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一、開展多項教育支持計劃

1.操作黑板計劃：始于1987年，目的是為那些簡陋的小學校提供最基礎的設施和教師。包括，為只有一名教師的學校多配一名教師；保證每所小學至少有兩間教室；提供基礎的教學設備如黑板、粉筆、筆擦等。

2.婦女平等教育計劃：于1989年實施，旨在改善貧窮地區婦女和女童的教育環境。開展包括識字、健康、政治意識、生計等方面的教育，促進女性在文化、經濟和政治各領域的平等并使她們發揮更大的作用。

3.縣初級小學教育計劃：于1994年開展，是印度普及初等義務教育第一次大規模的行動。它由7個邦的42個縣開始，不斷推進，通過開設新學校（包括非正規教育）、改善學校基礎設施、增加新教師、面向落后學童提供補習教育等措施實現小學輟學率低于10%；小學生學習成績提高25%；性別與社會群體差距縮小到5%以下等主要目標。

4.社區初等教育計劃：于1998年開始，旨在使來自貧困社區、邊緣化群體、表列種姓和表列部落兒童和童工，特別是他們中的女童，能更加便捷有效地獲得初等教育。該計劃以社區為基礎，推動社區參與學校管理，努力提高教師教學技能，幫助弱勢群體兒童提高學習成績。

5.初等教育普及計劃：發起于2001年，是響應聯合國千年計劃和達卡宣言而開展的全國性普及教育計劃。其主要目標是到2010年使所有6-14歲兒童完成八年義務教育、有效彌合小學階段學生的性別和階層的差距。通過在偏遠的農村、少數民族區域、城市貧民區等地帶建立臨時教育機構，解決表列種姓、表列部落、其他弱勢群體的失學問題。它還包括全國小學女童教育計劃以及高級小學女童寄宿計劃，它們推動了女童就學率和畢業率。

6.中等教育普及計劃：于2009年發起，是印度首次開展的全國性普及中等教育計劃。其目標是提高中等教育階段即14-18歲學生的進學率和教育質量。該計劃特別關注經濟、教育落后群體包括女生、殘疾學生、表列種姓、表列部落、其他落后階層和落后少數民族學生，要求到2020年，掃除由性別、社會經濟和身體殘疾所帶來的教育不平等現象，基本普及中等教育。

7.免費午餐計劃：于1995年啟動，是全世界最大的免費午餐行動。其兩大目標，一是加強學齡兒童的營養，一是增強小學教育的普及程度。2001年，印度最高法院通過臨時法案，命令所有的邦向公立學校1-5年級學生提供免費午餐，2007年范圍擴大到3479個教育落后鄉的6-8年級學生，2008年4月后擴展到所有小學。該計劃有效地提升了貧困家庭的子女的入學率。

二、建立地方性學術機構

1.縣教育研究培訓中心：始于1987年，主要興建在落后偏遠的農村地區。主要目的是：通過教師質量培訓為學生提供高水平學習；幫助教師改進教學方法，提升課堂興趣；推進課程與教科書的改革；縣級小學、成人教育與非正規教育的規劃與管理；開展科研創新，開發低成本教具；評估學生、教師以及相關計劃和機構的開展狀況；指導教育技術的使用。但是，由于這些地區地處偏遠，基本設施落后，對人才缺乏吸引力，所以實際效果并不理想。

2.鄉\區資源中心：為了加強與地方學校的聯系，印度政府在縣教育研究培訓中心之下又成立了鄉資源中心和更下一級的區資源中心，該中心的主要任務是通過在職教師培訓和每月一次的顧問會議為學校的發展提供學術性的支持。但是，由于覆蓋的學校多，交通設施不便以及資源中心本身基礎設施落后、培訓人才匱乏等問題，中心作用依然有限。

3.學校層面的管理機構：其包括村教育委員會，家長教師協會、母親教師協會、學校管理委員會等。這些最基層組織在縣初級小學教育計劃中開始組建或重新發揮作用，它們的設立不僅調動了地方參與教育的積極性，也使教育措施切合當地的特殊需要和獨特性，因而顯得最有活力也最有效率。其成員來源廣泛，有表列種姓、表列部落和少數民族的成員、權威教師、女教師、非政府組織提名者、基層勞動者、家長教師協會或母親教師協會的成員等。《兒童免費義務教育權利法》實施后，要求將各基層的學術中心合并為學校管理委員會，其成員要求至少二分之一是女性、至少有四分之三來自學生家長或監護人，并強調弱勢群體學生家長的比例。小學管理委員會負責：制定學校層面的微觀計劃領導學校工作、推動普及教育和提升教育質量、促進教師能力提升、進行基礎設施建設和監督各部門撥款使用情況等。（四）大力增加教育經費投入《國家教育政策1986》出臺后，1987-1988年度印度中央和地方教育部門教育經費的支出比上一年度大幅增加了200億盧比，總額突破了1000億盧布，增加幅度之大是十多年來所未有的。[3]與此同時婦女與兒童福利部、部落事務部、社會公正與權益保障部等其他部門的教育支出也逐年增加。到2000-2001年總教育總支出占GDP的比例4.28%達到了歷史高峰。2009-2010年度，教育支出總額超過24250億盧比，約合3400億人民幣，其中，約80%的支出投入在中小學領域（不包括私立學校）。印度財政撥款為中央和邦兩級撥款，以邦為主，中央支出所占的比例也逐年增加，到2009-2010年度到達26%，也超過了歷史上的其他時期。[4]2004年，印度政府還專門劃撥所有稅收中的2%作為教育專項費用投入到初等教育普及計劃和午餐計劃中，2008年后，增加為3%，進一步保證了這兩項計劃經費的投入。初等教育普及計劃是目前花費最大計劃，在2010到2015年的預算中，每年平均的投入將超過4600億盧比，對于東北部教育落后的邦，該計劃印度政府的投入的比例一直維持在90%，其他地區中央的投入也達65%以上。[5]

三、印度改善弱勢群體基礎教育的成效分析

在印度政府的努力下，弱勢群體基礎教育有了很大的發展。主要表現在教育基本設施的改善、來自弱勢群體學生入學比例的大幅度上升以及文盲比例的大幅度減少上。增長最快的是表列種姓和表列部落的學生。表列種姓和表列部落的學生小學階段毛入學率從80年代中期的不到70%上升到了2010-2011年度近120%，中學階段的毛入學率也分別達到54.9%（超過了平均入學率52.1%）和41.5%。[6]小學階段性別平等指數也從1986-1987年度的0.6左右，上升到2010-2011年度的0.99，說明男女入學率在小學已基本持平。[7]到2011年，全國人口普查顯示印度的識字率上升為74.04%，其中，男性為82.14%，女性為65.46%。其中，女性識字率的增長也明顯高于男性。但是印度弱勢群體教育的總體狀況依舊不容樂觀。弱勢群體入學率雖然有了很大的改善，但流失率也比較大。以2010-2011年度來看，小學階段的輟學率依然高達40.6%，而表列種姓和表列部落還要高于這個平均值，達到43.3%和55%。[6]輟學率最高的群體是穆斯林兒童。2012年初等教育普及計劃聯合審查團第15次備忘指出小學階段依舊有多達320萬的學生輟學。學生失學和學習不良的主要原因是家庭貧困，不少兒童要照看弟妹、干農活、甚至成為童工。這些家庭常常居無定所，流動性強，難以管理。此外，即使這些孩子入學，也更容易在學習上成為弱勢群，倍受老師和同伴的歧視而輟學。造成眾多舉措不力的原因主要如下：

（一）貧困人口居高不下

印度計劃委員會的統計數據顯示印度貧困人口的比率在2004-2005年度時為37.2%，到2009-2010年度減少為29.8%，總人數為3.55億人。[8]由聯合國授權和支持的“牛津貧困與人類發展項目”小組2010年了一個界定絕對貧困人口的新指數即多維貧困指數（英文簡稱MPI），該指數包括教育、健康和生活水平三大維度。調查顯示，印度的MPI為0.296，遠遠高于其他的金磚國家，該指數顯示2000至2008年，印度的貧困人口高達55.4%。[9]此外，由于生育率偏高和其他方面的原因，近些年表列種姓和表列部落以及穆斯林人口的比例都在增加。由于人口基數大，人口增長快；貧富分化嚴重，農業人口比例大，就業崗位增加有限等問題的存在。印度1991年經濟改革雖然促成了經濟的高速增長，但對貧困人口的減少成效不大。

（二）法律、政令執行難

印度是聯邦制的國家，與其他聯邦制國家相比，印度的中央政府的權限更大，但由于國情復雜、地區差異大，且民族教派多紛爭，很多政令、法律法規執行難。首先，上下不一致。在印度，由于從上到下缺乏有效的銜接，造成中央政令無法在地方實施。如初等教育普及計劃，盡管政府計劃中的旗艦項目，但是，仍然有很多老師對之不太了解，一項在德里的調查顯示：16.7%的教師沒有聽說過該計劃，50%的教師說不出該計劃的目的。[10]缺少了中間環節的作用，地方學校也得不到真正的學術支持，全印度目前設立的六百多所縣教育研究培訓中心作用的缺失就是很典型的例子。這種不一致也表現在中央對地方缺乏約束，如人口大邦西孟加拉邦、卡納塔克邦和古吉拉特邦遲遲未出臺義務教育法實施細則，普及義務教育的各項措施在這些邦無法得到真正的推行。其次，利益沖突大。扶助弱勢群體可能觸犯其他種姓和宗教群體和黨派的利益，因此遭到了種種抵抗。如針對穆斯林群體的保留政策盡管在個別邦實施，卻一直未能獲得聯邦政府的通過。婦女問題也相當敏感，在中央以及各邦議會為婦女議員保留33％的議席的議案歷時十四年，在2010年3月在議會聯邦院（上議院）以絕對多數票通過，但未能獲得下議院的通過。同樣，《兒童免費義務教育權利法》規定私立學校為低收入家庭和處境不利兒童提供不少于25%的入學名額的政策也遭到了強烈的反對。私立學校和利益集團上訴到了最高法院，雖然2012年4月印度最高法院裁決將堅持實施這項政策，要求2013年嚴格執行，但顯然執行的難度非常大。

（三）教育經費使用效率低

印度政府教育經費主要投入到基礎教育中，且中央政府投入的比例逐年增加，但是使用的效率卻不高。以全國范圍來看，仍有很多的小學基礎設施相當落后，絕大多數學校連電力設施都沒有，接近半數的學校沒有圍墻，近40%的學校沒有女生廁所，近60%的學校沒有男生廁所，只有18.7%的學校擁有電腦設備。[11]在落后的地區，教學設施則更差。此外，印度基礎教育在近年的國際測評中都顯示出了較低的水平，目前印度仍有50萬的教師缺口，另外30萬的低素質教師未得到培訓。[12]在印度，教育經費使用缺乏有力的監督，即使是關乎弱勢群體學生口糧的免費午餐計劃也不能幸免腐敗的問題，學生食物常常出現質量問題，甚至未能發放。由此可見，20世紀80年代中期后印度弱勢群體教育狀況雖然有所改善，但問題依舊嚴峻。究其原因，筆者認為，有效推進弱勢群體教育必須考慮三大相關因素。其一：弱勢群體經濟問題的真正改善和貧困人口的實質性減少。印度經濟的增長并未有效改善窮人的狀況，經濟狀況的兩極懸殊是弱勢群體教育發展的一大障礙。所以，教育均衡發展必須以經濟的均衡發展以及弱勢群體經濟狀況的改善為前提。其二：公民平等共榮觀念建立以及扶助弱勢群體的自覺意識的形成。印度推動弱勢群體教育的法律體系完善、計劃繁多、各級學術支持機構也比較完備，可是決策層的正確意圖并沒得到有效地傳達和執行。除開印度是聯邦制國家，地方自治的權力較大這一因素外，普遍的對弱勢群體偏見以及狹隘的民族主義和階層意識的存在是很重要的原因。這種意識的存在使印度無法進行深入徹底的弱勢群體教育改革，最終導致國家整體發展的利益受損。其三：有效監管制度的建立和實質性運行。官員貪污腐敗、公立學校教師工作懈怠是印度的怪現象。相應的監管機制缺乏，也使印度教育經費投入巨大，但收效甚微。當社會忽視甚至剝削弱勢群體仍然是普遍而自然的現象的時候，那么，完善的透明的監督和適度有力的懲處就有長期存在的必要。

作者：楊旻旻連進軍 單位：集美大學教師教育學院廈門大學教育研究院