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《寧波通訊》2018年第4期

摘要：公共安全視頻監(jiān)控作為一種公共管理的技術(shù)性手段，在現(xiàn)今社會(huì)得到了廣泛的應(yīng)用，然而由此造成的公益和私益之間的緊張關(guān)系難以得到有效緩解。立法者應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共安全視頻監(jiān)控的規(guī)制，在公共利益的維護(hù)和私人權(quán)益的保障之間尋求平衡。我國(guó)公共安全監(jiān)控視頻立法，存在專項(xiàng)性立法層次低、公共安全視頻監(jiān)控行為的定性缺失、公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)與管理的規(guī)范不足等問(wèn)題，這需要通過(guò)合理立法予以解決。

關(guān)鍵詞：公共安全視頻監(jiān)控；立法；私人權(quán)益

公共安全視頻監(jiān)控，又稱公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)，是利用視頻圖像設(shè)備、技術(shù)，對(duì)涉及公共安全的場(chǎng)所、部位的圖像信息進(jìn)行采集、傳輸、顯示、存儲(chǔ)和處理的系統(tǒng)。公共安全視頻監(jiān)控在很多國(guó)家得到了運(yùn)用，其作為一種有效的管理手段，在公共安全維護(hù)方面起到了重要作用。然而，關(guān)于公共安全視頻監(jiān)控的爭(zhēng)議始終存在，爭(zhēng)議主要有：公共安全視頻監(jiān)控行為的法律屬性；公共場(chǎng)所、部位的個(gè)人隱私維護(hù)；公共安全視頻監(jiān)控信息收集和使用的合法性；公共安全視頻監(jiān)控的私人義務(wù)承擔(dān)等。我國(guó)關(guān)于公共安全視頻監(jiān)控的專項(xiàng)性立法以地方政府規(guī)章形式出現(xiàn)，沒(méi)有法律、行政法規(guī)。本文主要以我國(guó)關(guān)于公共安全視頻監(jiān)控的專項(xiàng)性立法為研究的藍(lán)本①，并參考部分國(guó)家的學(xué)術(shù)研究與立法、司法實(shí)踐，探尋公共安全視頻監(jiān)控立法中的若干問(wèn)題，以期對(duì)我國(guó)的公共安全視頻監(jiān)控立法提供一定參考。

一、國(guó)際視野下的公共安全視頻監(jiān)控立法

現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家治理任務(wù)艱巨，運(yùn)用科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理是必然的選擇。公共安全視頻監(jiān)控既是運(yùn)用信息收集與處理的科技活動(dòng)，也是公共安全治理的手段。作為一種治理方式，則表明其應(yīng)納入法治軌道，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其規(guī)范和約束。從世界范圍來(lái)看，以立法的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全視頻監(jiān)控行為的規(guī)制，是不同國(guó)家的共同選擇。基于公共安全視頻監(jiān)控活動(dòng)的內(nèi)容、方式的特定性，對(duì)于公共安全視頻監(jiān)控的立法模式，一般采取的立法體例是通過(guò)公共安全單行法及與公共安全視頻監(jiān)控相關(guān)聯(lián)的法予以規(guī)定。在公共安全場(chǎng)所及部位的單行立法中，部分國(guó)家和地區(qū)將公共視頻監(jiān)控作為一種技術(shù)手段置于管理體系中予以規(guī)定。如美國(guó)《2015年進(jìn)入機(jī)場(chǎng)安全控制改進(jìn)法》（AirportAccessControlSecurityImprovementActof2015）將公共視頻監(jiān)控（Surveillancevideo）作為行政主體行使公共安全職責(zé)的技術(shù)手段；我國(guó)香港特別行政區(qū)的《愉景灣隧道及連接道路規(guī)例》要求相關(guān)公司提供閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)以及該系統(tǒng)與特區(qū)運(yùn)輸署緊急事故交通協(xié)同中心的閉路電視監(jiān)控設(shè)備連接；我國(guó)《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》規(guī)定，被縣級(jí)以上人民政府確定為治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的，應(yīng)當(dāng)確定本單位的治安保衛(wèi)重要部位，按照有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)重要部位設(shè)置必要的技術(shù)防范設(shè)施，并實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)。此類從公共安全利益維護(hù)立場(chǎng)出發(fā)，運(yùn)用公共視頻監(jiān)控技術(shù)手段在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)實(shí)現(xiàn)行政目的，對(duì)可能由此而引發(fā)的私人利益受到侵犯沒(méi)有或者較少提及。而與公安全視頻監(jiān)控立法相關(guān)聯(lián)的立法，如對(duì)私人隱私、信息利益等維護(hù)，需要通過(guò)政府信息公開(kāi)、個(gè)人隱私保護(hù)等法律，將公共安全視頻監(jiān)控等政府信息收集和處理行為與公民個(gè)人隱私等利益在法律規(guī)范中予以調(diào)整。如美國(guó)制訂了有關(guān)政府信息公開(kāi)及個(gè)人信息保護(hù)的法律，有《信息自由法》、《隱私法》、《陽(yáng)光下的政府法》等[1]；英國(guó)制定了《數(shù)據(jù)保護(hù)法》、《閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)施辦法》；德國(guó)為了防止信息處理對(duì)“個(gè)人隱私”的侵害，制訂了《防止個(gè)人資料處理濫用法》[2]。以上國(guó)家和地區(qū)的立法實(shí)踐表明，公共安全視頻監(jiān)控立法需要相關(guān)立法配套，以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力實(shí)施與私權(quán)利維護(hù)兼顧。

二、我國(guó)公共安全視頻監(jiān)控立法現(xiàn)狀

（一）專項(xiàng)性立法與關(guān)聯(lián)性立法并存

我國(guó)對(duì)于公共安全視頻監(jiān)控的立法的路徑主要有：一是專項(xiàng)性立法，直接以公共安全視頻監(jiān)控或公共安全視頻圖像的名稱立法，如《安徽省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共安全視頻監(jiān)控圖像信息系統(tǒng)管理辦法》等②。二是與公共安全視頻監(jiān)控相關(guān)的立法，公共安全視頻監(jiān)控涉及多方面的利益平衡，主要是公共安全管理與個(gè)人信息保護(hù)的兼顧，因此規(guī)制公共安全視頻監(jiān)控行為的立法，從廣義上還包括對(duì)個(gè)人信息安全、個(gè)人人身自由的維護(hù)的立法，這方面的立法主要有：《憲法》、《民法總則》、《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《未成年人保護(hù)法》、《郵政法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子郵件服務(wù)管理辦法》、《刑法》、《刑法修正案七》、《刑法修正案九》、《政府信息公開(kāi)條例》等。三是與公共安全視頻監(jiān)控有關(guān)聯(lián)的司法解釋，主要有：《關(guān)于審理名譽(yù)權(quán)案件若干問(wèn)題的解釋》、《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。

（二）存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的公共安全視頻監(jiān)控專項(xiàng)性立法存在的問(wèn)題主要有：1.法規(guī)范層次低我國(guó)以規(guī)章形式對(duì)公共安全視頻監(jiān)控立法，尚沒(méi)有以法律、法規(guī)的形式對(duì)公共安全視頻監(jiān)控進(jìn)行專項(xiàng)性立法，規(guī)章立法層次較低。公共安全視頻監(jiān)控涉及個(gè)人信息安全、人身自由等事項(xiàng)，而此類事項(xiàng)有關(guān)公民基本權(quán)利，不宜以規(guī)章形式進(jìn)行立法。2.公共安全視頻監(jiān)控行為的定性缺失規(guī)章沒(méi)有界定公共安全視頻監(jiān)控行為的法律屬性。公共安全視頻監(jiān)控是一種獨(dú)立的行政行為，還是一種附屬性的行政行為，或是一種階段性的行政活動(dòng)，在規(guī)章中沒(méi)有明示或默示的指引。公共安全視頻監(jiān)控行為是立法中的核心概念，只有科學(xué)界定公共安全視頻監(jiān)控行為的法律屬性，才能合理架構(gòu)對(duì)公共安全視頻監(jiān)控的規(guī)制的原則和制度。3.公共安全視頻監(jiān)控的規(guī)劃與建設(shè)的規(guī)范不足公共安全視頻監(jiān)控是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的活動(dòng)。公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)涉及設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、使用以及監(jiān)控信息收集與使用的監(jiān)管。規(guī)章對(duì)這些方面的規(guī)范不充分，且缺失基本原則和具體制度的約束，沒(méi)有引入比例性原則等原則和制度。4.私人義務(wù)設(shè)定不當(dāng)?shù)胤秸?guī)章規(guī)定了公共安全視頻監(jiān)控的建設(shè)和管理的主體。從總體而言，可以分為兩大類：一是由政府組織負(fù)責(zé)建設(shè)、管理；另一類主體是非政府的主體建設(shè)與管理。在非公物上，即在私人所有物上，以規(guī)章的形式強(qiáng)制性設(shè)定公共安全視頻建設(shè)和管理義務(wù)，存在公法上的公物法原理和私法上的物權(quán)法相沖突的問(wèn)題。5.私人權(quán)益保障不充分規(guī)章中涉及了對(duì)私人權(quán)益的維護(hù)，但是不夠充分。在公共安全視頻監(jiān)控中，私人權(quán)益應(yīng)包括個(gè)人自由、個(gè)人隱私、個(gè)人信息利益等。而現(xiàn)有的專項(xiàng)性立法中，對(duì)受到公共安全視頻監(jiān)控影響的私人權(quán)益如何維護(hù)表述不夠充分，應(yīng)在法規(guī)范中充分規(guī)定公共安全視頻監(jiān)控信息收集和使用的實(shí)體要求和程序要求，以求在實(shí)現(xiàn)公益的同時(shí)，兼顧私益保障。

三、公共安全視頻監(jiān)控的法規(guī)范載體

我國(guó)關(guān)于對(duì)于公共安全視頻監(jiān)控立法模式的選擇與其他國(guó)家基本相同，其不同之處是強(qiáng)調(diào)以專門(mén)性的規(guī)章立法實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全視頻監(jiān)控進(jìn)行統(tǒng)一立法。以規(guī)章的方式來(lái)解決涉及公民基本權(quán)利的事項(xiàng)，不符合《立法法》等規(guī)定。《立法法》對(duì)規(guī)章的立法權(quán)限的規(guī)定，一是執(zhí)行上位法的規(guī)定，另一是調(diào)整屬于行政區(qū)域范圍內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)。沒(méi)有上位法的明確規(guī)定，公共安全監(jiān)控視頻的地方政府規(guī)章不能設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。但是現(xiàn)行的公共安全視頻監(jiān)控的規(guī)章，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響，設(shè)定了行政相對(duì)人的義務(wù)，如設(shè)定住宅小區(qū)、停車場(chǎng)，旅館公共視頻監(jiān)控建設(shè)與管理義務(wù)。因此應(yīng)以法律、法規(guī)的形式對(duì)公共安全視頻監(jiān)控進(jìn)行立法，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善與公共安全視頻監(jiān)控相關(guān)立法。從科技發(fā)展、規(guī)制的系統(tǒng)性及立法資源整合的角度分析，除了可以對(duì)公共安全視頻進(jìn)行專項(xiàng)立法，也應(yīng)該系統(tǒng)地研究現(xiàn)代監(jiān)控技術(shù)對(duì)行政相對(duì)人的影響，并做統(tǒng)一的制度安排，可以在制定公共安全視頻監(jiān)控立法之外，制定統(tǒng)一性的科技監(jiān)控立法。在此綜合立法中，可以將包括公共安全視頻在內(nèi)的科技監(jiān)控手段統(tǒng)一立法，規(guī)定監(jiān)控原則、監(jiān)控主體、監(jiān)控的內(nèi)容與程序、監(jiān)控的救濟(jì)和監(jiān)控的責(zé)任等。

四、公共安全視頻監(jiān)控行為的法律屬性

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)公共安全視頻監(jiān)控的法律屬性缺乏規(guī)定，這影響了公共安全視頻監(jiān)控立法的正當(dāng)性和科學(xué)性。公共安全視頻監(jiān)控行為，是一種利用科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)公共場(chǎng)所、部位進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控，并可以將這種實(shí)時(shí)監(jiān)控的信息予以保存。其法律屬性具有多重屬性，兼具弱強(qiáng)度的非特定對(duì)象的行政檢查行為和對(duì)公共場(chǎng)所安全信息實(shí)時(shí)收集行為與處理的屬性。

（一）針對(duì)非特定對(duì)象的弱強(qiáng)度

行政檢查行為公共安全視頻監(jiān)控，是一種對(duì)公共場(chǎng)所監(jiān)控的行為，類似于實(shí)時(shí)的行政檢查行為，是基于保障公共安全的目的，對(duì)公共場(chǎng)所的人和物的實(shí)時(shí)觀察、分析，并針對(duì)公共場(chǎng)所的現(xiàn)場(chǎng)情形，采取相應(yīng)措施。公共安全視頻監(jiān)控是準(zhǔn)行政檢查行為，其特殊性在于：一是在行為作用對(duì)象上，公共安全視頻監(jiān)控是對(duì)存在于或是出現(xiàn)在公共場(chǎng)所、部位的監(jiān)控，是一種普遍的監(jiān)控，而不是對(duì)特定人的監(jiān)控。而行政檢查可以分為非特定對(duì)象行政檢查和特定對(duì)象的行政檢查，前者如統(tǒng)計(jì)調(diào)查；后者主要是針對(duì)一定范圍內(nèi)的、相對(duì)特定的行政相對(duì)人進(jìn)行的，如行政主體發(fā)現(xiàn)相對(duì)人有依法應(yīng)當(dāng)給與行政處罰的行為的，可以依法對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行檢查。因此公共安全視頻監(jiān)控是一種類似于非特定對(duì)象的行政檢查行為。二是在行為強(qiáng)度上，公共安全視頻監(jiān)控是一種表象上的觀察，是對(duì)存在于公共場(chǎng)所部分的人和物的外在狀況的觀察，是一種基于視頻感知所獲的信息分析，其對(duì)公共場(chǎng)所部分安全性的判斷停留在視覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)的表象認(rèn)知的范疇。這種認(rèn)知僅是以在視頻中呈現(xiàn)的表象，而一般意義上的行政檢查的強(qiáng)度要大于公共安全視頻監(jiān)控，如海關(guān)執(zhí)法部門(mén)依法可以檢查進(jìn)出境運(yùn)輸工具，是對(duì)行政相對(duì)人的相關(guān)情況較為全面和較為深入地了解和掌握。

（二）側(cè)重實(shí)時(shí)性公共安全信息收集和處理行為

公共安全視頻監(jiān)控是一種包括信息收集、保存、使用、刪除等行為在內(nèi)的綜合性行為，是信息收集和處理活動(dòng)，行政主體為了履行法定職責(zé)，需要收集與職責(zé)相關(guān)的信息。行政主體收集信息的方式，可以是依法要求行政相對(duì)人填寫(xiě)有關(guān)表格或報(bào)告，也可以進(jìn)行實(shí)地檢查、突出檢查或采取其他方式展開(kāi)。由于信息收集必然涉及商業(yè)信息、個(gè)人隱私等，對(duì)政府的信息收集行為需要一定的立法控制。公共安全視頻監(jiān)控也是信息收集與處理的一種方式，是通過(guò)科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人的“柔性的而又廣泛存在”的信息收集和處理，是履行公共安全的行政職責(zé)，因此公共安全視頻監(jiān)控所獲得的信息是政府信息，從總體上而言，應(yīng)受到政府信息法律規(guī)制。公共安全視頻監(jiān)控的主體類型有：第一類主體為法定的履行公共安全職能的行政主體，如承擔(dān)公共交通安全的公安、交通部門(mén)；第二類主體，與公共場(chǎng)所、部分的安全性有法律上的利害關(guān)系。立法者規(guī)定了與公共安全關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的特定行業(yè)從業(yè)者公法上的義務(wù)，公共安全信息的收集和處理義務(wù)，如建立和實(shí)施公共安全視頻信息資料安全管理制度③。兩類主體的公法上的權(quán)力（權(quán)利）與責(zé)任（義務(wù)）的配置是不同的。第一類主體是行政主體，在公共安全視頻監(jiān)控中行使管理者、監(jiān)督者及重要公共場(chǎng)所、部分的規(guī)劃者、建設(shè)者的職責(zé)；而第二類主體，不是行政主體，而是承擔(dān)公法上的義務(wù)，接受第一類主體的監(jiān)督管理，輔助第一類主體實(shí)現(xiàn)公共安全維護(hù)。在公共安全視頻監(jiān)控立法中，第二類主體主要的義務(wù)是按照法規(guī)范及第一類行政主體的要求，對(duì)公共安全信息收集和處理，如旅館經(jīng)營(yíng)主體的義務(wù)設(shè)定。由于公共安全視頻監(jiān)控對(duì)行政相對(duì)人的實(shí)際影響要弱于一般性行政檢查，法律對(duì)于行政檢查的程序與實(shí)體性的要求，并不完全適用于公共安全視頻監(jiān)控。而從政府信息角度探討公共安全視頻監(jiān)控的性質(zhì)，其特殊性在于實(shí)時(shí)信息收集和處理以及信息獲取的強(qiáng)制性（只要出于公共場(chǎng)所，行政相對(duì)人的信息被強(qiáng)制獲取）。因此公共安全視頻監(jiān)控法律屬性具有一定的行政檢查行為與政府信息收集與處理的屬性，同時(shí)又具有一定的特殊性，是一種弱強(qiáng)度行政檢查和側(cè)重實(shí)時(shí)性信息收集與處理的行為，對(duì)公共安全視頻監(jiān)控法律規(guī)制強(qiáng)度要弱于對(duì)一般性的行政檢查規(guī)制強(qiáng)度，同時(shí)應(yīng)引入政府信息的相關(guān)制度規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效和全面的規(guī)制。

五、公共安全視頻監(jiān)控規(guī)劃和建設(shè)

我國(guó)地方政府規(guī)章僅是規(guī)定公共安全視頻建設(shè)的規(guī)劃主體和職權(quán)，而規(guī)劃涉及的因素、程序、救濟(jì)等規(guī)定存在缺失。公共安全視頻監(jiān)控的地方政府規(guī)章對(duì)公共視頻監(jiān)控規(guī)劃和建設(shè)授權(quán)過(guò)于廣泛，必然導(dǎo)致行政主體行政裁量權(quán)的濫用。現(xiàn)代國(guó)家的行政規(guī)劃，其功能是多方面的，既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理性和合法性，又要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)整體利益的增進(jìn)。行政規(guī)劃應(yīng)以個(gè)人的尊嚴(yán)、基本人權(quán)、民主法治等為制定規(guī)劃的指針，兼顧科學(xué)性和技術(shù)性[3]。在程序方面，公共安全監(jiān)控視頻建設(shè)規(guī)劃程序，應(yīng)遵循行政規(guī)劃程序的基本要求，必須嚴(yán)格遵守?cái)M定程序和確定程序。行政規(guī)劃的擬定程序一般包括三個(gè)環(huán)節(jié)：一是行政規(guī)劃目標(biāo)的確定。根據(jù)本地區(qū)或本部門(mén)的實(shí)際情況，確定一個(gè)合理的目標(biāo)。二是行政規(guī)劃方案的草擬。這可以通過(guò)兩種方式完成，由行政主體的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)與人員擬定，或是以委托的方式由第三方擬定。三是行政規(guī)劃方案的論證。而行政規(guī)劃的確定程序一般包括以下環(huán)節(jié)：行政規(guī)劃確定的申請(qǐng)；行政規(guī)劃的公布與聽(tīng)證；行政規(guī)劃的爭(zhēng)議的解決及行政規(guī)劃的確定[4]。此外，還包括行政規(guī)劃的變更和廢除程序，即已確定的規(guī)劃在完成前須變更的，應(yīng)重新進(jìn)行規(guī)劃確定程序。若規(guī)劃變更不是重大的實(shí)質(zhì)性的變更，并且沒(méi)有涉及其他主體的利益，或經(jīng)與規(guī)劃相關(guān)的利害關(guān)系人同意，則可以免除新的確定程序[5]。已確定的規(guī)劃，因法定的事由被終止實(shí)施時(shí)，確定規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)廢止規(guī)劃，在做出此決定前，確定規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)應(yīng)聽(tīng)取擬定規(guī)劃主體的意見(jiàn)。而行政規(guī)劃的法律救濟(jì)，包括請(qǐng)求撤銷行政規(guī)劃、請(qǐng)求執(zhí)行行政規(guī)劃、請(qǐng)求采取過(guò)渡措施或補(bǔ)救措施[6]。公共安全監(jiān)控視頻建設(shè)規(guī)劃的程序的法治化，對(duì)公共安全視頻監(jiān)控規(guī)劃裁量權(quán)的規(guī)制起到核心的作用。

六、私人建設(shè)和管理公共安全視頻監(jiān)控的義務(wù)

現(xiàn)今的公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)基本上三個(gè)部分組成：影像采集部分、信號(hào)傳輸部分、顯示與記錄部分。通過(guò)以上技術(shù)系統(tǒng)，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的工作人員可以近距離、實(shí)時(shí)、不間斷地對(duì)公共場(chǎng)所的安全進(jìn)行監(jiān)控[7]。地方政府規(guī)章規(guī)定了公共安全視頻監(jiān)控的建設(shè)和管理的主體，從總體而言，可以分為兩大類：一是城市道路的重要路段、重要交通路口、城市主要出入口和大型廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所的公共安全視頻監(jiān)控由政府組織負(fù)責(zé)建設(shè)、管理。二是除第一類以外的應(yīng)當(dāng)建設(shè)的公共場(chǎng)所和區(qū)域的建設(shè)和管理，如旅館、公共娛樂(lè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所的大廳、通道、出入口等重要部位等的建設(shè)與管理。可以分為兩種情況：（1）由政府負(fù)責(zé)；（2）由該場(chǎng)所或者區(qū)域的所有權(quán)人與使用人、經(jīng)營(yíng)權(quán)人約定責(zé)任主體；沒(méi)有約定的，由所有權(quán)人負(fù)責(zé)。然而在非公物上，即在私人所有物上，強(qiáng)制性設(shè)定建設(shè)和管理義務(wù)不僅違反了公法上的公物法原理，也違背物權(quán)法的規(guī)定。首先在私人擁有的物上設(shè)立此義務(wù)，與公物法的原理相悖。例如要求私人在其所有的旅館設(shè)置公共安全視頻監(jiān)控，私人旅館非國(guó)家所有，在此場(chǎng)所所有私人建設(shè)的公共安全視頻監(jiān)控也非國(guó)家所有，而公共安全視頻監(jiān)控需要承擔(dān)公物功能，這不符合公物法的基本原理。

所謂公物，是指行政主體為了公共目的而直接提供于公共用或者公用的有體物。其特征：（1）公物是由行政主體提供的物。由私人提供給公共之用的物并不因其供于公共之用而成為公物。不是公物便不能適用公物法的基本原理，不得對(duì)私物以更多的公法上的限制，它就應(yīng)該能與其他民法上的物一樣受民法的調(diào)整。（2）公物是行政主體擁有支配權(quán)的物。作為行政手段的公物，它應(yīng)該能夠達(dá)到行政上的目的或者完成行政上的義務(wù)，所以，要求行政主體擁有對(duì)該物的支配權(quán)。（3）公物是直接提供于公共用或者公用的物[8]。從以上的原理分析，如果要求私人承擔(dān)建設(shè)和管理公共安全視頻監(jiān)控的義務(wù)，已超出了物的所有者所應(yīng)承擔(dān)的合理義務(wù)，公共安全視頻監(jiān)控不僅是服務(wù)于物的所有者，更是直接服務(wù)于公共利益。國(guó)家可以指引私人建設(shè)公共安全視頻監(jiān)控，在私人建設(shè)公共安全視頻監(jiān)控之后，由國(guó)家對(duì)私人建設(shè)的公共安全視頻監(jiān)控進(jìn)行征收和征用，在國(guó)家取得對(duì)公共安全視頻監(jiān)控支配權(quán)之后，該公共安全視頻監(jiān)控可以作為公物，依法承擔(dān)公用職能。其次，從立法權(quán)的配置分析。依據(jù)我國(guó)《立法法》第8條和第9條的規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收和征用必須以法律規(guī)定。尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，先制定行政法規(guī)。而以行政規(guī)章的形式，強(qiáng)制設(shè)立私人建設(shè)和管理公共安全視頻監(jiān)控的義務(wù)，不符合《立法法》的規(guī)定。因此，如果在私人之物上設(shè)定及設(shè)定私人建設(shè)和管理公共安全視頻監(jiān)控義務(wù)超出了特定行業(yè)從業(yè)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的特定義務(wù)，必然侵犯了私人主體的權(quán)益。如要求旅館建立值班監(jiān)看、運(yùn)行維護(hù)、安全檢查、信息資料安全管理等制度，否則將受到處罰。在立法中，如果要求私人主體承擔(dān)更多的公共利益維護(hù)的義務(wù)，可以采取行政合同或是行政給付的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益維護(hù)與私利益的尊重的協(xié)調(diào)。例如，通過(guò)行政合同要求私人主體依法承擔(dān)行政信息的收集與處理；也可以對(duì)于小規(guī)模的從業(yè)者，以一定程度的行政補(bǔ)償來(lái)促進(jìn)其承擔(dān)更多的公共安全義務(wù)。

七、公共安全視頻監(jiān)控的私益保護(hù)

公共安全視頻監(jiān)控立法必須考慮尊重基本人權(quán)，應(yīng)平衡執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)控的公益與私人信息維護(hù)的私益。例如在美國(guó)的法治實(shí)踐中，電子監(jiān)控與個(gè)人隱私維護(hù)之間關(guān)系被置于憲法第4條修正案之下討論，人民的人身、住所、文件及財(cái)物的安全，不受無(wú)理之搜索和拘捕的權(quán)利。此權(quán)利與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)之間協(xié)調(diào)應(yīng)遵循，執(zhí)法的合憲性、合法性優(yōu)于執(zhí)法的效率性，并應(yīng)引入比例原則來(lái)探討執(zhí)法的正當(dāng)性。日本《信息公開(kāi)法》規(guī)定，為了確保國(guó)家安全和公共安全，對(duì)外交、防衛(wèi)、偵查方面的信息予以特別保護(hù)，并適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)法人和個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益[9]。在日本的司法實(shí)踐中，最高法院通過(guò)解釋?xiě)椃▽?shí)現(xiàn)對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)的著名判例是1969年的“京都府學(xué)聯(lián)案件”。在該案終審判決中，日本最高法院指出：警察權(quán)等國(guó)家權(quán)力在運(yùn)用時(shí)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)個(gè)人私生活上的自由。作為個(gè)人私生活的一部分，個(gè)人享有未經(jīng)其許可不被拍攝其容貌、姿態(tài)的自由。警察無(wú)正當(dāng)理由而拍攝個(gè)人容貌等的行為違反憲法[10]。為保障私人權(quán)益不受公共安全視頻監(jiān)控行為侵?jǐn)_，應(yīng)在公共視頻監(jiān)控立法中確定相應(yīng)的原則和制度，主要有：（1）必要性原則。應(yīng)根據(jù)必要性原則對(duì)公共安全視頻監(jiān)控進(jìn)行衡量，對(duì)于私人的信息收集應(yīng)以必要的、最小限度為原則，不應(yīng)超過(guò)公益需要而收集私人的信息。根據(jù)必要性的原則對(duì)公共安全視頻監(jiān)控進(jìn)行斟酌，確定收集信息范圍，并對(duì)所收集信息進(jìn)行綜合考慮，確定需要保存的信息。（2）目的拘束原則。從橫向關(guān)系分析，行政機(jī)關(guān)相互間利用公共安全視頻監(jiān)控信息，限定于法律允許的場(chǎng)合，而從縱向的行政機(jī)關(guān)關(guān)系而言，上級(jí)行政機(jī)關(guān)只能在法定的監(jiān)督行使權(quán)行使的范圍內(nèi)取得信息，因此這種信息交流與獲得應(yīng)當(dāng)有“相當(dāng)?shù)睦碛伞薄＃?）個(gè)人信息自我保障制度。規(guī)章中僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)利用公共安全監(jiān)控視頻收集的信息，而對(duì)于私人申請(qǐng)使用和處置公共安全視頻監(jiān)控所收集涉及自身的個(gè)人信息沒(méi)有規(guī)定，應(yīng)在一定程度上建立個(gè)人可以對(duì)自身信息自我保障制度。（4）信息管理的全程管理制度。規(guī)章中確定了信息管理守密義務(wù)和信息安全義務(wù)，但是對(duì)于公共安全視頻監(jiān)控信息公開(kāi)以及廢棄缺乏系統(tǒng)性的規(guī)定，應(yīng)建立信息全程管理制度，而不僅局限于信息收集和利用，應(yīng)包括信息開(kāi)示和信息廢棄，以保護(hù)公共安全視頻監(jiān)控相對(duì)人的信息[11]。以行政過(guò)程論的視角，確立以上原則和制度可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息利益的保障。

八、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今時(shí)代可以稱為電子監(jiān)控時(shí)代，國(guó)家公權(quán)力基于所承擔(dān)的公共管理職能及面臨公共管理事務(wù)的艱巨性，需要運(yùn)用各種現(xiàn)代科技，包括電子監(jiān)控手段進(jìn)行對(duì)社會(huì)的管控。在此情形下，個(gè)人的信息安全性面臨巨大的挑戰(zhàn)，我們不能因?yàn)楣珯?quán)力主體在信息收集和處理的“善”的一面，就可以忽視可能存在“惡”的一面。因此包括公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)規(guī)劃的事項(xiàng)必須具有合憲性和合法性，以使我們?cè)诿鎸?duì)公共安全視頻監(jiān)控時(shí)不用擔(dān)心私人權(quán)益受損。因公共安全視頻監(jiān)控的事項(xiàng)涉及私人的基本權(quán)利、公共安全等利益，必須由法律規(guī)定公共安全視頻監(jiān)控的建設(shè)和管理，規(guī)章可以在法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化，從而實(shí)現(xiàn)公共安全視頻監(jiān)控的法治化，達(dá)成公共利益維護(hù)與私人權(quán)益保障的平衡。

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作者：歐元軍 單位：安徽警官職業(yè)學(xué)院