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《湖北成人教育學院學報》2015年第二期

一、中美提出立法議案之比較

議會和代表機關的主要職能是制定、修改和廢止法律，因此，議員或者代表作為代議制國家代議機關的組成人員，便合理的成為立法提案主體。美國采用的是議員行使立法提案權，美國的憲法規定了只有參眾兩院的議員有權向國會提出立法議案，其他機關和人員均無權直接提出立法議案。在我國，《立法法》沿襲1982年《全國人大組織法》的規定，確定了全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、1個代表團、30名以上的全國人大代表聯名上述主體有權向全國人大提出議案，而向全國人大常委會提出議案的主體是：全國人大各專門委員會、全國人大常務委員會委員長會議、國務院、中央軍委、最高法、最高檢、10名人大代表以上的聯名。從中美比較看來，由于政治制度的不同以及歷史因素的影響，可以說美國主體以議會為頭，中國以人大為頭兼具了行政機關、軍事機關、司法機關以及監察機關。盡管如此的多元以及不同，但明顯兩個國家的政府以及政府首腦所行使的立法提案權，還是起到了重大作用以及占到了支配地位。且在主體行使權力的要求上，中美均對主體規定了限制性條件（差別甚微，于此不贅）。這些限定條件不僅對享有立法權力的立法機關和立法人員起到了制約作用，而且也保障了立法提案主體民主參加立法活動和依法行使權力。

二、審議提案之比較

（一）審議提案之主體提案所附帶列入議程的法律草案是審議機關對提案主要內容審查和辯論的對象。審議的質量反映了民主的質量、未來成文法的質量以及即將出臺之法律對社會產生的預期效果。可以說，審議直接關系到法律能否生效。作為民主憲政的重大體現，審議提案的程序居于立法程序中承上啟下的軸承地位，既體現了少部分意志通過協商、辯論、沖突、妥協成為共同意志的過程，又決定了最終法最后終局的社會效果。美國將這一任務交給議會及其代表機關體現了資本主義社會的所謂“民主憲政”，而我國通過各種會議交給人大及其常委會和主席團各代表團，充分了體現了我國的民主集中制。

（二）審議提案之客體審議提案會議審議的客體，即審議的文本，美國采用通告及解釋程序、評論程序等非正式程序、以及聽證的正式程序和協商程序對文本進行審議，文本經過議會協商審議，議員的提案只作為基礎草案供討論參考。而我國對此尚無明確的規定，這也是我國立法程序上的一個空缺，需要改進的地方，在實際操作中會產生草案適法瑕疵或者建設性不強等問題，對審議機關的工作效率和最后法案的出臺產生影響。

（三）審議的方式步驟而對于立法程序中最重要環節的程序，即審議方式以及時間規則，中美議會（人民代表大會）審議法律草案的基本方式不外乎為公開和秘密兩種。公開審議準許了社會公民，即非立法主體的成員旁聽，而秘密的審議方式，是由法定秘密方式（通常涉及軍事、外貿等主權方面問題）或者由十分之一的與會代表提出秘密審議提議，經主持人同意而變為秘密審議形式的提議秘密方式組成。從世界范圍內的現代立法制度看，這兩種方式較為完備的涵蓋了審議方式所必須涉及的范圍，且在世界范圍內各國也提倡了公開為主，以較為嚴苛的相關法律規定對秘密審議的兩種方式進行了限制，一定程度上還是保障了所有公民的知情權，反映了法制建設達到的一定高度。在公開審議制度方面，美國在除可能泄露機密、危害國家安全的議案之外，一般情況下立法聽證皆采取公開的形式。正式聽證程序在美國又被稱為“審判式聽證程序”，其顯著特點在于它是“準司法化”程序，即行政機關仿造法院的審判程序進行提交證據和詢問證人的聽證程序。所以，證據聽證是正式聽證程序的核心。除正式聽證程序之外，還有非正式聽證程序，非正式聽證程序的不同在于，該程序中的資料僅供行政機關參考，行政機關享有自由裁量的權力。因而，非正式程序形式更為靈活。在我國，會議審議是審議方式的最主要方式，而會議形式也是多元化的：作為人大審議方式的代表團審議，具有專業技術的有關專門委員會審議，統籌全局的法律委員會審議，分組會議審議、聯組會議審議以及準聯組會議審議的靈活使用。當然與美國正式非正式之分類似的，我國除立法主體組成人員以舉行會議方式進行的正式審議外，也有許多非正式審議方式，常見的審議方式還有調查、征求意見以及專題座談等。在與美國在審議方式的比較上，我國多元化趨勢較為明顯，靈活適用的特點突出，但不得不提的是，在效力以及成果上，還需完善。

（四）審議會議通過的效率探討從立法實踐出發，草案能否在堅持民主審議的原則上被及時通過，以實現立法效率，取決于利益團體以及各政治勢力（尤其是各政治黨派）在立法機關的結構對比，以及依賴于立法機關成員是否具備一定的運用程序的專業法律素養。中美政治制度的不同決定了中美在立法實踐的效率上的有所不同，我國中國共產黨的執政黨地位以及政治協商制度，保障了我國在通過立法程序保障絕大多數人的利益，上升為國家意志的途徑上比美國較為順利，因不存在多黨輪流執政以及各黨派之間的競爭關系，我國立法機關在利益上的直接沖突，不如美國國會黨派沖突那么明顯和繁多。但是，在立法機關組成人員的專業素養上看，還需進一步改進和提高。

三、表決法律草案和通過

（一）表決程序美國作為兩院制國家，其普通表決程序采用的兩院往返表決步驟，但我國就沒有此種方式，且我國因人口眾多，也沒有全民公決這一特別程序。審視中國的基本國情，全民公決這種特殊的方式僅僅只能存在于人口較少、公民參政程度極高的國家，如英美這些國家也很難做到法律草案的全民公決。全民公決毫無疑問的是以犧牲效率而換來的民主，在亟待解決法制建設問題的中國，顯然還不能采用這一方式。并且我國不采用兩院往返的方式，是由于我國不是兩院制的政治制度，立法主體并不嚴格的被劃分為多陣營，自然也就不存在陣營中的沖突，也就不需要居中調停協商。

（二）表決方式在表決方式上，中美并無太大差異，無非公開表決和秘密表決的兩種方式。當然從歷史發展潮流上看，各國均從秘密表決逐漸走向公開表決。在我國，在表決方式的法定上是有待完善的，我國的《憲法》、《立法法》、《全國人大組織法》以及《地方組織法》對表決方式規定較為寬泛，不夠具體明確。

四、中美兩國公布法律之比較

（一）公布主體美國采用國家元首公布法，這一公布方法也使得總統享有了否決權，即總統有權拒絕公布。我國憲法規定，凡全國人大及其常委會所表決通過的法律，一律由國家主席公布，但是中美并不是意義相同的元首公布方式，由于我國并不是三權分立的資本主義國家，我國國家主席的公布權并不享有否決權，并無實質意義上的行政制約，僅僅是通過國家主席公布來彰顯國家法律權威的作用。

（二）公布期限、文字、方式以及生效期限我國對上述問題均無明確規定，僅僅對公布方式采用了主席令的方式，對生效期限雖無明確規定，但在立法實踐中一般根據實際需要來決定，這一定程度上發揮了立法效率，遵從了立法習慣，但一定程度上造成了司法實踐上的一些紕漏。立法也應事無巨細，對此的明確規定也應早日寫進憲法和立法法。

五、結束語

我國立法程序存在問題的原因是多方面的，問題的解決不可能一蹴而就。雖然，立法程序需要考慮各國具體國情，然而借鑒其他發達國家的成功經驗對完善我國立法程序仍是有益的。通過綜合比較立法程序利弊得失，完善立法程序，擴大公民參與，建立有效的利益表達機制，才能使立法在經濟、政治以及法制建設領域帶來更大效益。十八屆四中全會的召開，《立法法》修正案的成功通過都預示著我國法治建設的美好明天。

作者：田小滿單位：華東政法大學法律學院