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《小城鎮(zhèn)建設(shè)雜志》2014年第八期

1農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)基本情況

1.1破解瓶頸，提供資金保障一是積極爭取中央、省、市資金支持。在維持各類支農(nóng)資金投向相對穩(wěn)定的前提下，統(tǒng)籌整合農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)所涉及的科、教、文、衛(wèi)、農(nóng)、林、水等項目資金，統(tǒng)一撥付、集中投入。去年市級補助270萬元，連同省級扶持資金專項用于精品線路的社區(qū)配套建設(shè)。二是以財政扶持資金為引導(dǎo)。縣財政繼續(xù)設(shè)立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項資金，采取“以獎代補”的方式，對符合建設(shè)標準的社區(qū)，分類分檔給予資金扶持。馬牧池常山莊社區(qū)作為黨性教育基地建設(shè)的重點工程，為打造精品線路上的規(guī)范化社區(qū)，縣財政累計撥付6000余萬元用于366戶房屋拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是與土地增減掛鉤項目結(jié)合。按照每畝15萬元的標準用于整村遷建項目拆遷復(fù)墾。四是執(zhí)行稅費優(yōu)惠減免政策。在社區(qū)建設(shè)過程中，實行行政性費用“零收費”，經(jīng)營服務(wù)性收費按最低標準的30%收取，稅費按最低標準收取的費用減免政策。城市維護建設(shè)稅，主要用于村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、農(nóng)村住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，全縣新型社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀測量、放線、規(guī)劃與建筑設(shè)計費用從專項資金中列支(見圖1、圖2)。

1.2嚴格程序，嚴把工程質(zhì)量關(guān)沂南縣以打造“百年住宅”為目標，始終堅持將農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)項目納入工程建設(shè)基本程序。一是因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，宜樓則樓，宜房則房，穩(wěn)步有序推進全縣農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。二是出臺了《關(guān)于認真做好農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)申報立項等有關(guān)程序工作的通知》和《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量與安全管理的通知》等一系列政策措施，對于所有農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目，嚴格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準實施監(jiān)督管理。將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等納入質(zhì)量監(jiān)管保證體系，在工程實施的各階段、各工序、各環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，確保各項強制性標準在農(nóng)村社區(qū)啟動建設(shè)、竣工驗收全過程得到認真執(zhí)行。

1.3完善配套，打造生態(tài)宜居新社區(qū)按照“改造一片、配套一片、提升一片”的要求，把成片改造的村莊，真正打造成為新型農(nóng)村社區(qū)。在進行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)改造的同時，嚴格按照規(guī)劃，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及周邊環(huán)境建設(shè)，堅持同步設(shè)計、同步施工、同步交付使用。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建成垃圾處理中轉(zhuǎn)站，并按照戶集、村收、鎮(zhèn)運的模式開始運轉(zhuǎn)；要求凡開工建成的社區(qū)全部實施“五項”工程，配置生活污水處理設(shè)備，設(shè)立社區(qū)為民服務(wù)中心，成立環(huán)境保潔服務(wù)隊，運用市場化管理模式，把社區(qū)所有路段保潔和園林綠化承包到人，切實加強社區(qū)清潔綠化工作，有效提升了生態(tài)文明社區(qū)建設(shè)水平（見圖3、圖4）。

1.4加強督導(dǎo)，扎實推進農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)一是建立督導(dǎo)檢查機制。省、市督查組多次對沂南縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作進行現(xiàn)場檢查、指導(dǎo)，給予了大力支持和幫助。沂南縣也把這項工作列入督查工作的重中之重。制定印發(fā)了《沂南縣農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造考核實施辦法》，由縣紀委監(jiān)察局、縣委辦、縣府辦、農(nóng)房辦、住建局、財政局、規(guī)劃局、國土局等部門組成聯(lián)合督導(dǎo)檢查組，對農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的各環(huán)節(jié)進行全面督查，及時通報工作開展情況，將建設(shè)成效、經(jīng)驗做法、工作建議及存在問題等，以簡報、信息形式印發(fā)，指導(dǎo)全縣面上工作的開展。二是加強工作考核。將農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)工作納入全縣年度考核的重要內(nèi)容，年底進行獎懲兌現(xiàn)，充分調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好這項工作的積極性。

2存在的困難

2.1資金和用地問題是制約農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)推進的重要因素農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及面廣，工作量大，任務(wù)重，需要大量的資金投入和用地周轉(zhuǎn)指標。上級每年安排用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地指標十分有限，遠遠不能滿足建設(shè)需要。根據(jù)這幾年新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投資概算，要基本完成一個容納6000到7000人中心村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，需要5000萬元的投入；要建設(shè)規(guī)模為600~2500戶大規(guī)模的農(nóng)村新型社區(qū)，需要投入資金1~4.5億元。而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投資主體主要是各行政村，靠農(nóng)民出資、靠財政扶持、靠上級項目，都是遠遠不能滿足的。新型社區(qū)建設(shè)需要的資金量非常大，政府財政主要實行“以獎代補”的方式補助，支持力度還不夠大；受項目安排投向和部門間項目要求制約，開展項目整合工作難度大；由于社區(qū)集體經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱，沒有強大的公共積累作支撐，而農(nóng)民融資渠道又過于狹窄，貸款環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，使這些困難戶想搬遷而無能為力，致使群眾參與熱情還不高，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進步伐不快。

2.2對政策認識不夠充分致使農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)推進緩慢農(nóng)村社區(qū)不同于城市社區(qū)建設(shè)，相對而言，存在著人口分散，素質(zhì)偏低、社區(qū)意識淡薄等問題。其一是基層干部對社區(qū)建設(shè)的理念還沒有真正接受，對社區(qū)建設(shè)各方面的處理和工作重點把握還不是很到位，工作的主動性、協(xié)調(diào)性和創(chuàng)造性還比較缺乏，齊抓共管的建設(shè)氛圍還不夠濃厚。其二是由于早些年農(nóng)房建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理,私搭亂建屢禁不止，有相當部分的農(nóng)民在原村莊甚至村外自行建設(shè)住宅，新建房戶成為不愿搬遷的“最大一族”。

2.3農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)整體水平有待提高，公共服務(wù)延伸有待完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的方方面面，是一項宏大的系統(tǒng)工程，打開農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的新局面，必須從群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益問題入手，突出重點、量力而行。從近幾年的實踐看，整體上還處于探索階段，工作機制、評價體系還不夠完善，工作水平不高。政府的很多公共服務(wù)職能還沒有延伸到農(nóng)村社區(qū)，更難以做到“窗口”式服務(wù)，市場化服務(wù)進入不足；失地農(nóng)民集中居住區(qū)就業(yè)促進工作開展難等問題還很突出。

3應(yīng)對措施

以上問題的存在，嚴重制約了沂南縣農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的整體推進。應(yīng)對措施主要包括以下幾個方面。

3.1科學(xué)安排部署，周密設(shè)計步驟首先政府要充分發(fā)揮宣傳引導(dǎo)作用，讓群眾對農(nóng)村新型社區(qū)有正確的認識，并將擬建設(shè)情況向群眾公示，讓群眾選擇，并申請報名。之后群眾代表按照集中連片優(yōu)先，急于蓋房優(yōu)先的原則，確定入住農(nóng)戶，簽定搬遷協(xié)議等，使整個建設(shè)過程有條不紊，有章有序。其次是嚴格執(zhí)行規(guī)劃，做好結(jié)合文章。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要因地制宜，通過合村并點、整村遷建、空心村改造等方式，科學(xué)合理、有序推進。城中村改造與全縣的重點工程建設(shè)相結(jié)合，借勢而上，加快推進。城郊村改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)資源整合，連片開發(fā)，集約發(fā)展，園區(qū)與社區(qū)“兩區(qū)同建”，通過社區(qū)建設(shè)拓寬服務(wù)業(yè)發(fā)展空間，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造生態(tài)文明、功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的現(xiàn)代化社區(qū)（見圖5、圖6）。

3.2嚴格落實政策，依法靈活運作加大對上爭引力度，嚴格執(zhí)行各級優(yōu)惠資金扶持政策，認真搞好專項配套資金的管理使用和審計監(jiān)督。靈活運用村企合作、市場化運作、村自籌自建等方式，確保依法拆遷，有序建設(shè)，順利改造。抓住中央、省在發(fā)展政策上向農(nóng)村基礎(chǔ)施設(shè)建設(shè)傾斜的機遇，搞好新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的選項立項，積極向上爭取項目建設(shè)資金。圍繞改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，從村民最關(guān)心、最迫切、最直接的現(xiàn)實問題入手，整合各類涉農(nóng)項目資金向社區(qū)集中投放。立足現(xiàn)有情況，引導(dǎo)經(jīng)濟強人、致富能人積極投資，選上項目帶動村域經(jīng)濟發(fā)展。在推進過程中，充分考慮群眾承受能力，堅持建得起，住得下，穩(wěn)得住，能致富。將培育產(chǎn)業(yè)支撐，提高農(nóng)民素質(zhì)作為首要前提。一是將已入住社區(qū)有勞動能力的青壯年勞動力全部納入職業(yè)教育培訓(xùn)范圍優(yōu)先免費培訓(xùn)。有創(chuàng)業(yè)愿望的人員應(yīng)納入小額擔保貸款扶持范圍。通過多渠道、多層次、不間斷的培訓(xùn)，使90%以上的農(nóng)村富余勞動力掌握1~2項勞動技能，提高農(nóng)民致富能力。二是依托經(jīng)濟園區(qū)，鼓勵企業(yè)優(yōu)先吸納入住社區(qū)勞動力，促進農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移。三是推進土地健康有序流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)，進行聚零為整，規(guī)模化經(jīng)營，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，努力形成具有特色的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。

3.3典型引路，分步實施選擇村情好，群眾覺悟高的村做為試點村先啟動，政府積極搞好各種服務(wù)，創(chuàng)新實踐，培植典型樹樣板，典型引路促啟步，將政府的引導(dǎo)變?yōu)槿罕姷淖栽感袆樱纬缮舷聫姶蟮耐苿雍狭Α７e極開展農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)，提升村民生活的總體質(zhì)量和水平。為農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)注入源源不斷、取之不竭的動力，使這項推進城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略工程有力、順利、健康推進。

3.4加強民主建設(shè)，促進社區(qū)和諧提升社區(qū)品位所要建設(shè)的不但是一個村的舊貌換新顏，一個村的生活改變，而是社會主義新農(nóng)村發(fā)展的一種深化。是建立社會主義新農(nóng)民生活，樹立社會主義新農(nóng)村形象，完成社會主義農(nóng)民的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)民生活與城市接軌，縮小乃至等化城鄉(xiāng)差距。積極開展法制教育，提高農(nóng)民懂法、守法、用法水平。大力推進“四議兩公開一監(jiān)督”工作法，使群眾的事情群眾自己議，群眾的事情群眾自己辦，搞好基層民主建設(shè)，倡導(dǎo)健康向上的生活方式，積極豐富農(nóng)民群眾文化生活（見圖7、圖8）。

4推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策

4.1加強領(lǐng)導(dǎo)，謀劃社會共建大整合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要實行“一把手”負責(zé)制，組成強有力的工作班子，加強工作研究和指導(dǎo)，制定出臺加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件，建立完善考核評價體系，進一步明確各部門的相關(guān)職責(zé)，合理配置資源，優(yōu)化村莊布局，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射。相關(guān)涉農(nóng)單位應(yīng)各司其職，各負其責(zé)，協(xié)調(diào)一致，政策上傾斜，資金上扶持，項目上優(yōu)先安排。規(guī)劃部門加強指導(dǎo)，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和其他相關(guān)規(guī)劃，無償提供技術(shù)咨詢服務(wù)；建設(shè)部門加強建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管，確保工程質(zhì)量和安全；國土資源管理部門積極爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標，盡快落實新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地；財政部門研究制定資金集中投放管理的具體辦法；發(fā)改部門把好項目審批關(guān)，確保社區(qū)建設(shè)資金項目安排到位；金融部門簡化手續(xù)，優(yōu)先提供貸款和利率優(yōu)惠。

4.2創(chuàng)新思路，謀劃村莊整合高起點社區(qū)規(guī)劃堅持全縣一盤棋，立足實際，突出特色，以發(fā)展的眼光、適度超前的意識，追求實用與審美的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，按照“鄉(xiāng)村風(fēng)情濃郁、內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、功能配套完善、交通便捷暢達、生產(chǎn)生活便利”的原則，從房屋結(jié)構(gòu)、水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施、功能分區(qū)和綠地景觀四個方面進行高標準高起點規(guī)劃，充分預(yù)留發(fā)展空間，將經(jīng)濟社會發(fā)展、人文生態(tài)保護、文明和諧宜居三大功能融為一體，實現(xiàn)節(jié)水、節(jié)能、節(jié)地、清潔、環(huán)保、循環(huán)利用六到位。同時，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村特質(zhì)，特別是有歷史文化積淀和區(qū)位特色的社區(qū)，把社區(qū)規(guī)劃與文物保護、歷史民俗遺存等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)結(jié)合起來，傳承歷史文脈，提升社區(qū)品位，打造特色社區(qū)。以確保農(nóng)民“失地不失權(quán)”“失地不失利”“失地不失業(yè)”為主導(dǎo)，采取合并村莊、整合土地的“雙整合”辦法，通過村莊合并，統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享，改善農(nóng)民的居住環(huán)境；通過整合土地，實行土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，促進土地集約利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

4.3規(guī)范運作，謀劃土地流轉(zhuǎn)大發(fā)展一是利用好土地增減掛鉤政策，積極爭取上級土地增減掛鉤指標，保障示范村建設(shè)。二是搞好建設(shè)用地置換，建設(shè)用地指標優(yōu)先滿足社區(qū)建設(shè)。三是提高土地補償標準，調(diào)動各方的積極性。通過新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地，安排一定比例的置換指標用于經(jīng)營性用地，所得凈收益全部用于居民居住安置補助、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。圍繞推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民收入，加快土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營。通過鼓勵種養(yǎng)大戶、工商企業(yè)、合作組織等進行土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)基地，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高土地集約化水平，形成有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地資源配置機制，使農(nóng)民徹底從土地中解脫出來。

4.4多措并舉，謀劃資金整合大投入建議政府及時出臺支持農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的政策，簡化社區(qū)建設(shè)所需辦理的各項手續(xù)，加快組織完善社區(qū)班子建設(shè)，加大對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費納入財政預(yù)算。各涉農(nóng)部門要統(tǒng)籌使用各涉農(nóng)資金，落實各級支農(nóng)惠農(nóng)政策，將惠農(nóng)政策、涉農(nóng)資金、支農(nóng)項目優(yōu)先向新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)傾斜，構(gòu)建統(tǒng)一、銜接、協(xié)調(diào)、互補的涉農(nóng)政策資金項目平臺，為開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和政策保障。積極探索部門和企事業(yè)單位定點幫扶農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作制度，鼓勵動員社會團體、企事業(yè)單位和個人以捐贈、投資方式興辦農(nóng)村社區(qū)項目。探索建立以財政投入、村集體積累為主，以涉農(nóng)資金、單位幫扶為輔，以社會捐贈等為補充的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入機制。農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)是一項長期而艱巨的工作，在今后的工作中，沂南縣將加快推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)步伐，立足實際,用創(chuàng)新的思維破解發(fā)展中遇到的難題。通過政府推動，體制創(chuàng)新，市場運作，努力將現(xiàn)代農(nóng)村建成產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)、人口的集中區(qū)、體制的創(chuàng)新區(qū)、打造優(yōu)美的居住生活環(huán)境，成為社會主義新農(nóng)村的示范區(qū)。

作者：李偉蘋單位：山東省沂南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室