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《宏觀經濟管理雜志》2014年第五期

一、存在的問題及成因

（一）問題1．城際快速交通系統建設滯后，運輸需求與能力矛盾突出。目前，我國城市群內主要中心城市均加快了大運量快速交通系統的建設，部分城市還啟動了地鐵或城市輕軌的建設。但是，除長三角、珠三角和京津冀三大城市群外，多數城市群內部各城市之間的聯系仍主要依靠高速公路或國家干線公路，城際交通結構單一，尤其是城市群內部各城市和城鎮間的以軌道交通為主的快速交通系統建設嚴重滯后，交通運輸需求與運輸能力之間的矛盾突出。2．城市群交通樞紐集成性不強，交通銜接不暢。城市群由于多部門、各層級政府間行政區塊限制和部門利益的制約，內部樞紐大多考慮的是部門專項系統內部的集成，而城市群多種運輸系統之間的集成較差，如鐵路和城際軌道系統之間缺乏集成，航空、公路樞紐與城際軌道之間也缺乏集成，導致城市群內部各運輸方式之間銜接不暢，城市群內部各城市之間銜接不暢，以及城市群各城市內部交通與外部交通體系銜接不暢。3．私人機動車快速增長，公共交通保障能力不足。近年來，隨著私人機動化需求快速增長，大多數城市群地區已跨入了轎車快速進入家庭的發展階段。未來這一趨勢還將持續，城市群地區的人均汽車擁有量和出行量將明顯提高。與世界主要城市群公共交通的發展相比，我國城市群公共交通發展水平低，城際軌道交通建設起步晚，未能與地面公交相互配合構成具有較強實力和整體功能的公共交通出行保障體系。4．不同城市群交通運輸發展水平存在較大差異。按城市群的發育程度，可將我國城市群大致劃分為初級、中期和成熟城市群三類；按城市群的發展規模，則可將我國城市群大致劃分為特大城市群、大城市群和區域城市群三類。不同發展階段和規模的城市群由于區位條件、資源稟賦和產業發展特點等因素的影響，經濟社會發展水平差異較大，對交通運輸的需求不盡相同，交通建設籌資能力也不盡相同，導致城市群交通基礎設施網絡的完善程度存在較大差異，未來發展重點也各有側重。5．交通運輸發展與城市群資源環境承載力之間的矛盾日漸顯現。城市群是人口和城鎮布局最為密集的地區，資源環境壓力遠遠高于其他一般地區。一方面，城市群地區交通基礎設施建設強度一般高于其他地區，而城市群土地資源卻遠較其他地區緊張，難以支撐交通建設的擴張式增長；另一方面，城市群地區交通運輸需求持續大規模增加，由此帶來的交通擁堵和環境污染問題日益突出。

（二）成因上述問題受多種因素的影響，既有資源環境的約束，也有規劃理念的制約，同時還有政策體制方面的缺陷。1．供給的集約式發展和需求的擴張式增長之間的矛盾。城鎮密集地區既是客貨運輸需求增長較為迅速的地區，也是對資源環境較為敏感的地區。一方面，城鎮密集區是我國城鎮化發展的重點地區，人口密度大、產業發展水平高，人口和經濟要素集聚度高，城鎮密集區的發展帶來客貨運輸需求不加約束的急劇增長。另一方面，城鎮密集地區受資源約束強，環境壓力突出，在資源環境的約束下，交通運輸需要徹底改變以往擴張型的發展模式，走集約化發展路徑。這就帶來了交通運輸需求的擴張式增長和供給的集約式發展之間的矛盾，造成城鎮密集區交通運輸的供需不平衡。2．規劃理念的固守與現實需求的轉變之間的矛盾。長期以來，城鎮密集區交通運輸發展規劃秉持的基本理念是有效滿足城鎮密集區交通運輸的基本需求，提高人們的生活質量。這一理念在城鎮密集區發展初期對快速提高道路網絡規模、支撐城鎮密集區發展，發揮了重要作用，但城鎮密集區交通運輸需求是動態變化的過程，隨著城鎮密集區發展的日漸成熟，對交通運輸的需求也漸趨多樣化，從純粹滿足基本出行的派生性需求向著多樣性、個性化的本原性需求轉變。隨著城鎮密集區的發展，要求交通運輸發展理念作出相應調整，由僅重視基礎設施建設向提升交通運輸服務水平轉變。3．設施建設的緊迫需求與建設資金的相對短缺之間的矛盾。從城鎮密集區發展現狀來看，雖然交通基礎設施網絡逐步完善，但城際快速交通系統建設相對滯后，尤其是城際軌道交通發展滯后。同時，在城鎮密集區土地、資源、環境等約束下，迫切需要發展符合資源節約、環境友好和低碳的交通模式，但作為新階段城鎮密集區重點發展的城際軌道交通具有建設投資大、建設周期長、投資回報低等特點，而多元化的投融資模式又尚未形成，導致建設資金相對不足，影響了城鎮密集區軌道交通的建設進程導致城鎮密集區運輸服務保障能力的不足。4．跨區合作協調與運行機制不暢之間的矛盾。其本質是交通基礎設施屬地化管理與區域性服務之間的矛盾。城鎮密集區交通運輸的一個最顯著特征是跨行政區域。只有建立良好的區域協調機制，才能更有效地推動不同行政區劃間交通運輸資源的整合和互補。而實際運行中，由于缺乏協調機制，受多部門、各層級政府間行政區塊限制和部門利益的制約，城鎮密集區內部各城市之間的合作不暢。

二、基本對策

當前我國提高城市群交通運輸服務水平的主要思路是：根據城市群產業布局和人口流動的主要特征，按照“客運高速化、貨運物流化、樞紐便捷化”的總體要求，重點構建城市群城際客運系統和城際貨運系統兩大子系統，形成能力充分、銜接順暢、運行高效、服務優質、安全環保的交通運輸體系，對城市群地區的經濟社會發展發揮支撐和引導作用。

（一）構建適應城市群發展需求的交通運輸網絡，夯實服務基礎交通運輸網絡仍是當前城市群交通運輸服務水平提升的基礎。我國區域發展不均衡，城市群發展所處的階段也不盡相同，需要根據城市群所處發展階段的運輸需求特點制定交通運輸網絡的發展重點（見表1）。以長三角、珠三角和京津冀為代表的成熟城市群，其交通運輸骨架網絡已基本形成，交通運輸網絡發展的重點應是強化綜合樞紐建設，加強不同運輸方式的銜接，加快形成有機聯系、高效協調的交通運輸網絡。同時，要應對快速增長的客運需求，建立多層次的軌道交通體系。以武漢、成渝、山東半島等為代表的處于中期發展階段的城市群，交通運輸網絡發展的重點應是進一步完善城市群交通網絡，積極構建現代化的基礎設施體系，形成軌道交通為主、各種運輸方式合理分工的城際交通網絡。以太原、黔中、滇中等為代表的處于初期發展階段的城市群，主要發展軸線尚處于發展階段，應采取“集束”和“緊湊”型的空間布局模式，將準備建設的普通鐵路、鐵路客運專線、城際軌道、高速公路等有機地布局在適當的廊道內，形成高效的基礎設施走廊。

（二）構建便捷高效的城市群客貨交通運輸系統，優化服務載體1.構建覆蓋城市群中心城市和大部分人口的城際快速客運系統。以城際軌道交通線和高速公路為骨干，構建以城際軌道交通和道路客運為主、以小客車為補充的城際客運體系。重點發展方向包括：采取更加靈活的票制，實現城際軌道交通和道路客運的公交化運營；優化道路客運班線，提高客運通達性；對外延伸城市公交，推行城鄉客運一體化；鼓勵開行城市群旅游客運線路，推動區域旅游客運發展；積極建立城市群公眾出行信息服務系統等。2.構建覆蓋范圍廣、服務深度強的城際貨運系統。城市群貨物運輸主要為以物流配送方式為主的小批量、多批次的貨物運輸，運送距離短（城市群交通運輸距離一般在50～300公里），時間要求高，比較適合公路活機動、門到門運輸優勢的發揮。應依托城際間完善的高等級公路網絡，形成現代化的貨運系統。重點發展方向包括：整合區域貨運資源，統一各地貨運管理政策；建立城市群主要貨類的轉運中心，優化貨運場站布局；大力發展快遞、物流配送，拓展貨運網絡的覆蓋廣度和服務深度；建設城市群統一的貨運信息交易和貨運企業服務平臺等。3.建成便捷高效、等候時間可控的多級樞紐換乘服務系統。按照“零距離換乘”的要求，合理布局不同層次、不同功能的客運樞紐；按照貨運“無縫化銜接”的要求，統籌貨運樞紐與產業園區、物流園區等的空間布局。重點建設聯系城市群中心城市內部交通與外部交通體系的樞紐換乘系統，以及城市群多種運輸系統之間的樞紐換乘系統，如鐵路與城際軌道系統的換乘，航空、公路樞紐與城際軌道之間的換乘等等。

（三）構建較高集成度的交通運輸信息服務平臺，提升服務效率信息技術落后已成為制約我國城市群交通運輸服務效率的重要因素。應在運用現代科技和信息技術改造、提升運輸裝備的基礎上，重點加快城市群交通運輸信息服務平臺的建設，實現各種運輸方式之間信息的互聯互通和共享。建設跨各種運輸方式開放的城市群物流公共信息平臺和城市群綜合客運樞紐系統管理與服務信息系統。推動城市群客、貨運輸票務、單證等的聯程聯網系統建設。開展城市群高速公路聯網收費系統建設，推進城市群城市公交一卡通。

（四）構建健全的服務標準體系和應急保障體系，提高服務保障發揮政府、企業和中介組織的作用，加強構建城市群交通運輸服務標準體系的政策引導，完善運行機制，加大宣傳力度，對涉及公眾安全、優質、經濟、便捷的交通要素制定結構合理、層次分明、內容全面的標準體系，促使城市群交通運輸服務向規范化、程序化、標準化方向發展。此外，應加強城市群交通運輸服務的安全保障，完善城市群應急處置和救援體系，加大對城市群交通事故緊急救援系統的投入，在城市群優先構建先進的緊急事件管理和救援系統，為城市群交通運輸服務的發揮提供安全保障。

三、政策建議

（一）強化跨區統一發展意識，推動城市群交通運輸一體化發展突破行政區域限制，統一規劃和建設城市群交通基礎設施，構建城市群交通運輸一體化網絡。建立統一的交通標準體系，實現城市群交通運輸管理體系一體化。盡快制定有利于統一的相關政策、法律法規，使各部門、企業按照統一的市場運行規則，實現總體效益最大化。統一規劃區域發展、土地利用與交通運輸，實現城市群交通運輸和區域發展、土地利用的一體化協調發展。成立城市群交通發展協調委員會，建立良好的區域協調機制，推動區域交通運輸合作。

（二）拓寬建設資金籌措渠道，設立城市群交通基礎設施建設基金深化交通投融資體制改革，拓寬投融資渠道，堅持投融資主體多元化、渠道多樣化、形式多樣化、結構合理化。此外，在城市群各地方政府之間建立交通基礎設施的共建機制，設立城市群交通基礎設施建設基金，引導城市群交通基礎設施的規劃和建設投資。在此基礎上，探索利用BOT、PPP等多種方式吸引民間資金，加快城市群快速道路系統和軌道交通系統建設。城市交通基礎設施能夠有效帶動沿線土地開發，帶來沿線土地升值，因此，可建立反哺機制，向土地增值受益者征收部分建設費用。

（三）利用經濟法律行政手段，推動城市群交通運輸可持續發展1.利用投資、稅收、價格等經濟杠桿。如，直接投資、投資補貼、貼息貸款、稅收優惠、土地開發權等，為城際軌道交通建設提供資助；探索開征碳稅等與資源環保相關的稅種，以及探索試行碳排放權交易，將不同運輸方式的外部成本內部化，鼓勵節能環保型交通方式的發展，引導城際運輸需求轉移到這些運輸方式上來。2.采取適當的行政手段。主要包括嚴格實施營業性車輛燃油限值標準，根據車輛技術水平發展情況適當提高市場準入門檻，通過提供獎勵、加大處罰力度等措施，促使道路運輸企業加快淘汰老舊車輛；制定和逐步提高私人機動車排放標準，限制不達標車輛上路，試行不達標車輛強制報廢制度等。3.制定相關法律法規。進一步完善針對城市群交通可持續發展的法律法規體系，出臺系統的節能減排要求和節能減排措施，包括節能減排目標和各類限值標準、運輸裝備技術標準、節能技術開發和應用、運輸組織和管理措施等，明確規定政府、企業、個人在交通節能減排中各自承擔的責任，使城市群交通運輸可持續發展有法可依。

作者：丁金學樊樺單位：宏觀經濟研究院綜合運輸研究所