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《教育與經(jīng)濟(jì)雜志》2015年第四期

一、引言

公共財政在落實(shí)科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、支持教育改革和發(fā)展方面，負(fù)有重要責(zé)任。多年來，各級財政部門貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)先發(fā)展教育的方針政策，持續(xù)不斷地加大教育投入。隨著教育財政投入力度的不斷加大，如何評價教育財政支出績效己成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。近十年時間內(nèi)，學(xué)者們從教育經(jīng)費(fèi)投入和使用的過程、效率、效果，以及教育對整個經(jīng)濟(jì)社會的影響作用等角度構(gòu)建了多個教育財政支出績效評價的指標(biāo)體系。從評價范圍來看，基本都涵蓋了人力資源、財力資源、物力資源的投入以及教育財政支出的效率和效果，形成了從過程到結(jié)果的全覆蓋，個別學(xué)者探索了教育財政投入公平性、監(jiān)管績效、目標(biāo)達(dá)成情況和合規(guī)性的評價；從評價對象來看，現(xiàn)有評價體系大致分為兩類：第一類，從考察政府財政支出效率效果的角度，進(jìn)行公共教育支出績效綜合評價；第二類，考慮不同教育層次的差異性，針對某個學(xué)段的財政投入設(shè)計績效評價指標(biāo)，或?qū)讉€不同學(xué)段分別制定財政投入績效評價指標(biāo)。從學(xué)者們關(guān)注的學(xué)段上看，以基礎(chǔ)教育尤其義務(wù)教育為重，高等教育和高等職業(yè)教育較多，學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)體系成果則相對較少。目前，學(xué)前教育財政投入績效評價的研究成果主要集中在兩方面。一方面是梳理現(xiàn)有政策措施，并對執(zhí)行情況進(jìn)行綜合評價，如桂磊（2004）分析了傾斜性分配體制下學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)對不同幼兒園質(zhì)量提升作用的差異，佘宇（2013）對比分析了成都市和南京市學(xué)前教育政府補(bǔ)助政策及其效果；另一方面是通過構(gòu)建學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行評價，如王水娟和柏檀（2012）采用Pastor方法確定學(xué)前教育投入產(chǎn)出指標(biāo)，并以江蘇省51個縣為樣本進(jìn)行評價，發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育財政投入效率整體都很低，王敬（2012）分別從投入、耗用、成果三個方面設(shè)計了幼兒教育財政投入績效評價指標(biāo)體系。不難發(fā)現(xiàn)，已有學(xué)前教育財政投入績效評價研究成果較少，且現(xiàn)有學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)聚焦教育財政投入和產(chǎn)出的過程與結(jié)果，雖然能夠清楚地反映教育財政投入的效率，卻都忽略了學(xué)前教育的幼兒園、幼兒和教師三個主體的獲益情況，使得評價指標(biāo)體系內(nèi)在邏輯維度顯得單一。因此，本文綜合教育財政投入過程和效率線索，以及學(xué)前教育的幼兒園、幼兒、教師三大主體線索，構(gòu)建學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)體系，運(yùn)用功效系數(shù)法，對我國2010年至2012年的學(xué)前教育財政投入績效進(jìn)行評價，并進(jìn)行2012年城、鄉(xiāng)學(xué)前教育財政投入績效橫向比較，有助于對我國學(xué)前教育財政投入情況進(jìn)行更加全面準(zhǔn)確地考察，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)前教育財政投入效率的不斷提高和效果的持續(xù)改進(jìn)。

二、研究方法及指標(biāo)構(gòu)建

（一）功效系數(shù)法功效系數(shù)法是一種評價財政支出績效的定量方法[16]，要求對每一項評價指標(biāo)確定滿意值和不允許值，計算各指標(biāo)實(shí)現(xiàn)滿意值的程度（單項功效系數(shù)），再通過加權(quán)平均計算評價對象的綜合功效系數(shù)，據(jù)以對被評價對象進(jìn)行總體評價。功效系數(shù)法針對各指標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)值范圍，并根據(jù)指標(biāo)實(shí)際值在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)所處位置計算得分，能夠消除由于計算單位不同對評價指標(biāo)造成的影響[17]，在目前我國財政支出分類評價指標(biāo)值相差較大情況下，能夠減少誤差，客觀反映績效狀況。本文旨在了解2010-2012年我國學(xué)前教育財政投入總體績效狀況，不涉及多主體之間績效比較問題，因此采用功效系數(shù)法設(shè)定學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)較為合適。功效系數(shù)法在應(yīng)用過程中的一個關(guān)鍵問題，是單項得分的滿意值和不允許值的確定難度大，實(shí)際操作中一般以歷史標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、平均標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國際標(biāo)準(zhǔn)等作為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)[18]。總體而言，在對不同主體之間的績效進(jìn)行橫向比較時，評價指標(biāo)的滿意值可以采用全國或地區(qū)同行業(yè)該項指標(biāo)的平均值；在對同一主體不同時期績效進(jìn)行縱向比較時，各項評價指標(biāo)的滿意值可以采用評價主體某一固定期該項指標(biāo)的實(shí)際值。

（二）學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)體系1.學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)投入由經(jīng)費(fèi)來源和經(jīng)費(fèi)支出兩個部分構(gòu)成，每個部分都包含規(guī)模指標(biāo)（即總量指標(biāo)）和比例指標(biāo)（或人均指標(biāo)）兩類，共計9個評價指標(biāo)。（1）幼兒園教育經(jīng)費(fèi)來源。規(guī)模指標(biāo)包括公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)撥款。公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)能夠反映幼兒園財政教育經(jīng)費(fèi)的直接來源。基本建設(shè)撥款是幼兒園用于進(jìn)行校園建設(shè)、校舍改善等的直接財政經(jīng)費(fèi)。比例指標(biāo)為國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國家財政支出總額的比重。國家財政性教育經(jīng)費(fèi)是幼兒園教育財政經(jīng)費(fèi)的總額指標(biāo)，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國家財政支出總額的比重能夠體現(xiàn)對幼兒園財政教育經(jīng)費(fèi)投入的重視程度。（2）幼兒園教育經(jīng)費(fèi)支出。規(guī)模指標(biāo)包括教育經(jīng)費(fèi)支出和教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出。教育經(jīng)費(fèi)支出是教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基建支出兩部分的合計，反映幼兒園教育經(jīng)費(fèi)支出的總體規(guī)模。生均指標(biāo)用于反映教育經(jīng)費(fèi)在幼兒身上的投入程度，從幼兒的角度衡量教育經(jīng)費(fèi)支出情況，包括生均教育經(jīng)費(fèi)支出、預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)支出。師均指標(biāo)用于反映教育經(jīng)費(fèi)（主要是教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)）在教師身上投入的程度，從教師的角度衡量教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出情況，包括工資福利支出、對個人和家庭的補(bǔ)助兩項。2.學(xué)前教育財政投入的產(chǎn)出指標(biāo)學(xué)前教育財政投入的直接效應(yīng)在于改善幼兒園辦學(xué)條件，提高幼兒園師資水平，以及提高適齡兒童入園率。因此，學(xué)前教育財政投入的產(chǎn)出指標(biāo)由辦學(xué)條件、師資水平、普及程度三方面構(gòu)成，共計13個指標(biāo)。（1）幼兒園辦學(xué)條件。辦學(xué)條件從幼兒、教師、幼兒園三個主體分別評價。其中幼兒指標(biāo)包括生均教學(xué)及輔助用房面積（教學(xué)及輔助用房面積/在園人數(shù)）、生均數(shù)字資源數(shù)量（數(shù)字資源數(shù)量/在園人數(shù)）。教學(xué)及輔助用房面積、數(shù)字資源數(shù)量等條件改善的最直接獲益對象是幼兒，因而選擇用生均指標(biāo)對上述方面進(jìn)行評價更具有現(xiàn)實(shí)意義。教師指標(biāo)包括師均行政辦公用房面積（行政辦公用房面積/教職工人數(shù)合計）、師均教師辦公室面積（教師辦公室面積/專任教師人數(shù)）。行政辦公用房是教職工共同使用，而教師辦公室主要為專任教師使用，因此，在進(jìn)行指標(biāo)計算的時候區(qū)別考慮。幼兒園指標(biāo)包括新增校舍面積和危房面積，分別能夠從增量和總量上反映幼兒園辦學(xué)條件中校舍改善情況。（2）幼兒園師資力量。幼兒園師資力量從規(guī)模和結(jié)構(gòu)兩方面評價。規(guī)模指標(biāo)包括師幼比（專任教師人數(shù)/在園人數(shù)）、教職工人數(shù)合計。其中，師幼比指標(biāo)用于體現(xiàn)每個幼兒可以享有多少專任教師的指導(dǎo)，是評價幼兒園師資力量的關(guān)鍵，在其他各學(xué)段的學(xué)校師資力量評價中都是核心考核指標(biāo)。結(jié)構(gòu)指標(biāo)從學(xué)歷和職稱兩方面反映幼兒園師資水平，包括大專以上學(xué)歷專任教師人數(shù)、高級職稱教師人數(shù)（中學(xué)高級職稱教師人數(shù)+小學(xué)高級職稱教師人數(shù)）。（3）學(xué)前教育普及程度。學(xué)前教育普及程度通過學(xué)前三年毛入園率、在園人數(shù)、幼兒園數(shù)三個指標(biāo)反映。其中，毛入園率反映適齡兒童接受學(xué)前教育的普及狀況，在園人數(shù)反映兒童接受學(xué)前教育的規(guī)模狀況，幼兒園數(shù)體現(xiàn)學(xué)前教育普及的條件情況。3.數(shù)據(jù)說明2010年以來，國家先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》、《財政部教育部關(guān)于加大財政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》等系列文件，以及“‘十二五’期間中央財政500億元重點(diǎn)支持中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育”等政策，學(xué)前教育得到前所未有的關(guān)注和財政支持。因此，本文評價學(xué)前教育財政投入績效的各項指標(biāo)均取2010－2012年三年的數(shù)據(jù)，時間窗口與國家教育財政政策保持一致。學(xué)前三年毛入園率數(shù)據(jù)來自于北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究院2014年第九期《中國教育財政》報告，其他指標(biāo)數(shù)據(jù)均來自于《中國教育統(tǒng)計年鑒》和《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》，以保證數(shù)據(jù)的可靠性和權(quán)威性。學(xué)前教育財政投入的各項產(chǎn)出指標(biāo)的年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)既涵蓋了當(dāng)年財政經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)生的績效，也包含歷年學(xué)前教育財政投入的累積成果，不能直接對應(yīng)當(dāng)年經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)的數(shù)據(jù)。因此，本文用當(dāng)年與上一年的差值作為學(xué)前教育財政投入的各項產(chǎn)出指標(biāo)的數(shù)據(jù)取值，例如2010年大專以上學(xué)歷專任教師人數(shù)指標(biāo)值即為該指標(biāo)2010年與2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的差量值。因而，各產(chǎn)出指標(biāo)反映的實(shí)際是當(dāng)年學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)投入帶來的年度改善，由此使投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)之間形成直接聯(lián)系。學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)體系如表1所示：

三、學(xué)前教育財政投入績效評價

（一）績效評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值確定實(shí)際的評價指標(biāo)可分為極大型、極小型、中間型和區(qū)間型四類[19]。本文構(gòu)建的學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)中，除危房面積為極小型指標(biāo)（數(shù)值越小越好）外，其他均為極大型指標(biāo)。極大型指標(biāo)可按照平均或者最高水平設(shè)定滿意值，按歷史最低水平確定不允許值，極小型指標(biāo)的滿意值和不允許值分別采用評價主體該項指標(biāo)的歷史最小值和歷史最大值[18]。因此，設(shè)定危房面積指標(biāo)滿意值為2010－2012年三年中的最小值，不允許值為三年中的最大值，其余指標(biāo)以2010-2012年三年中的最大值為滿意值，最小值為不允許值。具體指標(biāo)值見表2。

（二）評價指標(biāo)的權(quán)重確定和功效系數(shù)計算1.指標(biāo)權(quán)重確定本文采用主觀與客觀相結(jié)合的方式確定學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)的權(quán)重。首先，采用專家咨詢法（德爾菲法），請教育學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的共六位專家按照相對重要性對一級指標(biāo)賦權(quán)，經(jīng)過反復(fù)三輪征求意見，確定一級指標(biāo)的權(quán)重分別為幼兒園教育經(jīng)費(fèi)來源14%、幼兒園教育經(jīng)費(fèi)支出26%、辦學(xué)條件30%、師資力量20%、普及程度10%。總體而言，學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)投入和產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重分別為40%和60%，符合績效評價指標(biāo)中投入、產(chǎn)出的比重應(yīng)該相當(dāng)，但要對成果性和產(chǎn)出指標(biāo)分配較大一部分比值[20]的原則。2.單項功效系數(shù)計算單項功效系數(shù)的確定方式根據(jù)指標(biāo)類別不同有所差別[18]：對于極大型指標(biāo)，當(dāng)實(shí)際值<滿意值。依照上述計算公式，確定2010年至2012年全國學(xué)前教育財政投入績效各評價指標(biāo)的功效系數(shù)（見表2）。

（三）綜合功效系數(shù)計算和分析綜合功效系數(shù)=∑各指標(biāo)單項功效系數(shù)×該項指標(biāo)權(quán)重，得分越高表明績效越好。如圖1所示，相比2010年和2011年，2012年我國學(xué)前教育財政投入績效有大幅提高，達(dá)到92.81分，表明2010年以來經(jīng)過三年時間的努力，國家加強(qiáng)和促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的系列政策舉措已取得顯著成效。應(yīng)該指出的是，功效系數(shù)法的原理和假設(shè)決定其績效評價結(jié)果具有相對性。因此，2012年績效評價得分超過90分，反映出2010年以來我國學(xué)前教育財政投入績效有所提升，但并不能說明其已趨近完美。結(jié)合單項綜合系數(shù)分析可知，拉低學(xué)前教育財政投入綜合績效得分的主要指標(biāo)是教職工人數(shù)、高級職稱教師人數(shù)、學(xué)前三年毛入園率和在園人數(shù)。數(shù)據(jù)反映出師資力量和普及程度是目前我國學(xué)前教育發(fā)展需要關(guān)注的重點(diǎn)。同時，因為大量指標(biāo)采用的是當(dāng)年與前一年的差值數(shù)據(jù)，因此也不可簡單認(rèn)為功效系數(shù)分值較低則該指標(biāo)財政投入績效較差。例如，2011年學(xué)前三年毛入園率已達(dá)到62.3%，提前實(shí)現(xiàn)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的2015年62%的目標(biāo)，2012年在此基礎(chǔ)上繼續(xù)穩(wěn)步提升，但因為基數(shù)大，增長幅度反而較2011年下降3.5個百分點(diǎn)，所以2012年該指標(biāo)功效系數(shù)會較低。

四、2012年學(xué)前教育財政投入績效城鄉(xiāng)差異

城鄉(xiāng)教育一體化是我國教育理論界和教育行政部門關(guān)注的重點(diǎn)問題，根據(jù)國家中長期教育發(fā)展綱要的要求，城鄉(xiāng)教育一體化需要向?qū)W前教育和高等教育兩端延伸。要實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育城鄉(xiāng)一體化，最基本的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育財政投入和使用的均衡發(fā)展。雖然2012年全國學(xué)前教育財政投入總體績效已達(dá)到92.81，但城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)前教育財政投入績效是否都達(dá)到了高水平，還需要進(jìn)一步深入分析。本文的“城”指城鎮(zhèn)，包括城市和縣鎮(zhèn)，而“鄉(xiāng)”指農(nóng)村。

（一）確定評價指標(biāo)功效系數(shù)運(yùn)用功效系數(shù)法進(jìn)行不同主體之間橫向比較時，以同行業(yè)平均水平為滿意值，以同行業(yè)的最低水平作為不允許值[20]。依照前文計算公式和權(quán)重確定方法，確定2012年城、鄉(xiāng)學(xué)前教育財政投入績效各評價指標(biāo)的功效系數(shù)，如表3所示。

（二）城、鄉(xiāng)學(xué)前教育財政投入績效差異分析對比表3中農(nóng)村和城鎮(zhèn)2012年綜合功效系數(shù)可見，我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育財政投入績效差異仍然較大。城鎮(zhèn)學(xué)前教育財政投入績效達(dá)到96分，而根據(jù)陳玉菁（2011）對功效系數(shù)區(qū)間的劃分，農(nóng)村學(xué)前教育財政投入績效尚處于有中度警情階段（70-80分），需要采取切實(shí)措施提高財政投入的績效。由單項功效系數(shù)可知，在經(jīng)費(fèi)投入方面，農(nóng)村學(xué)前教育的公共財政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，其中尤其表現(xiàn)在教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)投入較少和支出不足，生均教育經(jīng)費(fèi)以及用于教師工資福利和個人補(bǔ)助的教育經(jīng)費(fèi)支出相較城鎮(zhèn)而言都很低。產(chǎn)出指標(biāo)方面，農(nóng)村學(xué)前教育財政投入的經(jīng)費(fèi)主要來自并使用于增加幼兒教學(xué)教輔空間、豐富幼兒教學(xué)材料、完善幼兒園行政和辦公用房、危舊校舍改建等方面，在提升幼兒園師資力量方面的支出相對較少，反映出目前我國農(nóng)村學(xué)前教育財政投入經(jīng)費(fèi)的使用偏重于硬件設(shè)施的提升，還沒有或較少關(guān)注幼兒園軟件條件的改善，進(jìn)而農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量和普及性都有待提高。城鎮(zhèn)幼兒園教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)中基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)撥款相對值較農(nóng)村更低，校舍危房改造的績效不如農(nóng)村顯著。這一結(jié)果符合與城鎮(zhèn)幼兒園校舍條件優(yōu)于農(nóng)村、基本建設(shè)相對較為完善的現(xiàn)狀。需要強(qiáng)調(diào)的是，城鄉(xiāng)學(xué)前教育財政投入績效的功效系數(shù)的計算基于城鎮(zhèn)和農(nóng)村2012年學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)投入和產(chǎn)出情況的對比，結(jié)果體現(xiàn)的是城鄉(xiāng)的差異。城鎮(zhèn)學(xué)前教育財政投入綜合績效獲得高分，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都有多個指標(biāo)的功效系數(shù)達(dá)到100分，并不表示在這些方面已經(jīng)完善。事實(shí)上，相較義務(wù)教育甚至高等教育，學(xué)前教育長期以來并未得到足夠多的關(guān)注，2010年我國才開始重視和加強(qiáng)學(xué)前教育財政投入，雖然目前已取得長足進(jìn)步，但仍需要深入、持續(xù)的關(guān)注。

五、結(jié)論與建議

本文從學(xué)前教育三個主體（幼兒園、幼兒、教師）的視角，構(gòu)建了包含規(guī)模和結(jié)構(gòu)指標(biāo)、投入和產(chǎn)出指標(biāo)的綜合性學(xué)前教育財政投入績效評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用功效系數(shù)法，分別對我國2010年至2012年學(xué)前教育財政投入績效、2012年城鄉(xiāng)學(xué)前教育財政投入績效進(jìn)行了評價。評價結(jié)果顯示，三年來我國學(xué)前教育財政投入績效不斷提升，2012年總體績效有顯著改善，薄弱環(huán)節(jié)主要在于師資力量和普及程度。同時，城鄉(xiāng)之間學(xué)前教育財政投入績效差距明顯，農(nóng)村學(xué)前教育財政投入在經(jīng)費(fèi)總量、教師數(shù)量和結(jié)構(gòu)等方面均有待加強(qiáng)。根據(jù)研究結(jié)論，對提高我國學(xué)前教育財政投入績效提出以下建議：第一，對于全國總體而言，學(xué)前教育財政經(jīng)費(fèi)應(yīng)強(qiáng)化用于幼兒園師資力量建設(shè)，并為幼兒教師提供良好教學(xué)辦公條件，以提高學(xué)前教育質(zhì)量，提升學(xué)前教育吸引力，增強(qiáng)適齡兒童學(xué)前教育普及性。第二，對農(nóng)村學(xué)前教育而言，一方面應(yīng)加大財政投入總量，增加幼兒園財政經(jīng)費(fèi)來源，用于滿足幼兒園辦學(xué)條件和教職工數(shù)量提升的基本需求；另一方面，應(yīng)注重優(yōu)化財政教育經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)，在進(jìn)行幼兒園辦公用房擴(kuò)建和辦公條件改善的同時，關(guān)注教育資源等軟環(huán)境的投入。此外，應(yīng)尤其著重財政經(jīng)費(fèi)在強(qiáng)化農(nóng)村幼兒園師資力量方面的投入，將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)用于引入和培養(yǎng)更多具有高學(xué)歷、高職稱的幼兒教師，對改進(jìn)農(nóng)村幼兒園辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量，提升農(nóng)村學(xué)前教育財政投入績效將起到顯著作用。第三，對城鎮(zhèn)學(xué)前教育而言，提高財政資金使用效率的重點(diǎn)在于進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)前教育基本建設(shè)投入，增加幼兒園對幼兒和教師兩個關(guān)鍵主體的吸引、接收和承載能力。

作者：莊愛玲 黃洪 單位：成都大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院