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《四川師范大學學報》2015年第四期

政策議程設置是公共決策部門從林林總總的社會問題中對將要優先處理哪些問題進行界定、取舍和抉擇的過程，其本質是根據一定的標準對某種客觀存在的社會現象進行主觀建構，使之進入公共決策部門的問題清單，并擬就此采取特定行動，它涉及政治制度、執政理念、權力格局、利益博弈、決策偏好、科學技術等要素的復雜作用。任何政府在特定時期內所能動用的資源總是有限的，而社會問題又總是層出不窮的，這種資源有限性與問題無窮性之間的持續矛盾使得議程設置———確定政治（政策）優先權（PoliticalPriorities）———在整個政策形成過程中顯得極為重要，是“政策循環的第一個環節，也是最關鍵的環節”。正因如此，研究特定政治系統的政策議程設置模式是考察其開明程度和民主化水平的重要切入點，而議程設置模式的轉型也能較好地反映特定社會－國家政治生態的深刻變遷和演化。

本文認為，隨著互聯網技術在當下中國的廣泛普及和深度應用，各種社會關系和社會互動發于其間的網絡社會（CyberSociety）正在強勢崛起，網絡虛擬公共空間以其特有的屬性正在形塑一個“全民出版、全民分享”的“話題自產”場域，一個迅速拉平化、去中心化、“人人都有麥克風”、“個個都是電視臺”的公共意見傳播格局。這一現實結合當下普通民眾權利表達和利益主體意識高度覺醒、黨政高層領導以人為本的執政理念愈發凸顯，而制度化政治參與渠道嚴重失靈、傳統大眾媒體原生性權力仍然匱乏等多重因素的交互刺激，使得網絡社會公共空間不可避免地成為公民表達利益訴求、實現參與權利的重要平臺，其典型表現就是越來越多的作為普通民眾的網民愈發頻繁地在關乎民眾福祉和社會發展的公共政策形成過程中發揮著議程設置的原發性作用。廣大網民在政策議程設置中發揮這種作用的基本進路為：現實社會中或網絡空間里發生某一突發焦點事件，引致廣大網民在虛擬公共空間里的迅速聚合；他們以各種網絡新媒體為平臺，圍繞這一事件進行深入廣泛的思維互動和觀念碰撞，從而激活、喚醒社會大眾在此議題上所累積的共同體驗和情感共鳴（往往是負面的）；在網絡意見領袖的推波助瀾下，通常會伴隨著利益訴求和權利主張的提出，并形成強大的意見氣候和輿論風潮，且產生廣泛的社會影響和政治壓力；與此同時，傳統媒體如報紙、廣播、電視等出于各種原因，對其進行更為持續深入的跟蹤報道和挖掘，進而刺激和吸引更多的網民參與；最終，公共決策部門基于特定的政治或利益考量，決定將此事件所牽涉的問題列入需要優先解決的問題清單，議程設置完成，政策變遷由此開始。網絡社會下的這一模式，明顯不同于中國公共政策議程設置中傳統的自上而下的各種“內輸入”模式［4］61。本文將其稱為政策議程設置的“網民觸發模式”。其基本要素有：焦點事件的引爆、共同體驗的激活、意見領袖的動員、傳統媒體的跟進、決策當局的認同。其中，前三者構成這一模式的內生變量，而后兩者則是其外生變量。

一、焦點事件的引爆

問題的存在是政策議程設置的邏輯前提和歷史起點。但是，大部分社會問題不會自動浮出水面，自行進入公眾視野，并引起社會和決策者的關注。其原因，一方面在于社會問題自身的性質，約翰•金登的實證研究表明，不同類型的社會問題在聚集公眾“注意力資源”方面的“稟賦”有著極大的差異，諸如醫療、健康這些與民眾日常生活密切相關的民生問題往往比那些與民眾較為疏離的問題如交通運輸問題更能引起他們的注意，他由此提出了“問題能見度”的概念。顯然，那些能見度較低的社會問題即便已經相當嚴重，也經常不太容易激起人們的討論興趣。不過，比問題性質本身更重要的原因在于某些人為因素的作用，這些因素與公共政策中的“隱蔽議程”有關。“隱蔽議程”通常是指“至關重要的政治問題被那些私下控制這些事務的人排除在公共政策的過程之外”。一般來說，從既定社會格局中獲益的既得利益集團更加傾向于保持政策的持續穩定，從而確保自身利益免受觸動和侵蝕，他們往往更有動機也更有能力去“游說”決策精英或與其“共謀”將某些社會問題“屏蔽”起來，阻止其公開化和明朗化。上述因素決定了必須發生某個“焦點事件”（FocusingEvent），才能有效引起公眾對特定社會問題的廣泛關切，并進而對政治權威形成決策壓力。正如約翰•金登所言：“要使一個來自某一能見度較低的領域中的項目被提上政府的議程，必定要有什么事情發生，那種事情常常就是一次真正的危機———那種政府決策者所不能忽視的事情。”當然，對于那些“能見度”本來就很高的社會問題而言，如果也能發生某些事情進行“伴奏”，則是“錦上添花”了。至于打破既得利益集團和權力精英勾連所設置的“隱蔽議程”，則更加依賴于那種紙包不住火的、經常難以控制的突發性焦點事件的引爆作用。可想而知，作為政策議程設置催化劑和導火索的焦點事件，“一般都是壞事，如災難、事故等”，而且可以相當容易地對其進行“標簽化”和“類型化”，通過此類事件，社會生活中早已存在卻不被明確感知或被人為壓抑的社會問題得以迅速凸顯出來，并聚集大量的注意力資源，引發強烈的公眾反應，最終演變為要求政策變遷的政治壓力。相對于傳統的精英主義議程設置模式，網民觸發模式是一種典型的外壓模式，其政策訴求和決策壓力不是源于政治系統內部，而是來自系統外的普通社會民眾。在這里，更為明顯地存在著上述兩個問題的影響。首先，有訴求表達需要的普通民眾是組織化程度極低的，他們在地理上和心理上往往相當疏離，呈現出一種游離的“原子化”狀態，產生集體行動的能力十分薄弱，這使得特定社會問題的“壓強”是在全社會范圍內呈點狀分散而非集于一面的，因此其“能見度”是極低的。其次，按常理說，當下中國社會矛盾多發期的階段性特征本應成為各領域內議程設置、政策變遷的絕佳契機和動力，但由于長期以來政治決策系統的封閉、既得利益集團的阻礙和政治權威對體制外參與的高壓態勢，故現實中通過有限而狹窄的制度化渠道對決策當局提出政策訴求往往意味著極高的成本和代價。顯然，網民觸發模式較好地解決了上述問題———互聯網技術憑借其內在屬性，為焦點事件的發生及提升“問題能見度”和揭露“隱蔽議程”，并進而強化其“群體動員（GroopMobilization）”與“議題擴散（IssueExparsion）”能力，創造了得天獨厚的條件。首先，網絡虛擬空間信息交流與傳播的交互性、自由性，言論責任的模糊性和分散性等特征，使得普通民眾制造焦點事件或圍繞焦點事件而采取的后續行動，能夠有效規避現實社會行動中所需付出的成本和代價，從而可以確保焦點事件所形成的社會能量和政治壓力發揮到極致。其次，網絡虛擬空間具有信息交流和傳播的多對多、即時性和跨地域性等特點，這使得焦點事件快速整合極為分散的網民從可能變為現實。通常的情況是，一旦焦點事件發生，那些天各一方、散落各地的與之相關或對其感興趣的網民通過網絡虛擬平臺迅速聚合起來，使得原來可見度不高或被有意屏蔽的社會問題立馬凸現出來。值得注意的是，網民觸發模式里的“焦點事件”，不僅限于單純發生于網絡虛擬空間里的公共事件，也包括發生在現實中卻在網絡虛擬空間里引起網民集體討論和強烈反響的社會事件。前者如2011年的“郭美美事件”，是一起由“微博炫富”而引發的純網絡公共事件，它直接將中國紅十字會推上了輿論的風口浪尖，并促使官方再次啟動中國慈善事業和慈善組織的治理議程；后者如2003年的“周一超殺人案”和“張先著訴蕪湖市人事局案”，它們在網絡空間（主要是肝膽相照論壇和天涯社區）所掀起的輿論風潮，促使政府相關部門開始正視乙肝歧視現象，并漸次出臺相關政策，以取消在入學和就業中的乙肝“兩對半”檢測。

二、共同體驗的激活

單純從技術上講，網絡虛擬空間里任何一個事件的所有信息都可以進行爆炸式、核裂變式的傳播、加工和擴散，但實際情況是并非所有事件都有“能力”激發網民在這些方面的興趣，一個重要的前提是該事件能迅速有效、恰到好處地激起作為普通民眾的網民的情感共鳴和共同體驗，挑撥他們脆弱敏感的神經和心智，并將隱藏于他們內心深處的社會記憶和集體意識喚醒和提取起來。約翰•W•金登將其稱為“國民情緒”或“國家氣候”，它意味著“在一個國家里有大量的民眾正沿著某條共同的路線進行思考”，可以為議程設置創造“肥沃的土壤”，并“對政策議程和政策結果產生重要影響”。很明顯，當前述“焦點事件”正好契合了某種正在流行或醞釀的“國民情緒”，則會迅速引起人們的廣泛注意、討論和擴散，并進而影響政府決策；反之，則會默默地消失于無形，淹沒在快速翻滾的信息洪流里。我國學者陳姣娥和王國華在考察網民政策態度形成機制時提出了“政策沉淀”的概念，它是指“某一時期政策的殘留，是前期政策結果對后續政策的潛在影響或正負效應”。他們認為，如果“某一事件轉變為焦點事件具有戲劇化和偶然性，政策沉淀則預示某一類事件成為政策議題進入政策議程的必然性”。在當前中國各種國民情緒和政策沉淀日益累積，而又缺少制度化渠道予以有效表達的情況下，網絡虛擬空間借助其特有屬性而在激活、外化、擴散民眾共同體驗方面具有十分明顯的優勢。首先，網絡虛擬空間可以更為有效地提供“凝聚性商品”（Soli－darityGoods），加強“社會粘性”（SocialGlue）。桑斯坦將“凝聚性商品”定義為“現代科技所制造出來的共同經驗”。顯然，網絡虛擬空間如網絡論壇、網絡社區、微博、聊天空間等為網民進行經驗和體驗分享提供了低成本、多樣化的平臺。而這種分享“可以促進社會互動，讓人們擁有共同話題、任務和關心”，并進而“提供了一種社會粘性，能讓不同的人相信他們擁有相同的文化”。其次，網絡虛擬空間更容易產生“群體極化”（GroupPolarization）現象，從而不斷強化甚至夸大某個社群的共有體驗，形成更為強勁的輿論勢頭。桑斯坦認為，“在網絡和新的傳播技術的領域里，志同道合的團體會彼此進行溝通討論，到最后他們的想法和原先一樣，只是形式上變得更極端了”。網絡虛擬空間之所以更容易出現這種狀況，原因在于人們在進入某個網絡社區、社交媒體、聊天小組或關注某人的網絡自媒體（如微博）時是有選擇的，他們往往基于相同或相似的個體屬性而進入、聚集在某個特定的網絡虛擬空間里，再經過不斷的共振、暗示和串聯，他們的這種一致性或相似性會更加強烈，而那些不向“中心”積極靠攏的分子就逐漸被邊緣化并喪失話語權。需要強調的是，無論是國民情緒，還是政策沉淀，要想起到設定政策議程的作用，通常必須是負面的，甚至某種情況下是相當情緒化、非理性的。比如，2003年，大學生周一超因為檢測出乙肝“小三陽”被取消公務員錄用資格憤而殺害政府工作人員，絕大多數網民不但沒有譴責其非法剝奪他人生命的暴力罪行，反而自發地在網絡論壇上設置網上紀念館對其進行祭奠憑吊，并借此呼吁政府改變既存的乙肝歧視政策；2011年，新浪實名認證為“中國紅十字會商業總經理”的郭美美在其微博上炫耀“開豪車、用名包、住別墅”的奢華生活，廣大網民的第一反應不是去探究這個頭銜的真實性（實際上與中國的慈善組織“紅十字會”毫無關聯），即便紅十字會立即發表聲明并訴諸法律，郭美美隨后也澄清了自己的身份，他們仍然表示強烈懷疑并進而將過去對紅十字會如經費去向、血站收費、相關項目運營等問題的種種不滿和怨怒一一傾瀉出來，造成中國慈善組織和慈善事業空前的誠信危機、運營危機和透明性危機。網民選擇去同情一個殺人犯、去相信一個炫富女，并不是因為沒有法治意識和是非觀念，而是由于上述事件激活了長期累積下來、潛伏在集體意識里而無處宣泄的負面國民情緒和政策沉淀，前者挑動的是廣大乙肝患者長期遭遇政策性歧視和“制度性羞辱”而變得日益敏感的心靈，后者則主要激活了彌漫于全社會的對中國慈善組織腐敗、官僚主義、暗箱操作、運行失靈等“結構性怨恨”。

三、意見領袖的動員

意見領袖“代表著社會中活躍的那部分人”，并“試圖影響社區中的另一部分人”，他們往往“必須是價值的表達者；必須擁有專業能力；必須身處社交網絡的戰略中心”，在普羅大眾獲取信息、感知輿論、形成觀念、表達態度、采取行動等方面發揮著重要作用。進入“眾聲喧嘩”的網絡社會以后，“網絡空間信息碎片化”，“大量虛假信息和極端言論充斥其中”，“巨大的對紛繁復雜的信息進行有價值的分析和甄選的需求”等客觀情況，進一步強化了對意見領袖的現實需要。那些在“活躍度、影響力、認同度、自塑力”等資源稟賦中能夠脫穎而出，那些“誠實、有社會責任感、能夠看到事件的本質、語言組織能力強、政治洞察力強、溝通勸服能力強、與傳媒有較多接觸、個人信息公開透明、相關領域的專家、保持中立的態度、社會地位較高”的網民往往能夠獲得更多其他網民的認可、信任、追隨和擁戴，從而成為網絡意見領袖。就像在現實社會中一樣，他們是特定網絡社區、網絡事件中的代言人和領頭羊，在網絡虛擬社會中的信息擴散、觀念傳播和行動動員等方面扮演著至關重要的角色。正如謝新洲所言，隨著人們對網絡的依賴性越來越強，網絡意見領袖“也越來越成為影響公眾價值判斷與行為決策的重要力量，在社會輿論形成中起到了關鍵性的作用”

。作為一個特殊的網民群體和網民中的精英分子，網絡意見領袖在網民觸發模式中的重要地位和作用主要表現如下。第一，提高特定社會議題的網民關注度。誠然，刺激性的焦點事件與網民共有體驗的有效結合能夠迅速聚集網民的討論和關注，但它能在多大范圍內，持續多長時間，吸引多少其他網民加入并產生多大體量的社會影響力，則相當程度上取決于網絡意見領袖是否對此議題投入足夠的興趣和偏好并愿意為此代言和“奔走”。相關研究表明，“議題關注度和意見領袖息息相關”，“是否有網絡意見領袖群體的介入，導致了議題關注度的差別”，“互聯網上的‘喃喃自語’只有進入意見領袖的社區之中，才能上升為公共表達，進而引起公共輿論的關注，出現政策回應的可能”。第二，引導網民在特定社會議題上的輿論走向。如果說網絡意見領袖在“提高議題關注度”方面起到的是范圍擴散和數量增加的作用，那么，在引導輿論走向方面則顯然帶有本質性的特征，是方向性的。在當下中國，傳統官方媒體仍然承擔著引導、塑造特定政策領域內公共輿論走向的重要職責。但是，由于其作為宣傳機器的正統定位和代表官方的既定形象已經根深蒂固，傳統官媒正面臨著極大的信任危機，廣大網民經常以戲謔、嘲諷、惡搞等方式不斷挑戰、消解它們的話語權威和正統性。但另一方面，當前網絡法律規范的闕如、網絡言論的匿名性等因素很大程度上又導致了作為一個抽象群體的網民在網絡空間里缺乏話語責任和對話倫理，極端化、非理性甚至不合法的語言行為充斥其間。在此兩難中，網絡意見領袖可以起到充當傳播與溝通節點的橋梁中介作用，最有可能以客觀、理性、積極、中立的聲音引導網民對特定政策議題的看法，進而形成共識，而不是使社會陷入斷裂化和碎片化的境地。近年來，網絡意見領袖與廣大網民交互作用，積極推進政策議程設置，最為典型的案例當屬“PM2．5監控與治理轉型”中的潘石屹。2011年10月，以北京為代表的多個城市被嚴重而持久的灰霾天氣籠罩，北京環保局公布的空氣質量報告卻與民眾日常體驗和美國駐華使館同期的自測數據極不相符。這起“數據打架事件”引起了知名博主潘石屹的極大關注。

10月22日晚間，潘在微博上了一張手機截圖，圖片顯示“北京空氣質量指數是439，PM2．5細顆粒濃度是408”，并配以“媽呀，有毒害”的感慨，隨后這條微博被網民迅速轉發和評論接近7000次。此后，潘每天在微博上北京的空氣質量指數，并發起投票要求北京市環保局（后又加上上海）公布PM2．5數據，得到其粉絲的支持性評論和廣泛轉載，使PM2．5這個極為專業的環保術語迅速為民眾所熟知。同時，潘還在微博上與作為官方代表的北京環保局新聞發言人“巴松狼王”杜少中圍繞PM2．5進行了唇槍舌劍、火藥味十足的辯論，并接受杜少中的邀請參觀了北京市環保局空氣質量監測中心，以了解北京空氣監測的真實情況。隨著事態的發展，作為網絡意見領袖的潘石屹開始走向線下繼續影響政策走向。2012年5月，他被中共中央統戰部邀請參加治理PM2．5的研究小組；2013年，作為北京市人大代表的潘在市“兩會”上遞交了一份關于“關于倡議北京新建甲級寫字樓室內空氣達到PM2．5中國標準值的提案”的建議。

四、傳統媒體的跟進

就促進議程設置而言，網絡虛擬空間尚存自身目前難以有效克服的弊端，其典型表現是網民注意力帶有過度的跳躍性和碎片化，缺乏議題關注的持續性與深入性，而后者卻正是促使社會問題進入政府決策議程的長足動力。安東尼•唐斯曾經提出一個“議題關注周期”模型，認為普通公眾對社會議題的關注一般依次經歷五個階段：前問題階段、問題突現與熱情高漲階段、顯著改進的成本認知階段、公眾興趣逐漸消退階段、后問題階段；他認為公眾的關注會在第二階段達到峰值，然后迅速進入第三階段，并在不知不覺中轉入第四階段，最后淡出公眾視野；“問題通常突然躍入人們的視野，在那里停留一小段時間，然后逐漸從公眾注意的焦點中消褪———盡管在很多時候該問題仍未得到解決”；他的結論是“公眾很少將注意力長時間集中于某一國內議題，即便這個問題對社會至關重要”。議題關注的這種周期性特征在網絡社會里不僅沒有減弱和消失，反而借助互聯網的特性變得更加明顯和強烈———相對于前互聯網時代的信息封閉和信息饑渴而言，網絡時代的當下中國可謂信息爆炸，網絡公共能量場域里泥沙俱下、光怪陸離，永遠都不缺乏新鮮事和刺激事。通常的情況是：我們剛剛在某個問題上開始展開討論并熱情高漲，卻馬上被一個更加勁爆的事情吸引過去。如此循環的結果是：廣大網民目不暇接、無所適從，注意力資源被嚴重碎片化，這使得我們在某個特定社會議題上通常只能是浮光掠影、稍瞬即逝，而無法停留足夠多的時間進行持續深入的討論和對話。

鑒于此，傳統媒體（如報紙、廣播、電視）在廣大網民關注的基礎上進行持續、深入的“二次傳播”，對于促成某個社會問題進入政府決策議程就顯得格外重要，而這正是其優勢所在。傳統媒體憑借其新聞專業主義、媒體職業素養、受法律保護的采訪權和職業的新聞記者團隊等優勢，可以在網民關注的特定問題上“持續跟進、深度挖掘”，并通過與后者的反饋互動，塑造一種更具“政策驅動效應”的網絡民意。相對于普通網民和單槍匹馬的網絡意見領袖，傳統媒體可以分別從時間上更為持續地、從內容上更為深入地關注某個社會議題。關于特定政策問題的真相不會不言自明，往往隱藏在錯綜復雜、盤根錯節的社會現象之下。曇花一現、蜻蜓點水般的熱情高漲不能有效觸及事件的本質，而傳統媒體往往可以動員各方資源，對雜亂無章、數量龐大的碎片化信息進行篩選、優化、整合，并通過普通網民通常無法做到的周密調研、詳細解讀或專業采訪進行深度墾掘，還原焦點事件的來龍去脈、凝聚更為真實的社情民意，政策訴求和政策建議也會由此變得具備更強有力的事實基礎和權威支持。還有一個問題，即既然傳統媒體具有先天的官方性，并代表官方承擔引導社會輿論的職責，那為何還能與作為普通民眾的網民一起向決策者施加設置政策議程、促進政策改善的政治壓力呢？其實，這只是問題的一個方面。另一個不容忽視的方面是目前中國很多傳統媒體（如南方報系）的市場化、社會化和公共性程度已經相當可觀，并在繼續加深。不論是基于吸引眼球、擴大受眾市場進而增強競爭力的經濟目的，還是出于承擔社會責任、履行為民請命的人文情懷，這部分傳統媒體都要“更積極主動地為各種利益訴求開辟表達的空間，促使某些民眾關心的議題變為公共議題，進而推動國家政策、法律和體制的變革”。近年來，傳統媒體發揮自身優勢，與網絡民意共同促成議程設置的經典案例，當屬2003年廢止收容遣送制度過程中的《南方都市報》。2003年3月17日，湖北籍青年大學生孫志剛因未帶證件在廣州黃村街被警方帶走，三天后死于收容人員救治站。3月底，一位研究生在著名的網絡社區“西祠胡同”的“桃花塢”討論區里了這一消息，并引起《南方都市報》深度報道部記者陳峰的注意。隨后，他和同事王雷根據這一網絡線索陸續采訪了孫志剛的家人朋友、涉事的主要部門、相關政府負責人和法醫等，還原了孫志剛死前72小時的去向、被收容的理由和真實的死亡原因（被毆打致死），并于4月25日在《南方都市報》發表《被收容者孫志剛之死》一文。該報道一經發出，就在網絡上引起強烈反響，導致民意沸騰、輿論嘩然、學者上書，并促使其他傳統媒體進一步曝光與之性質相同或類似的報道。最終，國務院常務會議于6月22日正式通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，并于當年8月1日起施行，同時廢止已經推行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

五、決策當局的認同

在當前中國的政治圖景中，公共權力部門仍然十分強勢，壟斷著絕大部分的政治權威和政策資源，這就決定了網民觸發模式能否發揮實質性作用往往取決于決策者是否認同網絡民意的合法性。顯然，答案是肯定的。這種認同最早可以追溯至2003年。在當時抗擊非典的過程中，對一位醫生說：“你的建議非常好，我在網上已經看到了”；而則在北大宿舍說：“我在網上看到同學們在留言中表達了同全國人民一起抗擊非典的決心，令人感動”；海外媒體將其評論為：“是對中國互聯網最大的嘉獎，更是一個動員令。”

而真正令人印象深刻的是2008年6月20日在考察人民日報社時的講話，他指出：“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力。”［23］同日，還在人民網“強國論壇”通過視頻直播同廣大網民進行在線交流，并表示：“做事情、做決策，都需要廣泛聽取人民群眾的意見，集中人民群眾的智慧。通過互聯網來了解民情、匯聚民智，也是一個重要的渠道。”這是中國國家領導人首次通過網絡與民眾互動，雖然只有20多分鐘，只交流了3個問題，但卻引起了國內外諸多媒體的評論和解讀，有學者認為這“表明網絡力量已徹底納入官方視野”，“實際上肯定了網絡民意的合法性”［25］12。如果說開啟了政治領袖傾聽網民心聲、重視網絡民意的風氣之先，那么顯然對其進行了極好的發揚。他在2009年2月28日接受中國政府網和新華網的聯合專訪，與廣大網民進行在線互動，并強調：“我一直認為群眾有權力知道政府在想什么、做什么，并且對政府的政策提出批評意見，政府也需要問政于民、問計于民，推進政務公開和決策的民主化”；此后兩年的每個2月下旬，他都要如約與網民進行一次網上交流。如今，政治領袖和各級黨政干部與網民進行在線交流互動，通過網絡平臺傾聽社情民意、了解民眾訴求逐漸成為一種常態化的工作機制，并構成了公共決策民主化和科學化的重要推動力。當然，決策當局認同網絡民意的合法性，最終是為了鞏固執政黨自身執政的合法性。執政黨自身執政的合法性是指社會公眾對執政黨行使統治權力的承認和支持，它“是政治生命力的根本性、決定性的因素，因為它反映了那些尋求統治的人為被統治者接受和認可的程度”。改革開放以來，執政黨主要通過以經濟建設為中心，引領高速的經濟增長，改善民眾物質生活，來建構和鞏固自身的合法性基礎。但是，隨著公民權利意識的不斷覺醒和文明程度的日益加深，經濟增長所帶來的“績效合法性”正在不斷消解，而在公共決策中傾聽民聲、吸納民意無疑是當前執政黨在發展經濟之外尋求合法性資源的重要措施之一。誠如郭小聰所言：“對民意的響應本身即是一種象征性的合法資源，重視民意的政府將被民眾視為一個好政府，能夠為政府獲得合法性，反之，忽視民意的政府則會被民眾視為一個‘壞’政府，會失去其統治的合法性”。在當下中國制度性、規范化民意表達機制（如代議制）嚴重失靈的現實困境下，吸納來自普通民眾且極大壓縮了中間環節的網絡民意，就自然成了執政者和決策者的上佳選擇。不過，決策當局認同網絡民意的合法性，并不意味著所有受到網民廣泛關注并對決策者形成壓力的社會問題最后都能進入政府決策議程，它還受制于以下四個限制性條件。第一，該問題的解決所需的成本必須在政府的承受能力之內。有些政策的改進需要實實在在的資源投入，而有些政策變遷如乙肝歧視現象的矯正、紅十字會的治理、收容遣送制度的廢止等則只涉及程序或規則的變更，后者由于成本更低，顯然更易于被接受。第二，該問題的解決必須在政府的正當職能范圍之內。改革的一個重要方面是厘清政府、社會與市場的邊界和關系，公共決策部門只能解決那些在政府正當職能范圍內的社會議題，否則就是“越位”和濫用權力，即便出于好心也是如此。第三，該問題的解決通常不會產生明確的利益受損者，卻有明確的受惠者。本文考察的上述案例能夠成功的一個重要原因就在于它們沒有觸及強勢利益集團的實質性利益，或者這些政策變遷所產生的成本在社會上是極為分散的。而那些可能造成這些群體利益受損的政策訴求，勢必會導致他們動用各種資源進行反對，如官員財產申報制度和拆遷管理制度就是兩個典型。近年來，這兩方面的網絡公共事件和突發事件不可謂不多，但議程設置卻遲遲不見推進或極為緩慢，原因即在于此。第四，該問題的解決不能觸及政治權威的底線。每個政治體系都有一些其視為立國之本的基本原則，“政策訴求一旦偏離了這些原則，政府就會通過各種方法將其排斥在政策制定系統或制度化程序之外，有時是在其提出之前或接近相關的政策領域之前就會被窒息、改變或扼殺”［30］150。目前中國的網絡空間極少出現成氣候的此類民意，但可以想見的是，如果真的出現這種政策訴求（可稱之為“元政策訴求”），則是決策當局絕對不能接受的。

六、結論

相對于自上而下的精英主義議程設置模式（如權威動員模式或專家建議模式），網民觸發模式有其明顯的內在規定性，在發生邏輯與實現路徑上與前者表現出本質性的不同，體現了中國公共政策民主化水平一定程度上的提高和政治社會生態的深刻變遷。第一，數以億計的網民在地理上是極為分散的，平時在網絡空間里也通常是各行其是，這就決定了必須要有一個能夠迅速激活網民共同體驗從而吸引其注意力的焦點事件，而互聯網技術的特性使得這種聚合是極為方便的、低成本的；但在精英主義模式中，某個議題的提出往往是權力精英、知識階層或利益集團基于一套特定的標準而進行的主觀建構、理性判斷或自身利益最大化的訴求，它無需焦點事件的助推或與之無明確因果關系，當然，它或許也依賴于對民眾共同體驗的體察，但這種體察是經過過濾的，而不是民眾自發表現出來的。第二，由于大規模集群行為常常易于走向集體無意識和非理性等因素的存在，網民觸發模式往往要依賴于意見領袖才能更好地發揮作用，但是網民可以通過“用腳投票”的方式掌握是否追隨某個網絡意見領袖的主動權，而這完全取決于網民對他們能力、品行等方面的自行判斷；在傳統的精英主義模式中，敢于代表民眾向決策者施加壓力的意見領袖，其言論空間往往被極度壓縮，而那些被賦予話語權的所謂“意見領袖”在身份上往往不具有獨立性，他們經常就是決策者自身或其委托的各類專家。第三，網絡民意由于存在過度跳躍性和碎片化等特點而需要傳統媒體的持續跟進和深度挖掘，在此，傳統媒體更多地是對網絡民意進行匯集、整合，并使之系統化和更具深刻性，起到的是凝聚民意、表達訴求的作用（需要傳統媒體的介入，表明網民觸發模式尚未成為嚴格意義上自成一體的議程設置模式）；精英主義議程設置模式同樣需借助傳統媒體的作用，但通常是決策者將政策議程確定之后再交其進行政策意圖的宣傳和解釋，起到的是為既定政策爭取合法性支持、降低執行成本的作用。第四，在當前中國的決策制度架構中，網民觸發模式的作用范圍和強度更多取決于決策當局對網絡民意的合法性認定（需要決策當局的認同表明網民觸發模式的民主意涵是有限的）；而精英主義模式顯然不存在這個問題，因為在這里其合法性是“自證”的（self－evident）。

作者：費久浩 單位：廣州大學 松田學院