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一、國際政治議程設置的動因考察

國際政治議程設置自有國家間關系以來就一直存在，但直到二戰(尤其是冷戰)結束后才確立其在國際關系中的重要地位，這主要歸因于二戰(尤其是冷戰)結束后國際關系發生的兩個重要變化趨勢:一是經濟全球化和一體化;二是國際政治多邊主義化。經濟全球化和一體化一方面把世界各國緊密地聯系在一起，創造了一個人們所普遍認可的相互依存的世界;另一方面也前所未有地凸顯了許多問題，包括雙邊、多邊國家間關系和需要全球國家共同面對的全球性問題。這些雙邊、多邊和全球性問題因為在不同國家有不同的輕重緩急之分，如在A國需要迫切解決的，在B國卻可能是次要處理的，在C國是頭等重要的，在D國卻可能是未排上議事日程的，等等，從而產生了國家間的矛盾和沖突。如何解決這些矛盾和沖突?需要解決的雙邊、多邊和全球性問題的優先秩序怎樣安排?是通過戰爭的形式抑或是談判對話協商的形式來解決?這些都是擺在國家議程上亟待解決的問題。這些問題由于牽涉到各個相關國家的重大國家利益和戰略發展，因此為政治多邊主義的國際政治議程設置提供了基本動因。

多邊主義是二戰后國際政治發展的一個趨勢，而經濟全球化和一體化則進一步加強了這個趨勢。但是，我們仍需認識到，冷戰結束后頻頻發生的大國強權政治、霸權主義、國家間戰爭和反恐行動等事實表明，當今的國際政治現實仍然是權力政治。擴大國家在國際上的影響，拓展國家勢力在全球或地區的存在仍然是當今大多數國家的追求。然而，這種追求與之前赤裸裸的武力(或武力威脅)方式相比有了很大變化，當今國家更多地是通過構建(或參與)國際組織和制度實現國際合作，通過召開國際雙邊或多邊峰會協商來解決國家間的利益沖突和人類共同面對的公共安全問題。在多邊主義的國際行為中，最先提出構建國際機制思路的國家和提議召開重大國際會議的國家，一般而言就擁有了某種程度上的國際政治議程設置的權力。因此，多邊主義中的國際政治議程設置的能力實質上是國際政治中權力政治的深刻體現，是權力政治的延伸，表現了一國在國際政治事務中優先的發言權和行動的主動權。

二、國際政治議程設置的影響因素

首先，在國際層面，國際政治議程設置要與國際環境相符。議程設置理論從根本上說是一種尋求如何掌握話語權的理論。沃爾特•李普曼認為，作為輿論分析者，必須要認清三者的關系，即“行動的情景，人對那種情景的想象，以及人對從行動中產生出的想象的反應”④。在國際政治議程設置語境下，“行動的情景”指的是國家進行議程設置時的國際環境，后兩者分別代表國家對環境的態度及作出的相應行為。這與新現實主義的國際政治系統結構對單元(國際政治行為體)行為的限制和形塑作用是一致的。國際政治議程設置中的環境包括兩種:一是國際政治的力量結構與國際制度規范，在議程設置時，國家不能脫離這個結構與制度規范，否則，將會受到國際結構、制度的懲罰;二是國際政治突發事件所建構的短暫性國際環境，比如2008年以來的國際金融危機雖未從根本上撼動西方大國在國際政治中的主導地位，但也給了廣大發展中國家尤其是以“金磚國家”集團為代表的新興發展中大國加速提升國際地位的機會。因此，國家在考慮國際政治議程設置的時候要因環境變化而動，如果時機把握恰當，則實力相對較弱的國家也有可能成為國際政治議程的設置者。其次，在國家層面，國際政治議程設置受國家實力或所在問題領域影響力的制約。國家只能在自己實力或問題領域范圍之內制定國際政治議程，超出這個實力或領域范圍之外，所提議程很可能淪為無人問津的議案。實力是無政府狀態下國家進行國際行為的根本依據，如上文所講，國際政治議程設置是權力政治的延伸，體現的是國家間實力對比的結果。比如，我們很難想象南太平洋上的一個小島國家提出的有關伊朗核問題或朝核問題的提案會被列入相關問題談判的議程。問題領域的影響力除了取決于國家實力的對比之外，還與國家在該問題領域掌握的專業知識有關。比如，中國在應對世界各國對華的反傾銷案件議程中，由于我們缺乏反傾銷方面的高級人才和相關的反傾銷WTO規則的知識儲備，導致中國成為世界反傾銷案件的重災區，各國可以肆無忌憚地對華反傾銷。⑤這在2001年中國加入世貿之后表現得尤為明顯，有統計數據表明，全世界將近1/5的反傾銷案件都是針對中國的，中國是全球最大的反傾銷受害國。

國際政治議程設置還要與國家戰略相符，或者說受國家利益的制約。導向需求是解釋議程設置的核心變量，國家參與某個國際政治議程的設置必須是該國際政治議程與其國家利益具有高度的正關聯性和高度的不確定性。如果導向需求不高或沒有，國家基本上不會參與其中。盡管由于經濟全球化和一體化的發展，大多數國家(不得不)參與到各種類型的國際政治議程中，但是各國的參與程度與積極性大不相同，這主要取決于該議程是否與自己的國家利益相關。第三，在個體層面，國際政治議程設置除了受國內的媒介議程、公眾議程和政策議程的制約外，與國家領導人和議程設置談判者的個人特性也有很大關系。比如，“9•11”事件發生時如果時任總統不是小布什而是拜登，美國是否會發起全世界規模的反恐斗爭議程，是值得討論的。

三、國際政治議程設置的屬性原則與框架建構

本部分將探討國際政治議程設置的技術性問題，即如何設置國際政治議程、需遵循什么原則、有何程序規范。一個成功的國際政治議程設置必須將議題的屬性原則與框架建構相結合才能有效并為國際社會所認同。

(一)國際政治議程設置的屬性原則國外有學者提出了議程設置切入點(agendaaccesspoint)的概念，認為議程的成功與否取決于國際實踐的通行程度及它們所創造的國際議程切入點的有效性。通過議程切入點，行為體可以將問題的定義、替代性政策及議程政治所關注的全球性特點聯系起來，對這些切入點的控制及設置是議程獲得成功的必要條件。⑥此處國際政治議程設置的“切入點”與本文提出的國際政治議程設置的“屬性原則”相類似。所謂議題的屬性原則，是指“議程上的每個客體都有無數的屬性，即充實每個客體圖畫的那些特點與特性”⑦。尤為關鍵的是，“只有屬性議程才能界定一個議題，并且在一些情況下引導公眾關注某個具體的角度或者某個優先解決途徑。……設置某個議題的屬性是政治權力的體現”⑧。

例如，中美關系是當今世界最重要的雙邊關系之一，兩國關系的狀態如何對世界的和平與穩定有著舉足輕重的影響。中美關系的復雜性使得中美之間可以進入議程設置的問題領域很多，大到國家發展戰略的碰撞，小至雙邊交往互動中的一個個案例。但是，我們發現，通常只有那些涉及國家根本利益和戰略目標的屬性議題才能經常性地占據中美關系的議程設置核心，甚至一個個的小案例也被賦予了這種戰略爭奪的意義。比如中美人權議程中，中國根據國內法律對一些所謂“民運”分子的處罰，卻也居然時不時被美國關注。議題的屬性原則可以看作是設置國際政治議程的主要切入點，議題的屬性原則包括兩點，即問題領域國家利益的相關性和問題領域的專業性。前者是指某國認為某項國際政治議程直接或間接有益于實現自己的國家利益，或能夠打壓對方的國家利益;后者是指一旦確定了某項國際政治議程后，國家就要著手對其專業知識的儲備，進行議程的框架建構，做到言而有據，從而掌握話語的主動權及行動的主導權。

(二)國際政治議程設置的框架建構所謂框架建構，是指“選擇某個可感知現實的一些方面，讓這些方面在一個傳播文本中更加顯要，以此來形成對所描述事項的某種界定問題的特殊方法、對其因果的解釋、道德評估和對處理意見的建議”⑨。框架建構包含三層意思:第一，議程設置的框架建構就是對議程客體具體屬性的選擇與強調;第二，該議程客體的具體屬性是排他性的、闡釋性的，既包含了議題的中心話題也涉及到議題的次要話題;第三，它是一個完整的對話語境，因為它包括了議題發生的因果關系、對雙邊和多邊關系影響的評估及處理的建議等。比如南海紛爭一直是中國與南海相關國家乃至與東盟國家集團之間的一個顯要性議題，該議題的核心是主權之爭，其中牽涉到政治、經濟、軍事、航行自由等各種利益的紛爭，它本身與南海區域外國家無關，但南海問題領域外的某些大國和本地區內的某些國家出于種種目的，力圖使南海問題復雜化和國際化。這就使得該議程面臨著被區域外大國主導設置的危險。為此，中國主動采取措施，2002年與東盟國家就南海紛爭達成《南海各方行為宣言》(簡稱《南海宣言》)，共同承諾在《南海宣言》下友好地解決和處理南海紛爭。《南海宣言》可以看作是中國與南海相關國家達成的南海紛爭議程的框架建構。

國際政治議程的框架建構包括下面幾類:按議程所波及的地理范圍劃分，可以分為全球性議程、區域性議程和雙邊(或多邊)議程。以全球性議程的框架建構為例，由于全球化時代的到來，全球性議程很多，尤以公共安全問題為最，如反恐、核不擴散、全球氣候問題等。如果某國在參與全球性議程設置前就能夠建立此類問題的框架建構，并隨時保持該議題的與時俱進，而不是臨時緊急調研應對，可以預見，事實也證明，該國在參與該項全球議程設置時將發揮重要作用，因為它掌握了該議程幾乎所有最新最全的信息，包括“因果的解釋、道德評估和對處理意見的建議”。按議程發生的頻率劃分，可以分為常態性議程和突發性議程，或者按議程時間跨度的長短劃分為長期議程和短期議程。例如，當今各國在政治、經濟、文化、軍事等方面聯系日益密切，但其中以經濟聯系為最，因此經濟摩擦和貿易糾紛成為國際政治的常態議程和長期議程。國家可以國別為單位，也可以區域經濟聯合體為單位，事先進行一個經濟屬性議程框架建構，比如中美貿易順差議程框架、人民幣升值議程框架、中美商品反傾銷議程框架等。突發性的國際政治議程設置類似于國內政治突發事件的緊急處理機制或預警機制，為最大限度地縮小國際突發事件對國家的傷害范圍，國家必須要高度重視突發性事件的議程設置框架建構，以防患于未然。

按雙邊或多邊議程對某國是友好還是敵意劃分，可以分為敵意型國際政治議程、友好型國際政治議程和修正型國際政治議程。敵意型國際政治議程是指某國在一個或幾個問題領域里對另一國設置打壓、遏制性質的議程。友好型國際政治議程是指某國對另一國設置有利于雙邊或多邊關系發展的議程。修正型國際政治議程是指，某國認為另一國對本國的國家利益傷害過分，需要修正到正常狀態水平的議程。這種劃分對于發展中國家尤其是新興發展中大國的國際政治議程設置非常重要。隨著新興國家的崛起，西方發達國家對新興國家的相對優勢逐漸減少，這對西方國家的傳統利益構成了侵蝕和挑戰，西方國家會利用一切可以利用的手段來遏制新興國家的發展。如西方對中國的遏制，它們利用中國發展中存在的矛盾和問題在國際政治議程上不斷地攻擊和指責中國，如人權問題、中國與世界的糧食安全問題及中國發展軍力問題等，這是典型的敵意型國際政治議程。以美國每年攻擊中國人權問題為例，中國完全可以就人權問題建立一個相關的世界人權政治議程框架建構，系統地反擊西方的指責、傳播中國的人權理念和建設成就，并以此表達對世界其他國家人權建設的關切。簡而言之，議程設置的屬性原則與框架建構概念的結合為認識理解和優先選擇處理各種國際政治議程提供了一個清晰的圖譜和技術規范。據此，各國可以在自己的議程設置圖譜里根據議題的屬性原則進行議程的框架建構，在需要時可以隨時向國際社會拋出，以掌握議程設置的主動權。

四、國際政治議程設置的三大模式

根據國際政治無政府狀態的本質以及國際關系日漸民主化和自組織化的趨勢，本文將國際政治議程設置概括為三種模式，即權威模式、機制模式和開放模式。

(一)權威模式權威模式，是指國際政治議程設置由國際政治中實力強大的國家(或大國集團)提出。這是國際社會歷史、現在乃至將來的國際政治議程設置的最基本模式。這主要是由國際政治無政府狀態的大國權力政治本質決定的。正如美國政治學家巴查赫(PeterBachrach)和巴熱茲(MortonBaratz)在其經典論文《權力的兩方面》中所指出的那樣，能影響權力機構的決策過程固然是權力的一面，但能影響權力機構的議事日程的設置則是權力的另一更重要方面。⑩弱小國家受實力限制，在國際政治中掌握的可支配性資源很少，即使提出的某個議程事關切身利益以及大多數國家的利益，但如果得不到大國的響應與支持，其議程很可能是一個廢案。而地區大國和全球大國由于其利益遍布區域或全球，手中握有廣泛的政治、經濟、軍事、文化、國際制度規范的制定解釋等軟硬實力資源，因而一旦其認為需要獲取或維持某項國家利益時便可向對方或國際社會拋出議題，而相應的國家由于該議題事涉本國國家利益且與權威國家的關系處于相對較弱勢的、敏感的、脆弱的一方的相互依賴地位，為了盡力減少對本國利益傷害不得不應對。最典型的例子是在全球氣候問題談判上，島國對氣候變暖所帶來的危害感受最深，甚至關系到國家的生死存亡，它們此前為此問題奔走呼吁多年，但無力影響大國的政治議程。直到最近，全球自然災害的頻繁爆發才引起大國的重視，在哥本哈根及隨后的氣候峰會上有所行動，但力度與小島國所期望的仍有很大差距。

(二)機制模式機制模式，指國際政治議程設置由兩個以上的國家通過民主和平等的方式，對共同關心的問題領域簽訂雙邊或多邊協議，從而定期就某個涉及雙邊或多邊關系的議題進行會談。機制模式包括國家互動中形成的某種國際慣例和由一系列國家協商會談發展而來的國際機制。機制模式是當今國際政治一個較為普遍的議程設置模式，它最大的特點在于國家間事先為現實存在與將來可能發生的問題設置了一個議程框架建構，有助于國際沖突在平等協商下解決，從而實現國家間的友好相處。國際政治議程設置中的機制模式與國際機制的生成路徑略有不同，國際機制的生成路徑有三種，即霸權國提供的強制型國際機制、自發性的合作型國際機制及談判協調性的協調型國際機制，本文的機制模式主要指后兩種路徑中產生的國際政治議程設置。比如上海合作組織，先是中國、俄羅斯和中亞四國就邊境地區加強軍事領域信任和在邊境地區相互裁減軍事力量的議程簽訂兩個協定，后來六國面對中亞地區漸漸增多的三股勢力，又簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，增加了上海合作組織的反恐議程設置。現在上海合作組織已經由政治和軍事防務議程向經貿、環保、文化、科技、教育、能源、交通和金融等領域的合作議程擴展。合作國家的數量也進一步擴大，包括觀察員國家(蒙古國、伊朗、巴基斯坦和印度)以及對話伙伴國家(白俄羅斯和斯里蘭卡)。再如西方“七國集團”，自20世紀70年代中期產生起，先后經歷了“經濟議題首腦會議”、“政治議題首腦會議”和“多元議題首腦會議”。在復雜多變的國際政治經濟形勢下，這種議程設置框架建構有助于西方發達國家從整體上協調各自政策，緩解內部矛盾，從而維護發達國家在世界政治、經濟和軍事中的地位和利益。

(三)開放模式所謂開放模式，是指兩個或兩個以上的國家隨時就事關各方利益的某個重要國際議題，或者說存有該議題共同的導向需求，在缺乏機制模式的條件下，或機制模式里沒有該項議程設置框架建構，因而一致同意(而非占有權勢的一方單獨提出)臨時舉行會議以磋商會談。突發性國際政治議程設置最容易采用開放模式。開放模式的最大特點在于靈活性，但同時可以為相關國家積累處理此類問題的經驗并形成這類問題領域的議程框架建構，以應對此后類似的問題，開放模式的議程設置也非常易于向機制模式的議程設置轉化。如中國海軍的印度洋護航，除了中國本身確實需要保護海運航線安全外，同時也是應其他國家的邀請提議，而設置了中國海軍護航的議程，并且因為護航和補給等問題而與印度洋沿岸一些國家及其他國家的海軍建立了交流機制。

五、結語

國際政治議程設置是構建于國家硬實力基礎之上的一種強大的軟實力，對國際政治議程設置權力的爭奪是國家間權力博弈的一個新的重要領域。國際政治議程設置的最基本作用在于:第一，通過某項國際政治議程設置，可以把對該議題具有不同意見的各相關國家通過議程框架建構召集在一起，建立對話平臺，進行對話協商，達成對某個國際政治議題的共識，從而緩和各國間的矛盾。第二，大國強權政治和國際關系日趨民主化的事實將是現在和未來國際社會的一個矛盾存在，但是無論哪種事實，正如摩根索所言，追求威望，追求社會承認的愿望是決定社會關系和創建社會制度的強大動力。瑏瑡建構國際政治議程設置的能力和權力，無疑是獲得國際威望的一種重要途徑，大國強權政治中如此，國際關系民主化狀態下也是如此。對于中國而言，掌握國際政治議程設置的權力和運用國際政治議程設置的能力具有特別重要的意義，它有利于打破西方國家的話語霸權和制度霸權，有助于構建一個良好的國際政治經濟新秩序，從而最終有益于實現和平發展。

作者：趙長峰左祥云單位：華中師范大學政治學研究院