“建筑自由”的尊重，住宅建筑顯得毫無秩序。在此背景下，出于對安全、衛生、道德的考慮，一些國家開始嘗試規范私人的用地行為，特別是對住宅用地的使用進行規范，重點是對基本的道路線、建筑線進行管制或針對個別地塊進行零星管制。

1.1.1針對基本的道路線和建筑線進行的管制在19世紀中葉的德國，德國普魯士革命的結果使得不動產所有權與動產所有權毫無區別，個人享有“建筑的自由”的權利被大幅放大，但是伴隨產業革命帶來的工業污染、住宅擁擠、環境臟亂等城市問題，德國國內開始意識到應該對土地的所有權加以限制，以保障市民良好的居住環境，因此產生了應制定土地利用“周詳計劃”的觀念，并開始對基本的道路線和建筑線進行管制(所謂道路線是指各地區內道路的位置，建筑線是指各地區內建筑物的位置)，這種管理制度成為了德國地方政府都市計劃的基本要求。英國、日本和我國臺灣地區早期出于改善居住環境、公共衛生和道路布置的原因，均開始擬定最初的建筑管理法規或土地使用規劃方案。比如1858年英國制定地方政府法案，授權地方政府制定建筑管理法規;1888年，日本了《東京市區改正條例》，擬定了以建筑物為主的都市計劃。1900年，日據時期的我國臺灣地區公布了《臺灣家屋建筑規則》及其《施行細則》，對傳統中國式的臺灣都市進行改造。

1.1.2針對個別地塊進行的零星管制美國早在殖民地時期就以保護毗鄰地區土地所有者和使用者的權利為目的，要求一些殖民村的火藥生產和貯藏必須遠離住宅與商業區。馬薩諸塞州灣的一個法令還禁止家禽在小島上過度吃草以保護當地的草地和灌木，防止給公眾造成損害?？偟膩碚f，這一時期的零星管制只針對某些妨礙公共或他人利益的特殊問題，或是簡單地指定部分地區的道路線和建筑線，并沒有覆蓋整個城市范圍。對公眾來說比較容易接受，也容易通過協商達成共識。但在管制的性質上，由于多數沒有相應的法律保障，在實施時有很大的局限性，只短暫地滿足了當時城市部分地區發展的需要。

1.2嚴格管制階段(20世紀前期至20世紀中期)19世紀末20世紀初，大規模的工業污染使城市環境急劇惡化，工業生產的負外部性進一步凸顯，出現大量與居住、商業活動相沖突的現象，影響了城市土地整體的最高最佳使用。但由于大多數發達國家和地區實行土地私有制，要求保護土地所有權人的私利，因此地方政府無法對土地利用做出過多干涉。在此背景下，出于對城市整體環境與公共利益的考慮，一些國家開始實施較為嚴格的土地使用管制，限制土地的開發，即試圖通過政府管制來消除因土地混合利用帶來的負外部性，糾正“市場失靈”。在當時的生產、生活條件下，不少專家認為，嚴格的用途管制有利于維護城市公共安全、衛生和公共福利，促進各種土地使用的有效運作，促進居民生活環境的改善，增加城市生活的豐富性，促進資源的公平分配等效果。因此，1933年，現代建筑國際會議(CIAM)擬訂并通過了《雅典憲章》，該憲章提出，工業污染、城市擁擠以及由此產生的問題是缺乏分區規劃造成的，而通過把城市分為居住、工作、休憩和交通四類功能區，并結合現有的交通和建筑技術可以解決城市面臨的問題，實現城市的有序發展，該憲章對全面推行嚴格分區管制制度具有重要意義。該時期的管制方式包括簡單實行土地使用分區管制制度，在規劃的基礎上實行分區管制制度和在規劃的基礎上實行開發許可制三類。

1.2.1簡單實行土地使用分區管制制度土地使用分區管制制度是指將管制范圍內的土地，依使用目的與需要的不同，劃定為各種不同的使用分區(如住宅區、商業區、工業區等)，各分區再視需要，依使用強度的不同，劃設若干細分的使用區，并限制有妨礙各分區用途的其他使用。其內容包括兩部分:一是編繪土地使用分區圖，指派各種經濟活動在空間上的區位;二是制定管制規則，規范各種分區的建筑行為與活動行為。1916年，第一個土地分區管制條例在美國紐約通過，并以治安權①為依據，規范建筑物的密度、高度、容積率與空地面積等，規范土地作為住宅、工業、商業或其他目的的使用。此后，分區管制條例在全美范圍大量出現。1926年，美國最高法院在歐幾里得案中作出判決，認為土地使用分區管制是一種維護公共衛生、公共安全、公共道德與公共福利的治安權，確定了分區管制的合憲性。1928年，美國了《城市規劃標準授權法案》，為各州和地方政府制定分區管制條例奠定了法律基礎，但該法案未對規劃與分區管制制度做明確的界定，使得美國許多城市只采用了分區管制制度，并沒有制定相應的規劃作為基礎。美國這個時期的土地使用管制是僵化沒有彈性的，排外性的分區管制便是典型代表。

1.2.2在規劃的基礎上實行土地分區管制制度德國擅長統一的規劃管理，其對土地用途的管制通過在規劃基礎上實行分區管制實現。具體來說，這一時期德國的規劃體系自上而下包括覆蓋全國的“國土計劃”、超越地方政府范圍的“空間計劃”，以及從基本道路線和建筑線發展起來的地方政府的“都市計劃”。都市計劃的核心是建設指導規劃制度，主要對市鎮內的土地建設和使用進行準備和引導，其又分為準備性建設指導規劃(土地利用規劃)和約束性建設指導規劃(營建規劃)兩類。土地利用規劃根據城市發展的需要，對整個市鎮內的土地框架性地確定預計的土地用途，營建規劃則確定了市鎮部分土地將用于建設并且明確了適用范圍內允許土地使用的種類和規模。所有對于土地用途的規定隨著營建規劃具體落實到市鎮的土地上，形成了土地使用的限制，土地利用行為得到嚴格管制。日本參照德國，在該時期也采用在規劃基礎上實施分區管制的方法。1919年，日本公布了《都市計劃法》，按照土地使用分區管制的理念，將城市劃分為工業區、商業區和居住區，確定了最初的土地用途管制制度。

1.2.3在規劃的基礎上實行開發許可制這一時期，英國的土地用途管制實現了從土地用途分區管制向開發許可制的轉變。1909年，英國頒布了《住宅與城市規劃法》，該法授權地方政府擬定土地利用規劃方案，并對將要或可能要開發地區的土地實施分區管制，以確保土地的布局和利用能符合衛生、舒適和便利的要求。到了1947年，英國重新修訂并公布了《城鄉規劃法》，建立起了英國現代城鄉規劃制度，確立了發展權國有制度和開發許可制，強調所有土地均需納入計劃管制，任何開發行為包括建筑、工程或有關土地和建筑實質使用的改變，均需事先獲得地方規劃部門的許可。由此，開發控制和規劃控制成為英國城鄉規劃體系中的重要元素，英國政府利用這些方法對土地利用和新建建筑加以嚴格規制?？偟膩碚f，嚴格的用途管制在一定程度上有效地隔離了不兼容的土地、減少了工業污染對居住環境、商業辦公等活動的影響，通過犧牲小部分人的私利來增進社會整體的公共利益，大大改善了城市以往雜亂無序的面貌。

1.3局部彈性管制階段(20世紀中后期)傳統嚴格的管制雖然有助于隔離不兼容的土地，消除負外部性，保障了公民的財產權，但也產生了很多弊病。具體來說，一是造成城市空間結構及活動的過于單調;二是妨害了市場競爭，造成社會不公平。對于城市的商業區與非商業區，其區位和數量應該由市場競爭而產生，但在分區管制劃定各種使用分區的界線后，就人為地決定了土地用途而抹殺了市場競爭的可能性。此外，分區管制透過土地使用性質及使用密度的規定，造成了私人權益間的“暴損或暴利”的不公平現象。三是造成了社會的隔離。由于土地使用分區管制通過種種政策，限制低收入人群享受地方政府所提供的公共服務的機會，造成各種社會隔離問題。四是引發交通擁堵、環境污染等問題。嚴格的分區產生了許多不必要的交通出行，造成資源浪費、交通擁堵、環境污染等城市問題。因此，雖然傳統嚴格管制的目標是美好的，但事實證明它并沒有實現預期效果，也無法繼續對城市發展做積極的誘導。因此對傳統土地分區管制的改良和創新逐漸興起。1977年出臺的《馬丘比丘憲章》在《雅典憲章》的基礎上也有了新發展。該憲章認為，城市職能是多樣的，需要用整體性的思維來分析;城市規劃是動態的，需要突破把規劃作為靜態終極藍圖的傳統觀念，應進行過程性規劃。一味地強調分區，會忽略城市的有機組成，忽略人與人之間的關系與互動交往，使城市失去生機和活力。《馬丘比丘憲章》為世界各國陸續采用彈性化的用途管制制度提供了依據。20世紀中后期，發達國家和地區開始出現各種彈性管制措施，比較典型的有英國的規劃協議及精簡規劃分區、美國的彈性分區管制、日本的分區管制與開發許可制并重、新加坡和我國臺灣地區的在特定區域內實行土地用途彈性變更制度等。

1.3.1實行規劃協議及精簡規劃分區制在土地用途彈性管制的多種手段中，開發許可制基礎上的規劃協議制在英國備受推崇。由于嚴格管制階段建立起來的開發許可制要求所有的開發行為前均需申請規劃許可，在許可過程中，規劃是實質性的考量依據，規劃部門會嚴格按照規劃來授予或拒絕規劃許可。除了取得規劃許可外，開發土地還需要繳納100%的“開發捐”。這些前提條件嚴重地妨礙了英國土地開發和城市發展的活力。因此，為增加規劃許可的彈性，地方政府開始引入規劃協議，即由土地開發者與地方政府協議確定土地開發許可的有關權益，這個協議可能是要求開發商開發土地時附帶配建公共設施，可能是限制土地的開發或使用，也可能是要求開發商給地方政府一筆錢，具體必須在地方政府和土地所有權人同意的情況下執行，這種方式的引入給予地方規劃部門很大的自由裁量權，也大大增加了用途管制的彈性。此后，為了解決諸如“內城退化”、開發許可制的審議拖延、效率低下等問題，1986年，英國政府頒布了《住宅及規劃法》，確立精簡規劃分區制。精簡規劃分區是指在指定區域內直接予以規劃許可的一種管制方式，主要有兩種表現形式:一是針對特別的開發項目，在予以詳細展列后直接予以開發許可，其他開發行為仍遵循正常程序;二是廣泛地授予開發許可，只針對少數的、特別的項目采取開發管制。精簡規劃分區移除了部分國家管制，使得經濟活動有更大的自由度。

1.3.2實行彈性分區管制20世紀50年代以后，美國越來越重視規劃的制定，比如1954年實施的《住宅法》規定，地方政府若想要獲得聯邦政府對都市更新、住宅或其他方案的補助，必須準備綜合開發計劃，美國因此進入綜合規劃時期，對土地使用的介入有強化的趨勢。但分區管制制度在美國仍然流行，并逐步引入彈性分區管制的手段。這個時期，美國各地的管制工具在傳統嚴格分區管制中增加了環境管理(劃定敏感區、特別保護區等)。60年代后期，管制的目標除了實質和環境層面外更增加了社會和經濟層面，管制工具更趨多樣，如采用浮動式分區、契約式分區和土地開發權轉移等。具體來說，浮動式分區是指土地規劃時，不事先劃定全部的分區界限，而是只將有把握的地方先行劃定，待時機成熟時，配合城市發展的需要再作變動性的劃定。契約式分區是指分區管制在法律上有限制性，契約期滿日就可以變更不合宜的土地用途和開發強度。開發權轉移是指將受開發控制的土地的開發權通過開發權的買賣市場轉移給他人或轉移至其他土地的行為。70年代起，美國地方政府開始逐步結合英國開發許可制的精神，將規劃協議的方式引入土地用途管制。80年代末期，美國政府在土地用途管制方面由直接介入逐步轉變成引導角色，市場則發揮主要作用，公私合營的管理模式成為這個時期的主要特點。比如，在公私合營組織的操作下，棄置的港口和荒蕪的工業區重新被作為住宅、辦公、游憩用地使用。這個時期美國的土地用途管制制度呈現管制工具愈趨多樣，規劃重視協商程序，參與規劃的角色更多元等趨勢。

1.3.3同時實行土地使用分區管制與開發許可制20世紀60年代末，日本也參考英國開發許可制的精神，對土地用途管制實行分區管制與開發許可制并重的方法。一方面，在嚴格管制階段的基礎上，通過重新修訂《都市計劃法》，進一步完善全國性的規劃體系，把城市土地劃區分為市街化區域和市街化調整區，并進一步決定功能區和用途區，有計劃有步驟地發展城市。另一方面，在土地分區管制中引入開發許可制，要求市街化區域內在一定面積以上的土地開發行為均需申請開發許可;而市街化調整區域因抑制其市街化，原則上禁止開發，以此來確保都市土地利用的秩序及環境品質。此外，日本設置了特定街區制，它類似于美國的開發權轉移，在被指定的街區之間允許容積率的轉移，以此推進城市再開發，也增加了分區管制的彈性?？偟膩碚f，日本的土地利用管制效仿德國，相較于英美，彈性管制的力度不大。

1.3.4在特定區域內實行土地用途彈性變更制度新加坡和我國臺灣地區的彈性管制措施在土地用途變更管理方面較上述國家有了更大的突破，即在特定區域允許土地的混合利用或一定比例的用途變更彈性。如新加坡為促進產業轉型升級，允許在“白色地帶”和“商務地帶”內，隨時變更土地用途，更好地適應市場需要?！鞍咨貛А庇媱澮幎ǎ谡畡澏ǖ奶囟ǖ貕K，允許包括商業、居住、旅館業或其他無污染用途的項目在該地帶內混合發展，發展商也可以改變混合的比例以適應市場的需要，在項目周期內改變用途時，無需交納額外費用。“商務地帶”是指將園區內原工業、電信和市政設施用途的地帶重新規劃為新的商務地帶，是“以影響為基礎”的規劃方式，允許商務落戶于不同用途的建筑內，改變用途無須重新申請，并且同一棟建筑內也允許具有不同的用途，以增加土地用途變更的靈活性。21世紀初，我國臺灣地區公布了《工業區用地變更規劃辦法》，其核心思想是增加工業區內土地使用的彈性和規劃調整的適應性。具體來說，為促進產業升級，允許工業區內的土地有一定比例的用途變更彈性。比如，工業區內原生產事業用地可以變更為相關產業用地，做批發零售、運輸倉儲、餐飲、通訊、工商服務、社會與個人服務、金融、保險，以及不動產業使用。但是，用途變更的比例受到嚴格控制，規定生產事業用地所占面積不得低于全區土地總面積扣除公共設施用地后的50%;社區用地不得超過全區土地總面積的10%;公共設施用地不得低于全區土地總面積的30%;相關產業用地不得 超過全區土地總面積扣除前二款公共設施用地及社區用地面積后的50%。以上措施在嚴格用途管制的基礎上，增加了局部土地用途的彈性，有效地促進了產業的轉型升級和城市的可持續發展。

2土地用途管制制度的發展趨勢

進入21世紀，隨著人們生產、生活方式的改變，城市職能也順勢發生轉變，城市空間發展由以生產性空間為主導向以生活性空間為主導的模式轉變，這些轉變對城市土地用途管制制度提出了新的要求。在土地利用方面具體表現為，對綜合的、多樣的、多變的、界限相對模糊的土地需求愈加強烈，以滿足人們對交往、休閑、游憩、生活便利、知識創新的需求。在此背景下，城市土地用途管制制度的發展呈現以下幾個趨勢:

2.1土地用途管制的基本要求仍要堅持雖然城市發展對綜合多樣、界限相對模糊的土地需求日趨強烈，但不同用途土地之間的負外部性仍可能存在，負外部性可能會導致“市場失靈”的情況。因此，出于消除負外部性和對城市整體環境與公共利益的考慮，土地用途管制的基本制度仍要堅持，政府應通過直接干預或管制的方式來實現城市土地整體的最高最佳使用。發達國家和地區的經驗也說明，以規劃為基礎，進行土地用途分區管制是行之有效的方法。同時，對于擅自變更土地用途的行為，要堅決實施嚴厲的處罰措施。

2.2規劃編制上更加注重彈性，增加混合用地的供給當今世界，城市向生態化、人文化、區域一體化的發展態勢明顯，要求城市規劃堅持以人為本、堅持可持續發展，堅持一切從實際出發，“產城融合”的理念日益深入人心。產城融合強調功能上的融合，功能單一的產業園區已失去競爭力，今后產業發展不會再像以往那樣讓產業區、生活區明顯割裂，社區的作用會越來越大，特別是復合型的產業社區，商業社區的概念會強化。因此，在規劃編制上，要更加注重土地用途的彈性，科學制定城市規劃和土地利用規劃，使規劃的編制不落后于土地利用性質改變或產業融合發展的需要。特別地，可參考新加坡的做法，在特定區域(如:自貿區)增加綜合用地這一類型土地的供給，允許土地的適當混合使用和一定比例的用途變更彈性。此外，基于對城市未來發展不確定性的考慮，也應重視彈性發展空間的預留，做好多情景應對。

2.3管理上要建立快速的規劃變更機制規劃僵化，不綜合考慮環境、經濟和社會層面的影響，會阻礙產業轉型升級，遏制城市發展的活力。因此，為滿足產城融合的要求、城市更新發展的要求和提高土地利用效率的要求，應盡快建立快速的規劃變更機制。比如，對于符合規劃要求和政策導向，確有市場需求和社會需要，在堅持建筑結構基本不變、用地性質不變、土地權利人不變的前提下，可對于存量的、零星的、臨時使用的土地用途變更行為，給予臨時變更規劃的通道，通過補辦手續，補交土地價款等方式使土地得到合法使用，疏導那些因規劃調整滯后造成的違法用地。

作者：盧為民 單位：上海市土地交易事務中心