本站小編為你精心準備了土地登記權對城鎮化影響探析參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

《財經理論研究雜志》2016年第4期

摘要：

城鎮化的快速推進反映了中國經濟的飛速發展，但隨之而來的一個最重要問題就是土地利用和管理問題。土地利用和管理既包含城鎮國有土地，也包含農村集體土地。我國農村集體土地的利用和管理中存在很多亟需解決的問題。城鎮化建設中農村土地制度的相關研究取得了豐碩的成果，但就集體土地登記確權對城鎮化的影響研究并不多。農村集體土地的管理牽動著全民的生產、生活、生態的安全，在影響城鎮化進程的諸多因素中，研究集體土地登記確權對新農村建設、農民生活質量、城鎮化完善都有著重要和深遠的意義。

關鍵詞：

城鎮化;土地登記;集體土地權屬;土地所有權

城鎮化是現代化的必由之路，我國經濟的快速發展推動了城鎮化的進程;而且城鎮化是解決農業、農村、農民問題即“三農”問題的主要途徑之一，對實現國家頂層設計的“一帶一路”戰略和全民全員脫貧都有著重要實踐意義。我國現在處于城鎮化發展的上升階段，有很多因素都影響著城鎮化發展的進程，研究城鎮化現狀和問題的成果也比比皆是，但關于集體土地登記確權對城鎮化進程影響的研究并不多。集體土地問題也是“三農”問題中的關鍵因素，是城鄉統籌發展中不可缺少的因素，也是城鎮化發展中必須考慮的因素。通過了解當前集體土地的現狀和集體土地存在的問題以及當前我國集體土地登記確權的進展情況和不足之處，進而分析集體土地登記確權在城鎮化中的影響作用是有理論意義和現實意義的。城鎮化和經濟的發展過程中都需要占用大量的土地，而我國的土地資源又是稀缺的，國有土地不能無限度地滿足城鎮化發展的需要。城鎮化和經濟的發展達到一定的水平就需要占用大量的農民集體土地，在占用農村集體土地過程中既要滿足經濟發展需要又得保證糧食產量，就需要做好土地利用和管理工作;而在對集體土地利用和管理時需要先對集體土地進行登記確權，只有明確了集體土地的權屬關系才能在城鎮化中更好地處理集體土地問題，從而保證城鎮化之路能夠快速平穩地走下去。因此，研究集體土地登記確權的現狀對城鎮化的發展是十分有必要的。

一、我國城鎮化的現狀和特征

(一)城鎮化的概念

城鎮化(也稱城市化)，一般是指隨著經濟發展農村人口不斷向城鎮轉移，由農業人口變為非農業人口，或者是城市的發展將城市的周邊村莊歸入城市。城鎮化率是衡量一個地區城鎮化水平的指標，是指該地區城鎮人口占總人口的比率。

(二)我國城鎮化的現狀

由于我國的經濟發展潛力非常大，所以我國將會迎來非常快速的城鎮化進程。根據2011年《中國城市發展報告》，我國的城鎮化正處于加速發展時期，城鎮化率已經突破50%，2011年底達到52%，表明城鎮人口第一次超過了農村人口。發達國家的城鎮化率一般保持在70%左右，而我國2014年的城鎮化率為54．77%，因此可以說隨著我國經濟的快速發展，城鎮化也在不斷推進。從我國部分地區的城鎮化率來看，經濟發達地區的城鎮化率要高于一般地區，2013年，上海、北京、天津三市的城鎮化率分別高達88．02%、86．30%和78．28%，進入了城鎮化的完善階段;而云南、貴州、西藏等地區的城鎮化率則較低，均不足40%，其中西藏地區22．75%，處于城鎮化進程的發展階段，其余城市處于城鎮化進程的加速階段，后期的城鎮化發展潛力較大。表1是國家統計局截至2014年對我國近幾十年城鎮化率的統計表;圖1為城鎮化發展的S形曲線。

(三)我國城鎮化的特征

1．城鎮化與工業化共同發展

工業化的發展衍生出了城鎮化，城鎮化又對工業化有促進作用，兩者之間是共生的關系。由于工業化的發展需要大量工作人員，并且可以提高居民的勞動所得，而且工業化通過改變土地利用的方式來影響城鎮化，使產業和城市之間融合更加緊密，城鎮化又極大地促進工業化不斷提高水平，實現更好的發展。但我國城鎮化發展的一個特征是工業化落后于城鎮化，沒有完全實現同步發展。有些地區的用地城鎮化發展較快，但缺少相應的工業產業的支持，使得城鎮居民的生活狀態沒有達到城鎮化的相應標準;有些地區的人口城鎮化發展速度較快，但僅在城市中打工掙錢，很少在城市中進行消費，沒有成為真正的城鎮人口促進工業產業的發展。城鎮化和工業化有較強的關聯性，二者共同發展、共同促進才能實現農村人口的全面脫貧，城鎮人口的安居樂業。

2．城鎮體系更加完善，布局更加合理

改革開放以來，隨著經濟的不斷發展，城鎮化也在穩步推進，為了城鎮化的更好發展，我國各大城市的城鎮體系處于日益完善狀態，城鎮的布局也越來越合理。隨著我國城鎮化的快速發展，城鎮的面積也越來越大，為了使城鎮化的水平更高，城鎮的基礎設施不斷完善，交通更加便捷，城鎮生活環境更加優越，人居環境更舒適，生活服務更周到，城鎮也向現代化和都市化邁進。但是隨著城鎮面積的不斷增大及城鎮規模的不斷擴大，出現了城鄉結合地區和農村地區的土地流失嚴重的現象。尤其是農村集體土地的大量流失，使得失地農民的生活陷入困境，實現農業現代化的路程越走越艱辛。城市和鄉村是相輔相成的復雜系統，每個地區都具有自身的獨特性，每個城市和鄉村都應根據自身特征設計有針對性的農村土地政策［1］，使得城鎮體系更加完善，鄉村的土地政策更加合理。

3．人口流動的促進作用增強

隨著農業科技的不斷進步，農村產生了大量的剩余勞動力，而戶籍制度的變更也為人口遷移創造了條件，所以我國出現了人口大量遷移的現象，這種現象也對城鎮化的發展起到了一定的促進作用。從全國看來，遷移人口最多的地區為東南沿海地區，因為該地區的經濟發達，對外來務工人員有較大的吸引力，很大程度上也促進了該地區的城鎮化，使東南沿海地區成為城鎮化率最高和城鎮化推進最快的地區。另外，隨著城鎮規模的不斷擴大及工業產業的發展壯大，需要較多勞動力，人員流動的過程已經不存在任何障礙，促進了人口流動。走城鎮化道路至今，需要解決的是農民工和外來務工人員的真正城鎮化，使他們能夠享有同市民相同的待遇和政策，實現以人為本的新型城鎮化。農民市民化，不僅是身份的變化，更重要的是農民能主動參與城鎮化，分享現代化發展所帶來的公共服務，實現農民與現代化、城鎮化的有機融合［2］。

(四)城鎮化的意義

我國城鎮化的意義主要體現在經濟、生活和資源利用方面。首先，在經濟方面伴隨著城鎮化的發展，農民的經濟收入比之前有所增加，農民獲得經濟利益的渠道更加廣泛。城鎮的消費觀念影響農村舊的消費觀念，帶動農民在城鎮中消費，從而整體帶動城鎮的經濟發展。城鎮化的發展可以帶動一系列相關產業的發展，將農村的剩余勞動力轉移到發展區域服務。其次，在生活方面城鎮化可以將城鎮和農村的差距縮小，基礎設施可以更好地服務和滿足城鄉居民的要求，達到均衡共享與維護社會穩定的目標，符合國家建設和諧社會的需要。最后，在資源利用方面城鎮化可以節約農村的集體土地資源，有利于國家產業結構的調整，促進二、三產業的發展。

二、影響我國城鎮化的主要因素

(一)經濟因素

城鎮化的進程和水平是由經濟的增長這一基本條件所決定的。解放初期中國經濟發展較慢，城鎮化率也較低，而在改革開放之后，中國的經濟迎來了快速發展時期，城鎮化也越來越快，進入了快速發展時期。經濟的增長讓更多的勞動者收入增加，也讓農民工有了更多的掙錢機會，通過經濟的增長帶動消費水平的提高，使越來越多的人對單一的農產品消費降低，轉而在其他制造業產品和服務業方面的消費增加，促進了城鎮化的現代化發展，因此，經濟因素是城鎮化建設的動力所在。

(二)農村影響因素

影響城鎮化的農村因素主要體現在農村生產水平、農村觀念和認識、農民素質這三大方面。首先，在農村生產水平方面，由于過去農業生產水平較低，大量的農村勞動力在田地里耕作，沒有過多的空余時間外出務工，造成城鎮化發展緩慢。隨著科技的進步，農業機械化程度越來越高，農業生產水平得以提高，需要的勞力減少，農民工成為城鎮建設的勞動力重要組成部分。其次，農村舊的觀念和認識也在一定程度上影響了城鎮化的發展，中國幾千年的農耕文化對很多人的思想存在一定的影響，在他們的觀念和認識里，始終認為農村和城鎮是對立的，農村就是農村，城鎮就是城鎮，二者之間是不能融合的。這種觀念和認識的障礙影響了城鎮化的發展。最后，城鎮化的發展將農村戶口變為城鎮戶口，進而也就是將農民轉變為市民，但是大多數農民的文化程度和認知能力較低，不能盡快融入城鎮生活中，影響了城鎮化的發展。

(三)城鎮建設與產業發展因素

首先，城鎮化的發展離不開城鎮建設，城鎮建設需要經濟投入和生產投入，而城鎮化的發展為城鎮建設提供了經濟基礎和生產基礎，城鎮建設的程度反映了城鎮化的水平。其次，城鎮化的建設和發展也需要一定的產業作為發展依靠，而且只靠一定量的產業來支撐城鎮化的發展還是遠遠不夠的，大量的城鎮產業需要有合理的布局，將同一類別的產業劃撥到同一地區發展，各個城鎮地區互不影響，做到綜合規劃與產業治理，因此，合理的產業發展和布局對城鎮化的發展至關重要。

(四)收入差別與制度障礙因素

首先，由于城鎮居民的收入明顯高于農村居民的收入，這種收入的差別造成貧富差距，進而影響城鎮中人民的消費水平差別，不利于城鎮化的整體均衡發展。其次，由于城鎮的收入水平比農村高，城鎮居民的社會保障體系也較好，而農村由于我國的社會保障體制滯后和不完善，農民在很大程度上需要靠土地收入保障和外出務工進行自我保障。最后，農民工想成為真正的市民存在很多的困難，所以在城鎮化中就業的農民工缺乏穩定感，不能很好地融入城鎮生活中。部分農民工只是將城市作為打工掙錢的地方，并沒有在城市中建立真正的家庭，從而影響了城鎮化的進程。

(五)集體土地登記確權制約因素

影響城鎮化進程的最重要因素就是土地供需因素，土地供給直接制約著城鎮化的發展。因為城鎮化的發展需要大量土地，但是國有土地是有限的，因此需要占用大量的農村集體土地，所以需要做好集體土地的利用和管理。合理的集體土地利用和管理需要明確的集體土地權屬作保障，即對集體土地進行登記確權，因此，集體土地登記確權對于農民集體、農民個人以及新型城鎮化的發展又有著至關重要的影響。集體土地登記確權目前多數是對農村土地承包經營權進行確權，如果要改變集體土地登記確權的制約因素，應該探索新的方法和方向。確權范圍要逐步擴展，除要繼續推進當前高度重視的農村土地承包經營權確權外，還應加快農村宅基地使用權、建設用地使用權和集體土地所有權的確權工作［3］。集體土地登記確權影響著土地供給，進而也是影響新型城鎮化發展的眾多因素中的重點。

三、集體土地現狀及集體土地登記確權

(一)集體土地權屬概念

集體土地是指農民集體所擁有的土地，也稱勞動群眾集體所有的土地。農民全體對集體土地具有所有權，全體農民是集體土地所有權的主體。集體土地所有權的客體主要是兩大類，分為農業用地和建設用地。農業用地又可以分為多種用途，可以用作耕地、林地和種植用地，還可用于畜牧業和漁業生產等經濟用地。建設用地主要作為城鎮和宅基地建設所用。

(二)集體土地登記確權發證現狀

為了維護農民群眾對集體土地的切實利益，國家對集體土地進行了登記確權，對集體土地的所有權和使用權進行登記造冊，給登記確權的集體土地發證。發證的范圍包括所有的農村集體土地和城鎮中屬于農村的集體土地，農村集體所有的農用地、建設用地以及未利用的集體土地都屬于登記確權發證的范圍。我國農村集體土地登記確權發證工作進行的非常順利，根據國家土地部門2014年的調查統計，截至2014年底，集體土地登記確權發證率已經超過了90%，全國有25個省份地區的發證率突破了95%，整體來說我國的集體土地登記確權發證工作得到了預期的效果，發證工作基本完成，可以進行最后的成果檢查和驗收。

(三)集體土地登記確權的作用

1．集體土地登記確權的首要作用就是維護了農民集體的土地權益

避免在城鎮化的發展中農民群眾因為土地權屬問題產生糾紛和矛盾，影響城鎮社會的團結與和諧。城鎮化的發展到一定程度，必然會占用農業用地，在占補平衡的原則下，補償給農民集體占地費或征收款，能夠維護農民集體和農民個人的基本土地權益，所以集體土地登記確權為城鎮化的發展奠定了基礎。

2．進行集體土地登記確權也是為了守住18億畝耕地紅線

做到宏觀調控集體土地，合理利用和分配集體土地，提高土地的利用率，保護農民集體的耕地。集體土地登記確權需要對每一宗集體土地的面積、權屬、用途、空間位置進行調查，根據調查的實際情況建立土地登記簿，在調查中可以清楚地知道哪些集體土地是利用合理充分的，哪些集體土地是荒廢的，通過調查可以做到集體土地的節約利用，保護農用地，也使得城鎮化中的用地更加合理妥當。

3．大范圍的進行農村集體土地登記

確權既確保了農村發展的基礎，也對城鄉統籌發展起到了促進作用。通過集體土地登記確權可以使集體土地產權明晰，權責明確，做到集體土地流轉順暢、分配合理，為建設城鄉統一的土地市場提供了前提，是實現城鄉統籌發展和促進農村經濟社會發展的動力源泉。

(四)集體土地當前存在的問題

1．農地所有權主體不清

按照法律規定，集體土地的所有權歸鄉鎮和村集體，但在現實中，集體土地的所有權分發到了村民小組和村民個人手中，所以某些集體土地存在村民對土地擁有使用權和租賃權，鄉鎮和村集體對土地擁有所有權的情況。鄉鎮和村集體對土地有相對高的處置權，農民本身缺少應有的權利;鄉鎮和村集體的管理水平也是參差不齊，對集體資產和土地的處理存在不合理的現象，因此在對集體土地進行征地的時候容易產生分歧。

2．沒有完成農民與土地的徹底結合

農民個體對集體土地擁有使用權，但沒有對集體土地的所有權，隨著土地的不斷改革和調整，以前一直屬于自己耕種和使用的土地可能經過重新劃分之后歸為其他人使用，而別人耕種和使用的土地也可能歸自己使用。受到中國幾千年的農耕文化影響，農民群眾對土地擁有深厚的情感，他們喜歡為自己長期耕種和使用的土地投入生產要素，而對新分配的土地一時不能完全投入生產，他們擔心投入太多可能在某一天又經過調整之后歸為其他人所使用，這種情況容易對農民群眾的積極性產生影響，也擾亂了農民群眾對集體土地的長期穩定性，這種農民與集體土地的不徹底結合既讓農民集體的權益得不到保障，也影響了農業的長期可持續發展。

3．土地流轉受到限制，不能合理配置土地資源

農民對自己耕種和使用的土地具有使用權和收益權，而不具有處置權，這使得土地在流轉過程中缺乏動力機制，也讓土地的流轉受到限制。根據土地管理法的規定，農民可以承包自己所使用的土地，但是受到土地產權的影響，土地資源的配置效率得不到有效提高，不能形成大規模產業化的農業經營。這樣使得部分勞動力較多的農戶由于沒有足夠耕種的土地，限制了他們的農業生產能力。另一部分土地較多而勞動力缺乏的農戶或者離開農村外出務工的農民，他們的土地不能有效的利用，但他們又不想無償承包自己空置的農地，因此嚴重影響了土地的節約利用能力。另外由于某些地區農村集體土地的所有權主體不清，土地權屬存在糾紛，所以在對集體土地登記確權時存在一定難度，為集體土地登記發證帶來困難。

4．集體土地“灰色市場”大量存

在中國的土地分為兩種，一種是國有土地，一種是集體土地。根據土地管理法規定，集體土地是不能進入土地市場流轉交易的，只有國有土地才能進入土地市場，進行買賣流轉交易，集體土地需要通過征收轉化為國有土地之后，才可以進入土地市場。農民對集體土地不具有所有權，因此農民不能對集體土地進行交易買賣。但是，隨著城鎮化的發展，城鎮需要更多的土地來進行發展，而國有土地又是有限的，這時城鎮周邊的村莊就將自己的集體土地私自交易出售給開發商，形成土地“灰色市場”。開發商將這些集體土地利用在工業上或者建造住宅，建造的住宅因為沒有土地所有權證，就形成了現在所謂的小產權房，這部分業主的權益不能得到保障。在北京、上海以及沿海經濟發達地區這種灰色市場現象比較嚴重，影響了城鎮化的和諧穩定。

5．權屬糾紛多，影響社會穩定集體土地的權屬

糾紛主要表現在三大方面。第一方面是我國集體土地在改革的過程中只在時期給農民群眾發過土地證，后來的幾十年中沒有發過土地證，而那時的條件有限沒有對登記的土地建簿，現在遇到征集集體土地的時候出于經濟利益的角度，導致土地權屬糾紛發生和矛盾產生，影響農村的團結穩定。第二方面表現在集體土地使用權方面，村集體為了提高農民的經濟收益，將部分集體土地的使用權轉讓出去，但是有些土地可能在后期的收益中沒有達到預期的效果，農民群眾中出現了部分想收回土地自己使用的情況，這時由于土地的權屬不明確發生糾紛，造成集體土地使用權的爭議。第三方面是集體土地和國有土地之間的權屬糾紛，例如以前屬于集體土地，后來經過事業單位或者政府的征集用作國有土地，但是沒有進行正式的土地權屬辦理，當征集的土地被轉讓出去時，因為經濟利益關系會產生一定的權屬糾紛。

6．違法使用集體土地登記發證困難

由于城鎮化的發展，村集體沒有去土地部門辦理正規手續，就私自將集體土地出售給開發商用作建設用地，建造大量住宅房屋，而這些建設用地不具有正式的土地所有權，屬于違法使用集體土地，國土管理部門對這種現象采取了一定的經濟處罰，但這種情況的普遍發生也讓國土管理部門無可奈何，存在集體土地管理失控。集體土地的違法使用是當前集體土地存在的主要問題，這種違法使用現象嚴重影響了城鎮化發展的整體規劃。

四、集體土地登記確權對城鎮化的影響

(一)集體土地登記確權對促進城鎮化的積極正向影響

1．有助于明確土地權屬，保障城鎮化的順利進行

在城鎮化發展的過程中需要大量的集體土地，而在征收集體土地的過程中，很多集體土地存在權屬不明確，找不到對應土地的土地所有者，往往同一塊土地出現多個土地所有人，造成征收土地工作停滯影響城鎮化進程，以及引發集體土地所有者之間的矛盾。農地經營權流轉，是我國農村經濟發展的必然結果，是整合土地細碎化、提高土地規模利用、增加農民收益的重要舉措，也是傳統農業向現代化農業轉型的必經之路［4］。通過集體土地登記確權之后，需要征收的土地可根據當時的登記情況及時順利地找到對應集體土地的土地所有者，進行洽談集體土地征收問題，既避免了土地所有者之間矛盾的產生，又維護了農民的土地權益，更保證了城鎮化的順利進行，是城鎮化發展的基礎和保障。

2．保護耕地，提高土地利用水平，為城鎮化建設用地儲備土地

在城鎮化的規劃中，根據集體土地登記確權的現實情況，對需要利用的集體土地進行合理詳細的規劃，提高在城鎮化發展中對集體土地的節約利用，提高土地的利用水平。同時，根據登記確權的數據可以清楚地得出具體的一塊集體土地有多少個土地所有者，然后根據需要給每一位集體土地所有人進行其他位置的必要的耕地補償劃分，使城鎮化的進程中，不但讓土地所有者得到了經濟上的補償，更是落實了耕地保護的政策，保證了18億畝耕地紅線。在集體土地登記確權的過程中，對每一宗集體土地的權屬、面積、用途、空間位置都進行了確認，登記在冊，在城鎮化的規劃過程中可以起到參考作用，根據每一宗集體土地的登記實際情況進行有針對性的分撥和利用，保證每一宗集體土地的利用價值最大化，使土地的經濟效益最大，做到集體土地經濟利用。同時，集體土地登記確權可以促進城鎮化的發展，讓失去土地的土地所有者可以在城鎮化發展中找到一份工作，解決部分農民工就業問題，又能在城鎮化進程中增加一份力量。明確集體土地權屬之后，可以保障集體土地的順暢流轉，促進農村經濟社會的發展，促進城鎮化的合理發展。

3．防止集體資產流失，保護農民權益

在城鎮化的進程中部分人為了謀取不正當的經濟利益，在未利用的集體土地上進行修建房屋及種地，從而使自己在城鎮化征地過程中增加占地面積，使自己可以獲得更多的經濟和物質補償，造成城鎮化發展過程中費用的增加以及不必要的開支。另外，在我國中西部地區，尤其是經濟比較落后的地區，村委會實際上掌握了集體資產的所有權，相當于一個獨立的法人，以謀求經濟利益最大化為目的［5］。通過集體土地登記確權之后，遏制了這種沒有土地所有權而強占土地所用，謀取不屬于自己利益的情況。集體土地登記確權保護了村集體和村民的基本利益，促進了土地的合理利用及城鎮化的進程。

(二)集體土地登記確權存在的問題

對城鎮化進程的逆向影響由于當前我國集體土地登記確權還沒有徹底完成，沒有達到預期的效果，還存在一些不足之處和缺點，影響了城鎮化的進程。

1．集體土地登記確權難度大，影響城鎮化土地的利用

當前集體土地存在農民所有權主題不清的情況，造成集體土地登記確權的困難，使農民失去了在城鎮化征地中的參與權和決策權，容易使村民委員會和村民小組之間形成腐敗，剝削了農民的切實經濟利益，讓農民群眾對城鎮化征地存在抵觸情緒，阻擋城鎮化的順利進行。同時，當前農民與土地還沒有形成徹底的結合，農村集體土地隨時可能出現人地分離現狀，在進行集體土地登記確權時不能準確進行登記確權，影響城鎮化中土地的利用和節約。

2．集體土地權屬不清，造成城鎮化建設中征地難

目前許多農村都存在一種情況，就是村中的許多家庭為了孩子的上學以及為了獲得比種地更多的經濟利益，選擇去大城市打工居住，而他們有的人將自己的戶口從村中遷到城市，有的沒有遷出，繼續保持現有的戶口狀況，同時，遷出戶口的人在村中繼續擁有屬于自己的耕地，但卻沒有人耕種，造成部分耕地閑置。還有一部分農民他們以前在城市生活后來返回村中繼續生活，雖然他們的戶口在村中但是卻沒有耕地。當城鎮化發展中對集體土地進行征地時，這兩種情況的村民都想獲得經濟利益，但是村中有戶有地的村民又不愿意將經濟利益分給這兩種情況的人，因此造成城鎮化進程中的征地困難，不能順利對集體土地進行規劃利用，使城鎮化的發展遇到障礙。另外，農地所有權不明確和土地承包經營權不穩定，不利于作為城鎮化基礎的農業的發展，二者都拉大了城鄉發展差距，制約了城鄉一體化發展進程［6］。所以，在進行集體土地登記確權時必須解決集體土地權屬問題，為城鎮化發展解除障礙。

3．集體土地管理混亂，扭曲了城鎮化的整體規劃

目前許多的集體土地所有權主體還是不明確，權屬模糊，造成權屬糾紛較大，直接影響集體土地的登記確權。由于權屬不明確形成了集體建設用地違法用地，亂修亂建，管理存在漏洞，影響城鎮化的整體規劃。例如，許多經濟較發達的村莊將村中的集體土地用來修建別墅，而這些別墅的居住率又較低，造成大量住宅空置。當村莊進行城鎮化改造時，這些空置的住宅拆與不拆都不合適，影響了當地的整體城鎮化設計。

五、結論與探索

經濟的快速發展帶動城鎮化的快速推進，為了讓城鎮化更好更快地發展，需要解決很多問題，其中必須解決當前集體土地存在的問題。對集體土地進行登記確權，是《土地管理法》全面實施的基本前提，是維護集體土地權利人合法權益的基本措施，是推動城鎮化發展的動力源泉，是促進國家經濟社會發展的有效途徑。集體土地登記確權工作在國家和各級政府的重視下，取得了顯著的成績，尤其是“十個全覆蓋”工作的積極開展，農民、農村、農業問題受到了前所未有的重視，基本解決了發證工作滯后，發證率低的情況，不僅確權登記到行政村農民集體一級，而且確認到了每一個等級的農民集體和農民個人。讓集體土地登記確權的有效方面繼續促進城鎮化的發展;改進當前集體土地登記確權存在的不足之處，將不足之處對城鎮化發展的逆向影響降到最低，最終，讓集體土地登記確權促進城鎮化的快速發展。我國是人口大國，完全的城鎮化也是不科學的，在處理城鎮化建設與農村土地資源保護上找到適當的平衡點才是最優的。讓農村土地實現集約利用與可持續利用，使得生產安全、生活安全、生態安全得以實現，才能提高全民的生活質量。有的學者認為解決城鎮化建設中的土地問題應該將集體土地國有化，筆者認為不僅不能將集體土地所有權的土地國有化，反而應該在農村樹立起保護農業土地、增強農民維權意識、實現農業用地可持續利用上下功夫。

(一)提高農民認識，強化農民對農村土地的保護意識

農民，是農村土地資源的利用主體，如何提高廣大農民的土地保護意識顯得尤為重要。由于農民本身科學文化素質有限，再加上長期粗放利用農村土地的傳統意識，導致其缺乏合理利用土地的概念。政府應鼓勵采取集約化的土地利用方式，節約每一寸土地，不浪費土地，更不能隨意棄耕，要最大限度地發揮農村土地資源的價值，使農民意識到農村土地資源保護的好，子孫后代都受益。

(二)放寬農民的土地使用權，完善土地流轉機制，推動農村土地集約化經營

1．將農民對土地的使用權擴展到使用、收益和部分支配三權統一的經營權

家庭承包責任制難以實現土地資源的規模效益，因此，應該放開農民對農村土地的使用限制，由單純對土地的使用權擴展到土地的使用、收益與部分支配權的三權統一。農民獲得土地的部分支配權，有決定其用途的自由，可以將土地轉給他人使用，從而擴大了農民對自己土地使用的自由度。農民獲得土地的收益權，這樣在企業或政府占用農民土地的時候，可以彌補農民喪失土地的損失，使農民盡可能的獲得土地的最大效益，總之，盡可能的放開農民對土地的使用限制。

2．完善土地流轉機制，發揮土地規模效益，提升土地經濟價值

土地流轉為土地的規模利用提供便利，政府應進一步放開對土地流轉的限制。那些擁有土地使用權的農民，可以把土地轉租給他人，也可以以自己耕種的土地進行入股，讓出土地的經營權，使得土地作為生產資本自由的流轉，有利于土地的集中，發展農場經濟，提升土地的規模效益，使得有經濟實力、有經營能力的企業或大戶能夠從事農業生產、加工、銷售，最大限度地發揮土地資源優勢。

3．建立“升獎降罰”的動態土地監管機制

政府對農村土地資源利用進行動態監管。對使用土地增加投入、提高土地質量的農戶從集體土地承包中得到獎勵，對使用土地投入不足，造成土地污染或者棄耕的村民，要向集體繳納罰金，以激勵村民使用農村土地時，對土地持續投入，確保村民長期經營土地的積極性，實現對農民有效利用農村土地資源的管理。

(三)完善農村土地資源利用規劃體系，強化農村土地利用的宏觀調控和微觀管理

1．對農村土地資源利用進行長期穩定的規劃

村集體要以利用好農村后備土地資源為基礎，將農村現有的土地資源進行一個長期的規劃，保證規劃的穩定性，將規劃的指標分解落實到年度土地利用計劃之中，使土地利用有一個大致的方向，使農村建設規劃、耕地利用規劃、后備土地資源儲備規劃相銜接。

2．鄉、村土地資源二級統一管理機制

改變以往土地村與村無法協調的現狀，建立以村為單位、各村之間相互協調、由鄉級土地管理部門統一登記造冊、利用規劃和實際使用的鄉、村土地資源二級統一管理機制。各村級單位的土地資源數量相對有限，隨著經濟的發展，對土地的利用超出了一個村的范圍，需要同村與村之間相互協調，相對比較復雜，通過鄉、村二級土地資源管理機制，鄉級土地管理部門與各村相互協調統一，方便土地的連村管理，破除村與村之間關于土地資源管理的界限。

3．加強農村土地資源利用的規劃性

通過農村土地資源的網格化管理，將農村土地進行分區，確定適宜開發土地、后續開發土地、不適宜開發留作后備的土地資源。通過對農村土地資源的規劃，確定農村不同區域的開發用途，將土地的規劃作為土地利用開發的前提。

(四)健全制度規范，防治土地污染，維護農村土地生態環境

1．建立農村土地資源的預防機制，防止土地資源被過度污染

從污染的源頭控制土地污染的發生，完善農村土地資源污染的預防機制。村民在進行農業經營活動時，要盡可能避免土地的污染。如在春耕時，減少化肥的使用量，盡量使用可以完全分解的地膜，防止土地板結。農民還應該減少對農藥的過度使用，合理灌溉農田，防止土壤的鹽堿化。村鎮企業要進行生產廢棄物、生產污水的處理，防止生產污水污染灌溉水源。村鎮領導要深入田間地頭，對村民不合理的土地利用造成的土地污染行為進行教育。

2．完善農村土地污染防治的責任體系，將責任落實到個人

針對處理土地資源污染問題中執法不嚴、問責不明的現象，應完善預防責任體系。要做到三點:第一，自己土地，自己監管，遭到污染，自己承擔責任;第二，農村鄉鎮企業加強企業對土地的生態利用和污染后的有效治理;第三，農村干部要對農村的土地污染問題加強重視力度，做好分工，做到預防、保護的統一。

(五)改造農村廢棄宅基地，消滅“空心村”，擴大后備土地資源

1．加大村莊的廢棄宅基地改造，推進農村的社區化進程

為加強農村土地資源的規劃利用，切實保護農村土地資源，治理村民的非法建設行為，應繼續推進國家在農村地區實行的“農村社區化”建設。把過于分散的農民集中起來，引導村民就地進城、就地上樓、就地擇業、就地增收，增加農村可以利用的土地資源數量，可以將無人利用的“空心宅”換置出來，進行土地復墾建設，間接的緩解對現有耕地非農化形式的過度開發。同時有關政府部門要加大執法力度，對“一戶多宅”、私建廠房的非法建設行為進行嚴厲處罰。逐漸消滅“空心宅”、“空心村”的現象，增加農村土地資源的數量，使得有限的土地資源得以合理開發利用。

2．加大宣傳力度，破除村民舊有觀念

農民傳統的觀念是農村的廢棄宅基地屬于個人的私產，別人無權處理，自己寧愿任其廢棄，也不允許別人利用。為了改變這種錯誤的舊觀念，政府應該加大宣傳力度，使農民充分認識到廢棄宅基地對農村土地資源的浪費。農民應將自己廢棄宅基地的處置權交給政府，由政府統一組織廢棄宅基地的復墾，引導村民放棄在農村耕地中的違規建設，增強農村土地資源的合理規劃性，盡可能增加農村可以利用的土地資源。

(六)堅持土地合理開發與土地復墾整理并舉，建立土地資源儲備機制，維護農村土地資源動態平衡

1．政府與村民共同努力，加快農村土地復墾，實現農村土地開發與復墾結合

農村土地資源緊缺一個很重要的原因在于后備土地資源不足，土地利用只注重開發，但卻沒有對被開發土地的復墾。直接導致了農村可供利用的土地資源越來越少。因此，應當加快農村廢棄土地的復墾進程，一方面，政府應加快對農村廢棄土地恢復的扶持力度，提供資金、技術、政策支持，由政府提供部分專項資金，對農民的廢棄宅基地進行征收，以便由政府自行進行復墾。受困于我國農村廢棄土地損壞嚴重，恢復難度比較大，政府應盡可能提供技術支持，對農村廢棄土地資源進行合理的規劃。另一方面，村民應主動將自家的廢棄土地交給政府，由政府組織合理的復墾進程，村民應放棄對廢棄土地的二次破壞，以免阻礙廢棄土地的復墾，同時，村民自身也要對自己利用的土地有一個合理的規劃，做到對自身使用土地的開發與復墾統一，通過土地資源的復墾，為土地資源的合理開發提供條件。

2．保證農村土地資源有效供給，維護農村土地利用與后備土地平衡

增加土地的儲備，為土地利用的合理規劃提供充足的土地支撐，保證農村土地資源的動態平衡。政府應將復墾土地、未分給農民的集體土地和開發難度大未被開發的土地為基礎，建立一個土地保護區，對這些區域的土地進行儲備，減輕對這些區域土地的開發，甚至做到禁止開發，加大農村儲備地的規模，保證農村開發土地與未開發土地之間的一個動態平衡。土地資源的利用和開發是有限度的，無論城鎮化建設的速度多快、規模多大，都不能無序占用土地。通過以上的探索，也通過《土地管理法》的全面實施，將集體土地登記確權落到實處，實現農村土地資源的合理利用，逐漸實現農業經營規模和質量的提升，給農民經濟收入和開展“新農業”提供良好的基礎，建設以農業規模經營、生態環境改善的新農村，在“十三五”期間實現城鎮化建設的完善和農村集體土地的可持續利用。

參考文獻：

［1］陳小卉．“十三五”農村土地制度改革對推進城鎮化的影響———以江蘇省為例［J］．城市規劃，2015，(3)．

［2］賈康．中國新型城鎮化進程中土地制度改革的新思路［J］．經濟縱橫，2015，(5)．

［3］劉艷．城鎮化背景下農村集體土地所有制的有效實現［J］．山西農業大學學報(社會科學版)，2015，(6)．

［4］趙國玲．農戶農地流轉意愿的影響因素分析———以內蒙古地區為例［J］．財經理論研究，2015，(1)．

［5］馮卓，詹琳．城鎮化進程中農村集體資產管理問題探究［J］．經濟體制改革，2014，(2)．

［6］劉永強，蘇昌貴等．城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理制度創新研究［J］．經濟地理，2013，(10)．

［7］張占斌．走中國特色的新型城鎮化道路［J］．經濟研究參考，2014，(2)．

［8］劉國旗．論新型城鎮化進程中的城市公共治理范式創新［J］．人力資源管理，2015，(1)．

［9］帥建華．淺析科學理解新型城鎮化［J］．西部資源，2014，(12)．

［10］姚遠．中國城鎮化面臨的非傳統安全挑戰［J］．人文雜志，2014，(12)．

［11］周源，戴澤民．印江新型城鎮化產業缺失的原因及對策［J］．中共銅仁市委黨校學報，2014，(10)．

作者:張海慶 單位:內蒙古財經大學資源與環境經濟學院