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財政預算管理的事前事中監管是財政及預算監管的主要內容。只有明確財政預算管理基本內容，才能明確財政工作重心進一步向財政預算管理事前、事中環節聚焦的業務內容與真實存在，才能明確切實地將財政工作重心聚焦于財政預算管理的事前事中環節，準確地掌握應當做什么、怎么做等實際業務問題。

一、財政預算管理的事前事中監管本質

在政府財政領域，加強財政管理或加強預算管理是永恒的主題，只要有政府財政，就一定有加強財政管理或加強預算管理的主題與業務工作。同理，在企業管理領域，加強財務管理或加強預算管理也是企業管理的永恒主題與業務工作。那么，迄今為止人類社會對資金的財政管理、財務管理和預算管理，究竟是一種怎樣的管理（或稱業務技術）？究竟是一門專項業務，還是一種綜合管理集群；是一門專業技術，還是多種管理的綜合體系；是一門純粹工具理性的業務技術，還是一種具有人文情懷的管理藝術；是一種話語系統存在，還是一種上手業務或工匠操作現實？這在理論與實踐上，一直是有待提煉總結、概括抽象和予以具體描述、明確表征的。

（一）財政預算管理的業務技術本質

財政預算管理通常可以理解為財政權責主體或職能部門運用預算業務技術的管理。也可以理解為包括財政管理和預算管理兩個獨立分類，即財政管理是財政權責主體或職能部門的管理，預算管理是運用預算業務技術的管理。個人以為，將財政預算管理理解為包括財政管理和預算管理兩個獨立部分，或許更接近實際工作的客觀真實一些。從這一角度講，財政預算管理業務技術本質的討論，自然應包括財政管理和預算管理兩獨立部分的業務或技術本質，以及兩種管理的相對關系。

1、財政管理業務本質。財政管理作為社會公共事務及資財的管理，就是一個多種管理匯集的綜合管理體系。如從財政管理業務范圍講，就包括財政直接管理業務范圍和財政間接管理業務范圍；從財政直接管理業務范圍講，財政管理是預算、稅收、政府投資、國資經營、行政事業單位財務、國債等管理；從財政間接管理業務范圍講，財政管理既涉及生產、基本建設、物資、交通運輸、金融(銀行與保險)、審計、工商、勞動人事以及國民經濟其他各部門和單位，也涉及工資、獎金、津貼、補助、借貸款、利率、商品物資報廢清理等方方面面；從一般管理方法講，財政管理是財政分配的計劃、組織、調節和控制管理；從管理依據講，財政管理主要是財政法規、政策、制度管理；從一般管理范疇講，財政管理是行政、經濟、法律、思想工作等管理；從管理業務及流程講，財政管理是財政計劃、預算制定、預算執行、財政活動結果檢查評估管理；凡此等等，不一而足。從黨的十八屆三中全會提出的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”來看，鮮有財政管理之外的事件或活動。但上述一般或通常的列舉分類描述方法，并非是那么準確無誤或相對純粹的財政管理的清晰分類。因為上述許多分類都不同程度地存在方法、范疇、領域、依據、業務、流程等劃分的混雜，并未實現相對明確清晰的劃分。其實，根本上講財政管理的業務本質就是政府分配權力機構或職能部門的管理。當明確財政管理是分配管理或資金管理時，具有突出財政管理區別于其他政府權力機構管理本質特征的作用。而明確財政管理是財政部門管理時，則具有突出財政管理區別于其他資金管理本質特征的作用。這種本質界定差異，在《預算法》中是有明確法律授權界定的，即主要由國務院及各級人民政府的各級財政部門負責。因此，各級財政部門是財政管理業務的主要執行及負責機構。這種真實存在也通常被概括性描述為，財政管理是國家管理的一個組成部分，是一個綜合性政府理財部門，與國家政權或職能部門密切聯系。政府職能部門及權責屬性是財政管理的業務本質，不僅體現在財政管理與其他政府職能部門管理或其他資金管理范疇的基本認識和基礎界定上，更體現在與具體分配簿記業務的執行環節和流程中。因為，財政管理對物質財富的分配監管，自始至今一直都以簿記核算業務為基礎展開。在業務技術內容與形態上，財政管理是相互聯系、相對獨立且相對區別于會計核算這種純粹的簿記核算管理業務技術的。相互聯系上，如財政管理需要運用會計業務技術，完整準確地核算所實施活動或事件中，各權責主體或職能部門履職所耗用的資財類別及規模，以評價掌握相關權責主體或職能部門的履職效果與資財耗用。相對獨立且相互區別上，如財政作為資財分配管理，主要擔負劃定相關權責主體或職能部門履職所需的資財分配量，以及相關權責主體或職能部門利用該資財分配量履職的效果等。顯然，財政管理是對事件或活動的總體性戰略目標管理，而不是對實施事件或活動耗用資財的具體會計核算。不過，需要指出的是，財政管理與會計核算管理的上述業務聯系、獨立與區別，是建立在不同業務層面或不同業務范疇基礎上的。財政管理與會計核算管理的相互聯系，是財政管理這一權責主體或職能部門對會計核算這一業務技術運用所形成的一種執業主體與執業工具的關系。而財政管理與會計核算管理的相互獨立與區別，則十分明顯地表現出權責主體或職能部門與業務技術工具的分立、區別特征。也就是說，財政管理作為一種權責主體或職能部門管理，必須運用相應業務技術來履行自身職能或實施相應管理，會計核算賬務技術則只是財政部門管理所運用的賬務核算技術之一。除此外，財政部門管理還專門運用預算管理業務技術，來實施財政分配及業務流程管理。

2、預算管理業務本質。預算管理是我國財經界提及較多的內容，如企業界或商界的財務管理、全面預算管理，甚至金融界的“金融管理”、“資產管理”等都與預算管理有相當程度聯系。但需要注意的是，商務領域的預算管理一直是缺乏相應規范界定和一致性描述的，而政務領域的預算管理在我國除《預算法》相關界定外，還有《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》的相關界定。盡管如此，預算管理的業務存在或具體技術內容仍在很大程度上是模糊不清的，如預算管理的核心技術、具體業務方法，以及與財政管理、會計核算管理的關聯與區別等都不明確。本質上講，預算管理既是與簿記核算管理一樣的地道業務技術管理，又是與地道純粹的簿記核算業務技術管理不完全相同的，被個人意識及選擇和個人利益、團體利益決定的管理。這既是薩繆爾森《經濟學》以“預算線”(資源優化配置預期抉擇)選擇分析作為經濟學供需均衡分析起點的原因，也是預算經濟學、預算行為學、行為預算學等相關分析立論的基礎。但預算管理如此宏大的經濟學基礎，卻本質地、根本地源于預算管理技術的業務對待與處理方式，即預算管理究竟如何操作、從其“工匠層面”應對預算管理作何理解。（1）預算管理業務技術內容及結構。（2）預算管理業務技術內容及結構表明：第一，“預算”詞意是對事件或活動所需資金的提前計劃安排。專業地、技術地講，就是事先計劃控制成本的技術方法。其中，用以事先計劃、控制事件或活動成本的方法就是預測控制和標準控制，這就是預算管理業務的核心技術。預算管理就是靠這兩招做事和解決問題的，從預測控制就是經濟預期或行為預期，標準控制就是目標管理的業務處理來講，預算管理在相當程度上也就是整個經濟學和管理學體系的根基或緣起。其實，預算管理的預測控制和標準控制業務技術內涵，也基本囊括了管理會計、成本會計和責任會計的主要業務技術內容，因為，這三大會計學分支的主要內容就是成本分析(明確成本動因、成本要素、成本結構)、成本預測、成本決策、成本控制，即一種非常具體和富有操作性的事前資金管理技術，也是我國財務管理(Finance)的主要內容之一，目前金融界熱炒的“資產管理”的業務內容也明顯被囊括其中。而會計學的另一大分支FinanceAccounting(我國譯為財務會計)即我國的會計學，則明顯是一種事后的資金核算、反映、監管業務技術。資金的事前預算管理和事后核算管理，就是整個資金管理業務技術體系的內容及結構。而預算管理基本上可以說是最基本和最重要的經濟管理技術，普遍廣泛地被運用于各行各業的經濟預期，各種事件活動的預測判斷、可行性研究和標準制定及控制等，這就是預算管理相對純粹或地道的業務技術本質。第二，預算管理既然是一個事件或活動的預期安排，那就需要系統組織和通過制度安排予以實施。因此，預算管理就是一個制度制定與執行實施問題，而且主要或最終是由決策或管理人實施執行的問題。因此，預算管理最終是一個受人及其團體利益和相應價值觀左右的問題。這就是預算管理在相對純粹或地道的業務技術本質基礎上，所具有的一般核算業務通常不具有的人文本質或利益行為本質。也就是迄今為止預算行為或行為預算分析，乃至于經濟行為或行為經濟分析，都難于掌控或拿捏處理的行為人的預算技術路徑與預算利益路徑抉擇的相關關系問題。第三，預算管理是始于技術、成于制度、終于利益的抉擇與實施過程。可以說，預算管理從以相對明確的具體業務技術掌控事件或活動開始，到最終以相對模糊的事件或活動各主體利益博弈結果收場，誰能保證整個過程都一直穩操勝券？又有誰能保證不是“零和博弈”，而是持續的優化配置預算管理？這就是“加強預算管理”作為管理者的理想目標以及“加強預算管理”永遠在路上的原因。（3）預算管理業務結構與形態。具體業務上講，預算管理作為資金管理基本業務技術，具體形式主要有資金收支分配管理、資金收支業務流程權限管理和資金收支核算計量編報管理三種業務形態。第一，資金收支分配管理是預算管理的前提和基礎。資金收支分配管理是一種資金管理權力及運用，如我國現行《預算法》第三條規定“國家實行一級政府一級預算”，顯然，這里的“預算”就是一級政府管理本級政府資金的權力。預算的資金管理權的具體業務形態，包括資金收支分配權行使、收支分配指標擬定、確定及管理等，即采用提前、預先計劃方式，對資金分配實行約束和安排性管理。具體業務如通過收支分類科目計量、測算形成相應預算收支指標，編入相關預算，提前、預先計劃安排預算期間的收支執行規模及結構。又如我國現行《預算法》規定，中央債務實行余額管理，地方債務實行限額管理，這就是我國政府債務預算管理第一層業務處理。第二，資金收支業務流程權限管理是預算管理權的層級形態。資金收支業務流程權限管理的前提是資金收支業務運作有多個權責主體或不同職能層級，資金收支管理權在業務流程中分屬不同權責主體或不同職能層級，必須實行資金收支業務流程相關權限的預先統一規范約束。預算的資金收支業務流程權限管理的通常專業表征，如預算管理體制、主管部門和所屬單位、一級預算單位和二級預算單位等。第三，資金收支計量編報業務管理即預算編制業務管理，是預算管理業務的簿記化、紙質化、可視化存在或形態，是預算管理權力的物質化、具體化體現，也是預決算審批、審查監督的內容、標的和要件。我國現行《預算法》第四條“政府的全部收入和支出都應當納入預算”的規定，應屬這層預算編制管理業務形態。（4）預算管理技術業務環節。預算管理是一種業務流程或事件活動執行過程管理，通常包括經典的編制、執行、調整、決算四環節，如包括編制后的審批這一另外的獨立且不單一的流程，則預算管理業務流程為五環節。（5）預算管理技術業務功能及作用。一般講，預算管理通過上述不同業務內容形態與業務環節，可以實現對事件或活動(即項目)的規劃、控制、溝通、協調、激勵等管理功能及作用。

（二）財政預算管理業務技術的事前事中監管本質

跟隨上述財政預算管理的業務本質分析描述邏輯，不難切入財政預算管理的事前事中監管本質的探討。

1、財政管理業務技術的事前事中監管本質。財政管理業務技術的本質是財政部門的職能權責性管理，即財政部門必須全面全程全部擔負的，相關政府活動所需資金的提供、安排使用及績效的監管職責。在審計監督主要負責相關政府活動所需資金的提供、安排使用及績效的事后監督條件下，財政管理的職責顯然就主要凸顯在事前事中監管方面。也就是說，財政管理的事前事中監管本質，就是財政部門在立足部門所擔職責基礎上，重點或主要突出政府資金安排使用的事前事中監管工作。

2、預算管理業務技術的事前事中監管本質。預算管理作為一種一定程度運用簿記業務的資金管理技術，在業務技術內容與形態上，是相互聯系并相對獨立且區別于會計核算監管和審計監督等資金簿記管理業務技術的。迄今為止，人類社會一般的資金監管，一是資金活動的簿記性會計核算反映監管，二是審計監督，即在會計核算監管基礎上的再監督，或對會計核算反映業務的監督。但必須看到，這兩種業務加起來也不過是就“資金”而針對資金的監管、監督雙保險模式，至于資金要如何用于滿足人們的需求、解決問題或辦事、做事，甚至現代的專業說法“實施執行項目”等卻并不在列。也即，掌控、實現、完成資金與做事鏈接，將貨幣轉為有效供給的資金管理業務技術，就是預算管理這種資金的事前事中事后監管業務技術。二戰后，預算管理業務技術運用逐漸推廣普及。其中預測控制和標準控制技術運用，因具體業務千差萬別而比較個別化，除建筑及施工工程概預算外，無法形成統一、規范的業務技術體系。而預算管理業務的層級、形態和環節，則在管理活動中逐漸趨于完善并普遍地運用于一般工作流程管理控制，由此逐漸建立形成與會計核算反映監督相交融、相輔相成、互為補充的預算管理業務技術體系。因為，人類的資金監管業務無論是商界還是政界，首先都是最基本和最普遍的會計核算反映監管，人類運用會計技術進行所從事事件活動的成據(開具發票)、制單(填制會計憑證)、入賬、成表等簿記業務處理，核算反映監管事件活動的資金使用。在這其中還運用預算管理業務技術，構建“用錢”與“做事”的鏈接機制，運用預測、預算事件活動資金量，控制事件活動實施執行和決算等業務技術，確保“用錢”與“做事”的有效對接。從哲學上講，人類實踐活動的簿記核算計量業務的一般思維方式和行為機制，就是人類對自己開展的活動、工作等，有無記錄、備忘等簿記暫且不提，但對所從事事件活動的資金耗用則必須運用系統、全面、完整、專業的簿記分類技術進行相應專業處理。這就是人類活動資金簿記技術的普遍性和通用性，也是會計業務核算反映監管功能對所有事物的一般性和通用性。其中再切入或嵌入緊扣“做事”(或說項目管理)的運用過去或現實的會計核算成果的預算管理，建立形成“用錢”與“做事”的鏈接機制，確保事件活動按計劃執行或達到設計目標。從而進一步確保會計損益簿記核算的正增益目標，以及資產負債簿記核算的均衡擴展目標。由此可見，會計核算反映監督管理與預算管理這兩大業務技術體系的交融，相輔相成、互為補充、相得益彰地建立形成行為及成果預期計量和簿記核算業務技術系統兩大基本主題或目標。同時，在審計對會計核算反映監管及預算監管的再監督，以及人類事件活動資金耗用簿記核算結果的普遍實行審計事后監督模式下，預算管理事前、事中、事后監管本質，自然就以事前、事中監管為重點了。

3、財政預算管理業務技術的事前事中監管本質。上述分析表明，財政預算管理業務技術的本質，一是財政部門運用預算管理業務技術的事前事中監管(狹義)，二是其他國家權力機關(主要是立法機關)運用財政預算管理業務技術的事前事中監管(廣義)。其中財政部門運用預算管理業務技術的事前事中監管，是內部的財政預算事前事中監管；立法機關的財政預算事前事中監管，是外部的財政預算事前事中監管。外部的財政預算事前事中監管，因機構、人員、業務執行環節、時間等原因，與財政部門的內部財政預算事前事中監管，在業務的深入、具體、透徹、細節等方面都存在較大不同。

二、財政預算管理的事前事中監管實踐

截至目前，財政預算管理的事前事中監管本質，在人類社會實踐活動中有非常充分豐富的體現。

（一）國外財政預算管理的事前事中監管實踐

1、財政預算管理的事前事中事后監管實踐蘊含于國家或政府預算起源。人類社會關于預算管理技術運用的記載，最早是在國家或政府資金管理領域，并且主要就是事前事中事后監督或監管業務。史載十三世紀盎格魯-撒克遜人就開始運用預算審批業務，來協調、處理國王及內閣與議會間的資金安排使用，具體業務手段主要是事前、事中和事后預算分配的授權管控。如前議會時期，就有一些會議限制國王肆意征稅的權力，以及限制或取消王室過于奢侈的支出權力，實行包括王室年俸賬戶在內的國家開支年度審計，具體規定并要求審計中的王權財政收支陳述條款等。一院制議會時，事前、事中預算分配授權管控更趨細化具體，如采用基金撥款授權、專款專用，以及國家或國王議會外收入通過議會直接撥款管控等。兩院制議會時，議會成立公共賬戶管理委員會、頒布《統一基金法》，建立“統一基金”(公共賬戶)統一政府收付管控，英格蘭銀行具體經辦全部政府收支的事中監管格局。這樣，英國從中世紀到近代(1205-1787)約600年的憲政革命和共和制創新，終以議會全面完整地實現財政預算事前、事中、事后監管，以及英格蘭銀行具體經理政府收支的形成而結束。由此可見，財政預算管理的事前、事中、事后監管本質及實踐，不僅是現代國家財政制度或現代政府預算制度的產生與建立的重要內容和標志，也是共和制或現代國家預算制度的根基、核心和本質，更是經典國家治理業務的核心和關鍵。當然，這里的財政預算事前、事中、事后監管，是立法機關為主體的監管。

2、財政預算管理事前事中監管實踐的發展。15-16世紀，德國邦國財政管理被一些學者總結概括為“官房學”搬上大學講堂，向邦國王侯講授政府的財政管理及政策，以謀求擴大邦國財政收入的管理和經營業務。這表明，財政管理日常業務即財政管理的事前事中事后監管，不僅受到理論重視而且已形成一定理論體系。或許也可認為，“官房學”就是財政管理事前事中事后監管的最早理論化體現，財政管理主要就是財政收支的日常賬務業務及管理，或財政管理就是財政部門的事前事中事后監督管理。1920年美國會計界為適應泰勒“科學管理”在生產制造方面實行標準成本控制，開創預算管理事前事中控制先例，促進預算管理事前事中監管在企業管理方面的運用。1930年代工業國政府為恢復經濟增長，緩解經濟蕭條，財政支出不斷增加、支出規模逐漸龐大，政府預算管理重心逐漸從傳統的立法與行政監管協調轉向社會經濟調控，支出管控逐漸成為與立法監管行政并重的財政預算管理的事前事中事后監管重點。在生產制造業逐漸成熟的成本控制業務技術，逐漸被運用于政府財政支出的預算管理控制并不斷趨于完善。到1980年代基本形成針對政府支出管理控制的系統性現代政府預算編制與管理控制業務技術方法，具體如單式預算(或單一預算)、復式預算、多年滾動預算、計劃方案預算、績效預算、零基預算等。

3、國外財政預算管理的事前事中監管制度及實踐。國外財政預算管理基本上是緊緊扣住財政預算業務流程，完全聚焦于財政預算全過程監管這一重要和關鍵領域展開的。這種完全聚焦于財政預算事前事中事后監管的制度及實踐，就是除財政、稅收、國庫和政府部門等日常運作監管和立法、監察機關的外部監督外，還包括財政監督部門直接監管財政資金業務全流程，具體包括直接參與被監督對象的預算編制、執行、決算及相關監管審檢等。（1）財政監督部門直接參與政府部門和地方預算編制審批及上報等事前監管。財政監督部門直接參與政府部門和地方預算編制審批，是許多國家的常態做法。如法國財政監察員要與所派駐部門、機構或地方討論制定部門或地方預算，比利時財政監督員對預算草案研究和初審，以及預算支出評估等監督，希臘財政部派駐各部門、機構和地方的財政審計，根據財政部指令負責并協助部門和地方預算編制初審與上報工作。（2）財政監督部門直接參與財政收支執行事中監管。國外日常財政預算事中監管除立法或部分司法的預算執行、調整監督外，財政監督部門直接參與政府部門、機構和地方預算的執行監管，也是市場經濟國家的普遍做法。比較全面、深入、具體的如法國，財政監督貫穿財政預算執行全過程，且具有監督層次多、監管同步和監督執法嚴格等特征。具體如派駐財政監察員支出承諾、結算、支付指令等的事前核準，代表財政部簽字受理各項支出，就地監督各部長、地方首腦的人員工資和機構運轉經費撥付，接受派駐部門和地方的預算執行月報，并對每筆開支決策的法律依據、預算列入、決策程序合規等予以檢查監督，運用簽字或預算凍結權督促整改。而德國、比利時、意大利、荷蘭、希臘甚至巴西、匈牙利等，除支付執行外，在收入、資產、支出會計核算監督，以及執行監管委員會等機構建設等方面，也具有相對類似的全面、深入、具體等特點。（3）財政監督部門直接參與財政預算事后監管。財政監督部門直接參與部門、機構和地方預算執行事后監管，也是市場經濟國家的普遍做法。第一，相關國家的常態監管范圍覆蓋全部政府收支領域，如包括對外援助和資本輸出效益等國外業務，以及涉及威脅國家財政收支的活動及其他事項等。第二，監管內容包括年度會計賬目、執法質量、工作效率和人員廉潔等，以及財政收入及時性，支出合規、安全、有效和考核履職業績等。第三，這些國家的事后監管通常都要形成報告，對計劃、活動和履職執行、經濟效率水平和可利用資源使用程度等進行評估，并報財政部門或地方首腦甚至司法、立法機關，以實現相應的整改、糾偏、懲罰警示作用。如法國國家監察員可向企業主管部長提出問題及建議，直接或通過部長辦、國庫司向財政部長報告；巴西聯邦監控總局的預算執行監督報告，經財政部長提交總統，再由總統提交議會；西班牙財政監督總署裁定財政監督檢查結果，其中被總署否定的檢查報告，由經濟財政大臣提交部際委員會裁決；意大利國家撥款總署檢查報告交總署審核定案，結論告知被檢單位和有關部門，重大問題交審計法院；捷克財政監督檢查結果一般不公開，但報被檢地方首長以促整改。

（二）我國財政預算管理的事前事中監管制度及實踐

1、革命時期黨的財政預算管理事前事中監管制度及實踐。我國財政預算管理的事前事中監管制度及實踐，始于革命時期建立根據地時黨的軍政收支管理活動。如1931年底起蘇區政府陸續頒布《地方蘇維埃政府暫行組織條例》(1931/11)、《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》(1932/2)、《財政部暫行組織綱要》(1932/8)、《國庫暫行條例》(1932/10)等，規定建立預決算、會計、國庫、審計等制度，建立中央執委會并下設審計委負責財政監督，各級地方政府和紅軍也設審計委和稽查員，專門審核各單位預決算和簽發撥款通知書，檢查各單位賬目及收支等，這就是黨在革命早期的財政預算管理事前事中監管制度及實踐。史實表明，上述監管對統一財政收支、保證革命斗爭經費需要貢獻巨大。1946年陜甘寧邊區政府頒布《建立縣財政自治大綱》，規定政府委員會監督縣財政，縣財政負責日常財政監督，這可以概括為黨在根據地相對穩定發展時期的財政預算管理事前事中分類監管制度及實踐。

2、建設時期我國財政預算管理事前事中監管制度及實踐。建國后，盡管世界兩大陣營“冷戰”時局白熱化，意識形態斗爭劇烈，對我國財政預算管理的事前事中監管產生相應影響，但我國財政預算管理事前事中監管制度及實踐，仍然在秉承財政分配和監管一體化本質的基礎上，相對獨立地走出一條曲折向前的發展道路，使我國財政預算管理的事前事中監管制度建設及實踐，在頻繁的意識整肅中仍然逐漸趨于健全完善。（1）計劃經濟及“財審合一”時期的財政預算管理事前事中監管制度及實踐。建國后，在較長期集中統一的計劃經濟和“財審合一”(1949-1982)時期，我國財政預算管理事前事中監管制度建設及實踐發展經歷了比較特別的歷程。集中統一的計劃經濟使國家各類事務活動管控相對嚴格、彈性和可塑性相對較低，財政預算業務流程監管現實基礎相對缺乏，業務要求相對較少。“財審合一”是在財政內設審計，審計監督只是財政預算管理組成部分。如1950年1月頒布《中華人民共和國財政體制(草案)》，規定財政審計、會計由各級財政掌管，在預算范圍內按中央規定，行使支出核準核銷及財政調撥；同時頒布《中華人民共和國暫行審計條例(草案)》，規定設中央、大區、省和縣四級審計體制，中央財政為一級審計機關，內設工作機構辦理財政審計。同年10月政務院批準《中央人民政府財政部設置財政檢查機構辦法》，規定財政部設財政檢查司，大行政區設檢查處，省(市)財政廳(局)設檢查處(科)，專署財政局設檢查科，縣財政局設檢查員，分級檢查預決算、預算執行、資金運用和經費收支等執行的違法行為和審計會計工作等；撤銷財政部審計處，主計處改預算司，審計處各科分別改國防、行政、文教、經濟建設等財務司，各司仍有部分審計職能。同年12月頒布《中央人民政府政務院為加強國家財政管理嚴格執行財政紀律律令》，要求財政部門均應設財政審計檢查機構，審核檢查事前事中事后的預算、計算、決算等，財政部審計處主要執行年度開支計劃，審計各支出合法合規性，書面通知主計處開具“支付令”，巡視檢查違法亂規等，審計處分設國防、行政、文教等科；全國6大行政區財政部設審計處，處內設各職能科。1952年全國財政監察機構統一建立，各大區及以下地方審計相繼撤并。盡管后來財政監察經歷了撤建和駐廠員制建設等曲折起伏，但上述制度建設仍基本確定了我國建設時期財政預算管理事前事中監管實踐，也就是財政預算業務監管主要由財政及財政監察共同實施的全面完整的財政預算管理的事前事中事后監管構成。（2）改革時期財政預算管理事前事中監管制度及實踐。改革開放后，受國外“分權鼎立制衡”意識和強勢外部監督制度及實踐影響，形成財政監察恢復、稅收財務物價大檢查、財政監察撤銷、審計獨立建設和財政監督建設的起伏發展。在《憲法》明確審計監督基本職責和《審計法》頒布實施后，我國財政預算管理事前事中監管制度及實踐，總體講從全面完整的事前事中事后全流程監管，逐漸轉向突出重點的事前事中監管。特別是1993年黨的十四屆三中全會《決議》明確我國市場經濟建設目標后，隨著我國市場經濟發展，財政監督制度建設逐漸完善、業務實踐逐漸展開。第一，財政部秉承強化財政管理、服務財政改革宗旨，健全財政監督及駐各地專員辦制度，財政預算管理緊緊圍繞財政業務過程，全面監管相關收支、金融、會計等，逐漸形成中國特色的事前審核、事中監控和事后檢查的事前事中事后監管，以及綜合的專項監管與派駐監管、日常監管機制。在服務國庫單一賬戶改革，清理各級預算單位銀行賬戶，參與保監會、證監會、銀監會、海關等部門預決算編審和強化金融監管方面發揮重要作用。第二，各地因地制宜推行適合當地情況的財政預算管理向事前事中事后監管聚焦的業務模式，如預算編制、執行、監督，事前、事中、事后監督，資金審核、調查、跟蹤管理監督，資金使用、跟蹤問效、合規性監督等多種“三位一體”；預算編制、執行、績效評價、財政監督一體(江蘇)；財政監督、預算管理、國庫支付“三局”分立和“縱向到底、橫向到邊”的網絡信息化實時分析監控(河北)；資金審核、調查、跟蹤管理、監督“四權”分離(河南)；以及“財政監督業務管理系統”(“天眼”)(廣州)、財政資金實時監控大平臺系統(西藏)等。第三，強化全流程監管同時更突出事中監管。如1999年陜西陸續向貧困縣派駐財政督查員，以工資發放切入開展監督，重點全面監控有收入分配權部門的收入等；從2011年起財政部在吉、滬、川、陜、海南、青島試點中央預算單位綜合監管；同年河北財政實行財政資金2億元以上部門派駐監管等。（3）黨的十八大后財政預算管理事前事中事后監管制度及實踐新發展。黨的十八大后，根據十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，貫徹落實新修《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(以下簡稱國務院《決定》)，財政預算管理突出事前事中事后監管重點，狠抓預算編制和預算執行兩大事前事中環節監管，做實日常監管和基本業務。如將貫徹實施《預算法》作為基本業務要求的同時，專門《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》(財庫〔2015〕73號)和《地方預決算公開操作規程》(財預〔2016〕143號)，緊扣財政預算管理事前事中事后監管，突出財政預算管理事前事中監管的業務化、程式化、流程化等技術操作特征；再加上健全政府預算體系實施全口徑預算監管；推行中期財政規劃管理，建立跨年度預算平衡和反周期財政調節機制；加強專項轉移支付和結轉結余等財政專項資金監管；強化預算約束、規范和批復及專戶監管等預算執行監管；加強債務管理；落實預算績效評價與監管；政府會計核算管理專題：事前事中事后財政預算監管探討與成本控制；各級政府預算信息公開；等等。可以說，這些措施更加深刻地推進了財政預算管理的規范化、法治化。改革開放以來一直存在的一系列重大基礎的財政預算事前事中事后監管問題，如預算管理范圍、政府會計核算管理、預算公開、預算平衡、債務管理、人大監督要件及業務實施等，自此被明確、規范并納入國家治理。既突出國家治理基礎和重要支柱的監管，又符合新時代中國特色社會主義現代財政制度建設目標。（4）黨的后財政預算管理事前事中事后監管實踐新發展。黨的后，財政部駐各地專員辦緊扣精神，扎實推進財政預算監管業務向事前事中環節聚焦。如：浙江的“突出部門預算事中監管”，建立部門預算執行進度監管“面”、授權支付監管“線”和預算執行時效性、規范性和安全性監管“點”的結合，以及“預算-執行-決算”閉環監管立體模式，解決制約預算執行有效性監管的“瓶頸”。突出事中核查的“審”“閱”，放大事中監管的“核”和“查”，事中監管成為必須堅守的“生命線”。廣東的財政領域最新體現與要求為全面實施績效管理要求，建立現代財政制度，防范化解債務風險，嚴肅財經紀律，服務代表委員“六聚焦”。廣西積極推進財政預算聯動監管，如完善財政運行監控聯系點制度；加強數據資料共享，聯合開展實地調研，共同查實情出實招；完善溝通協作和材料報送，強化日常聯絡對接；細化聯動監管如重大事項會商，聯合治理預算管理薄弱環節等。海南以預算執行通報為抓手，以預算執行進度、執行規范性、窗口性工作事項、預算績效管理“四重點”為內容創新預算監管。寧夏的“牽頭處與分工處”統分結合運行，處室間部分業務同質交叉，“線上分析預警，線下精準核實”部門預算審核、轉移支付資金監管等，定期監管分析報告、及時反映發現問題、提出解決完善意見建議和重大問題需要預算監管專報要求，實施“全覆蓋、分析性、穿透式”動態監管等，都在推進工作重心向財政預算管理事前事中聚焦上不斷加力。

三、未來我國財政預算管理事前事中監管聚焦

未來我國財政預算管理重點向事前事中環節監管聚焦，是在黨的“堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”治國方略下，以及黨中央專門成立中央審計委這一頂層設計構架下，財政預算管理事前事中事后監管業務技術本質的體現和反映。具體講，未來我國財政預算管理要在審計全覆蓋公共資金、國有資產、國有資源以及領導干部履行經濟責任的體制下具體實施，其監管重點自然而本質地要向事前事中環節聚焦。盡管成立中央審計委、加強黨對審計領導，與現行《審計法》的“審計對行政首腦負責制”還有待協調銜接，但審計作為事后監督的強化提升，一定會促使財政預算監管具體業務重點轉到突出預算編制和執行監管上來。

（一）提高預算編制技術水平，強化預算編制業務監管

如前述，預算始于技術，預算首先是做事的技術。要穩妥有效地將事做好，必須有相應的技術水平。任何業務技術的精湛水平都取決于人對客觀事物本質及發展規律的認知把握程度，預算編制技術的業務及監管正是這一技術本質完整充分的表現。預算編制技術的業務及監管幾乎就是一樁較純粹的做事問題。預算編制業務手上作業眼到手到，但完成這一作業與監管所需的經濟社會、宏觀微觀、戰略戰術、歷史現實、傳統現代、自然人文、規劃執行、為公徇私、做事逐利、嚴厲寬恕、實用審美、經略核算及相應的可持續發展等思想認識、邏輯思考和知識智慧，一般來講，“做事”的人難以面面俱到，但這又是預算編制技術的業務及監管面面要求的。因此，做實預算編制及監管業務要解決好人及素質問題。

1、以“三嚴三實”標準選擇“做事”的人。唯有如此，才能選賢任能、有效預期經濟社會發展，才能正確客觀把握政府部門擔負的職責事務，有效實施預算編制和監管業務。

2、提高相關人員業務素質。如后河北專員辦推行的思想武裝、業務學習、正確策略、轉變作風、黨管干部“五堅持”和政治、本領、業績、作風、隊伍“五過硬”措施，就是主抓人的問題。3、結合我國《政府會計準則》核算實施，提高預算編制業務及監管效能。在《政府會計準則》實施框架下，政府經略及活動核算由預算會計、財務會計兩大體系，收付制、權責制兩套準則，以及“3+5”八個會計要素具體簿記完成。預算編制業務及監管要通過預算會計核算和收付制的年度收支績效預算管理內容及業務，促進權責制層面的政府資產有效增加或使用節約，以及資源的有效利用、保護開發甚至更長期的持續利用。4、貫徹落實國務院《決定》相關規定。國務院要求健全的預算標準體系，如：進一步完善政府收支分類體系和基本支出定額標準體系，建設項目支出定額標準體系，實行機關運行經費服務標準和實物定額，完善人員編制、資產管理與預算管理的結合，按經濟分類編制政府和部門預決算等，須進一步落實。5、建立預算業務技術執業規范與常態培訓制度。目前我國財政預算、部門預算編制，都缺乏類似工程造價和工程概預算的執業標準規范。盡管世界各國都是如此，但根據黨的精神和我國強國發展時期的要求，目前財政預算、部門預算編制及標準的統一性、規范性、可操作性，以及執業與各類監管、執紀監督的一致性、通用性和相互認同性，甚至公允性等應當需要建立健全和完善起來。同時，結合執業與人員配置有步驟、循序漸進地實施預算業務技術應用培訓。6、提高財政隊伍的會計核算業務素質。財政隊伍的會計核算業務素質是財政人員的基本業務素質。如前述，財政預算管理必須要利用或銜接會計核算結果，因此，對財政隊伍的會計核算業務素質要求普遍不是較低而是較高，較高程度應以不低于當地的一般會計核算和審計業務技術水平為準。因為，財政預算管理的事前事中監管，都需要財政隊伍具備過硬的會計核算業務技術。從目前各級財政現狀看，這項工作應當還有很多事要做。

（二）推行事權職責清單，強化預算執行業務監管

如前述，預算執行管理是預算權力運用，是預算的制度、行為、利益等人文層面的業務本質問題，也是必須面對的“加強預算管理”永遠在路上的現實。黨的十八大后，財政部在國務院《決定》基礎上，專門《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》和《地方預決算公開操作規程》等，為強化財政預算事中監管奠定了可靠基礎。1、貫徹落實財政預算執行動態監管。一是部門單位的財政撥款納入國庫支付子系統平臺動態監管；二是部門單位財政專戶資金納入國庫支付子系統平臺動態監管；第三步發展為部門單位全部資金納入國庫支付子系統平臺動態監管。具體業務內容：一是網絡平臺預警，二是財政核實，三是整改糾偏。在此基礎上，配合各級人大正在實施的預算聯網監督業務，使預算執行動態監管擴大到更寬廣的范圍，實現財政預算管理的事中監管聚焦。2、根據預算管理業務流程推行預算管理權責清單，強化預算管理職責監管。分別在財政系統、部門單位系統按預算管理業務流程，明確各級財政、各部門、單位的預算管理職權責任，并以清單明細方式陳述、公示、公開，以利相關各方都知曉職權責任，明確預算管理業務流程環節及職權責任，強化預算管理業務流程職權責任監管，使預算管理各業務流程權責分明、責任落實、管理到位。3、貫徹落實預決算公開相關規定。預決算公開是預算管理事前事中監管的特殊措施，政府的事是用天下人的錢來解決天下人的事，應予以公開。我國預決算公開已是十八大以前提出并開始實施的業務，目前按財政部規定已明細到各具體報表。在新時期貫徹落實黨的群眾路線，更應在此基礎上公開預算管理業務流程形式及內容，以方便群眾監督，推動政府部門提高管理服務水平。

作者：張明