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《農村經濟雜志》2014年第五期

一、民主懇談會的主要類型

距離1999年的第一次會議召開，民主懇談會至今已有10多年的歷史，在此期間，它不斷被規范，被完善，被創新，被延伸，逐步發展形成了4種主要類型：對話型民主懇談、決策型民主懇談、參與式預算民主懇談和行業工資集體協商。

1．對話型民主懇談在民主懇談會的起步階段，對話型懇談是其主要的組織形式。在雙方信息充分公開的基礎上，干部和群眾在會上就某項議題進行自由平等的對話與協商，以就該議題達成共識。而議題的選擇也十分廣泛，只要是群眾關心的問題，都可以在會上討論，如社會治安、公共設施建設等。同時，群眾也可以對政府的工作方式提出意見和建議，在對話的過程中，雙方相互理解與妥協，實現干群關系的和諧化。

2．決策型民主懇談在經歷了對話形式后，民主懇談會逐步演變為一事一議、一期一題的決策型懇談會，一般都會邀請與之利益相關的村民、村級干部和人大代表共同參與制定關于社會治理和經濟發展的決策。會上，在政府代表提出初步方案后，多方與會人員共同探討，就該方案發表自己的意見和建議，在經充分協商后，由政府、人大代表共同做出最后決策。在溫嶺市澤國鎮，當鎮政府打算撤銷位于夾嶼村的聯樹中學時，這個議題便被搬上了民主懇談會。村民代表積極發言，從學生安全、教師質量等多方面闡述了自己的觀點，最后近七成的與會者贊同保留學校，這也促使鎮政府改變了最初的決定，從而避免了錯誤的決策，方便了村民的日常生活。

3．參與式預算民主懇談2004年，溫嶺市實現地方財政收入10．46億元。龐大的財政收入規模一方面使更多的公共基礎建設項目成為可能，另一方面，財政預算的科學性與合理性也顯得更為重要。正是基于上述因素，老百姓對于財政支出的具體項目與用途越來越關心，因此，2005年7月，新河鎮開啟了參與式預算民主懇談的序幕，將農村財務的制度化融入民主懇談會的搖籃中。在政府編制財政預算草案后，便會組織群眾參與討論這一預算方案，共同修改決定財政支出的初步預算報告，而后，經人大代表審查、修改、決策實施。2012年初，在新河鎮的財政預算懇談會上，有代表提出由于已有的消防車只適合地面作戰，因此需要增加一輛能撲救高層火災的消防車以應對新河鎮越來越多高樓的不時之需，這一方案在最后的投票中被一致通過，增加到了預算方案之中，真正實現了將錢用于百姓需要之處，使財政支出更為公開、透明、合理，實現陽光預算。

4．行業工資集體協商民主懇談會發展至今，已被應用于各行業、各重大事項中。其中，由非公有制企業民主懇談發展形成的行業工資集體協商成為了一個重要的階段性產物。會上代表職工利益的工會和代表企業訴求的行業協會共同探討，發表意見，作為獨立第三方的政府代表集中協調，從而形成三方協商會議制度，以達成行業最低工資標準為最終目的，并將此作為簽訂行業性集體勞動合同的依據，從而維護了各行業工人的利益。2003年，新河鎮的羊毛衫廠首次就行業工資開展民主懇談會，對下一年的工資情況達成了一致意見，令人欣喜的是，爾后，新河鎮的羊毛衫行業再也沒有出現與工資標準相關的沖突。

二、民主懇談會的機制創新

溫嶺民主懇談會10多年來之所以一直煥發著生機，是因為它堅持創新，不斷將新元素融入原有體制中，不斷地深化、完善、發展，使得其程序日益規范，制度日益健全，對民主決策、民主理財的貢獻漸趨明顯。

1．建立平等對話的平臺，便于群眾發出真實的聲音隨著社會經濟的高速發展，群眾的民主意識愈加強烈，對公共生活參與的熱情也越來越高，更加懂得行使自己對于公共事務的知情權、參與權、管理權和監督權等法定權利。而民主懇談會這一新的民主形式，能夠積極促進農村干部擯棄獨斷的領導方式，變命令為對話，變代議民主為協商民主，實現干部和群眾在同一平臺上的平等交流，暢所欲言，使群眾提出質疑、干部解釋答復的同步成為現實，雙方共同參與到制定決策的過程中，在解決矛盾沖突的同時實現各方利益的均衡化。

2．與人民代表大會制度有機結合，融入體制內部長期以來，農村公共事務的決策權往往掌握在黨委政府手中，基層人大的權利遭到質疑，而民主懇談會的誕生就切實解決了這一多年的弊病。這個在人民代表大會的基礎上所派生出的民主參政形式，有效地激活了基層人大，使基層人大能切實履行憲法所賦予的職責。由于我國憲法規定，地方各級人民代表大會討論決定本行政區域內各方面工作的重大事項，因此，在法律層面上，重大事項的最終決策權只能掌握在人大和政府手中。而溫嶺這種先懇談，再由人大審議決策的程序既有效地解決了基層人大權利空置的問題，又在不觸碰法律的基礎上，將沒有法律地位的民主懇談會融合到體制的框架內，推動了基層人大的改革，使其煥發出應有的活力，真正做到體現民眾的聲音，實現直接民主與間接民主的完美融合。

3．將政府預算納入懇談范圍，成為懇談重點隨著財政收入的不斷增加，財政支出的風險性也隨之加大，因此，決策的正確性顯得尤為重要。在這樣的經濟環境下，財政預算被納入民主懇談的議題之中，繼而逐步發展形成參與式預算民主懇談會。在懇談會上，人大代表、人民群眾、政府干部等多方與會人員共同討論決定財政支出的具體項目和預算標準，進而形成初步預算方案，并將預算方案下放到各個村，和相關利益群體進行充分溝通協商。最后，在人大會議上，經人大代表修正、審核通過后實施。而在預算的執行過程中，也會專門由各方代表組成財經小組，對預算的執行情況進行日常監督與審查，對重大事項報告提出質疑與反饋，實現財務預算監督的制度化，切實做到民主理財、民主決策，提高公共預算的透明度。

4．制定規范程序，確保民主懇談會的有序進行民主懇談會在被不斷完善的過程中，逐步形成了標準規范的程序。每期的主題都會在民主懇談會召開之前確定，有了明確主題的民主懇談會，針對性更強，執行力更強，效率更高。而每一次的與會人員也必須由相關的人大代表、政府干部、人民群眾等共同組成，以確保民主懇談會反映的聲音更為全面、真實。會議正式開始時，在介紹完本期的議題、基本情況和政府的初步方案后，各方代表圍繞主題平等對話，自由發言，充分討論，可采取分小組討論、大會集中討論等形式，全面反映不同群體的利益關系。最后由人大代表及政府代表討論研究所有意見與建議后，修改確定最終方案，按法定程序決策、實施。因此，民主懇談會標準化的規范程序，既保證了會議的順利進行，又提高了每一項決策的科學性和民主性。

5．與會代表由參與庫和人才庫分別抽選，保證公共性與專業性初期的民主懇談會存在著無法同時保證選取的與會人員的全面性和專業性的缺陷，但這兩者都是必需的。在做出任何一項決策前，既要聽取各方群眾的聲音，也必須了解專家進行可行性論證后的質疑與意見。為了彌補這一欠缺，2010年9月，溫嶺市人大常委通過機構舉薦和自愿報名等方式，分別成立了參與式預算懇談會附屬的參與庫和人才庫，希望通過多元化的參與主體，保證建議的廣泛性、代表性和專業性的完美統一，提高財政預算審查和監督的公共性與專業性。其中，參與庫由群代表、人大代表、退休干部等組成，而人才庫的成員主要是具有財政預算知識的專業技術人員。而召開預算民主懇談會前，分別從參與庫和人才庫抽選一定數量的代表，如此一來，既能體現民意，又能集中專家的智慧，提高預算編制的合理性，推進財政預算的科學化、規范化。

三、民主懇談會的運行績效

民主懇談會以其民主協商式的組織形式、不斷創新的動力源泉和全面反映民生的最終目的被廣泛實踐，因而也在政治、經濟、文化等不同的社會領域產生了卓越的績效。

1．改善干部與群眾的關系，促進社會和諧在溫嶺引入民主懇談會后，涉及群眾切身利益的重大事項必須先經過標準程序的懇談，再由人大代表審議。由原來群眾不知情，干部拍板的獨斷形式轉變為干部事先做好深入調查，認真權衡各種方案的利弊，廣泛聽取群眾意見后再與人大代表共同決策；由原來為自身利益考量轉變為為群眾利益服務；由原來的內部暗箱決策轉變為公開決策，如此不僅提高了財政支出的合理性，而且增強了干部的服務意識，真正將自己視為人民的公仆，提高政府的決策能力。當雙方都相互了解對方的意見后，在解決問題的過程中就必會相互理解，相互妥協。因此，民主懇談會的誕生使群眾找到投訴、質疑的渠道，消除了因不理解而產生的怨氣，也使得群眾對干部更為信任支持，共同為建設社會主義和諧新農村添磚加瓦。

2．增強財政預算的民主性與科學性在民主懇談會上，不同的利益群體反映對于財政預算的不同聲音可供決策者相互權衡，有效地克服了干部直接決策的局限性，降低各項財政預算的風險性，從而確保各項財政支出反映了多數人的意愿，使其更為科學、民主。2007年4月，新河鎮召開了財政預算調整民主懇談會，根據懇談情況，政府最終調整了預算方案，將年度保障民生的社會救濟補助預算從原先的24萬元增加到30萬元，而政府的辦公設備購置費則相應減少了6萬元。通過民主懇談會，也能夠讓群眾了解財政支出的具體用途，建立起透明、民主的公共預算制度，建設節約型政府。

3．公開預算信息，促進清正廉潔民主懇談會全程都是開放式的參與，秉承公開與透明的原則，為群眾行使法定權利提供了必要的平臺，以此借助民眾強大的力量，減少政府財政支出的隨意性。在會前做到懇談會相關信息的公開，一般提早五天會公布本次懇談會的議題、時間、地點，使得群眾都能夠了解懇談會的基本信息，同時會將政府的初步預算草案發到每位參與者手中，以便與會人員充分了解，提出有建設性的意見。會上實現了過程的公開，所有的討論、對話、協商、決策環節都是公開的。會后，最終的財政預算方案和執行過程也會在財務公開欄中公開，使得群眾能夠全力監督，提出反饋意見。2008年1月，溫嶺市交通局率先試點部門預算，實現2．8億元預算資金的公開化，提高交通建設項目的科學性。在此之后，參與式預算民主懇談會便在溫嶺各行各業全面鋪開。截止2012年，已有交通、教育、水利等占預算總額75％的6個部門召開過預算民主懇談會，35個部門的預算及三公經費實現詳細公開。如此透明的預算制定、執行和監督過程，不僅促進預算編制更為合理科學，提高政府預算編制水平，而且更有力地防止貪污腐敗，促進領導干部養成廉潔自律的好品質，做到陽光預算，實現透明政府。

4．大幅降低決策成本，節約財政支出在傳統形式中，政府的項目決策都需要經過三個階段：前期，廣泛宣傳這一項目的具體內容，訪問群眾，聽取群眾意見，實地調研項目的可行性，從而不斷修正完善方案；項目實施期間，組織力量發動群眾積極參與，想方設法解決各種矛盾與利益沖突；后期，收集反饋意見，為下一個項目的實施奠定基礎。而每一個階段都需要耗費大量的人力物力財力。但民主懇談會的召開，使群眾都能了解這一項目，省卻宣傳環節，并結合自身利益，從多方面考慮這一項目所存在的各種問題，發表自己的意見，減少了政府在今后調整方案的花費，同時經與會人員共同討論，集中智慧，當場提出解決措施，如此也降低了今后項目執行的阻力，降低決策失誤成本。事實上，新河鎮的財政赤字已由2004年的5800萬元降低到2008年的無赤字，減少了不必要的財政支出，真正將錢花在刀刃上，在廣度和深度上實現了參與式預算的初衷。

5．提高群眾的民主意識，使民主成為一種生活方式當民眾通過民主懇談會這個平臺對公共事務發表自己的看法時，他們發現政府開始理解他們的想法，尊重他們的意愿，并為有建設性的建議修改決策方案。這樣一來，群眾參與公共事務管理的積極性會越來越高，民主意識得以逐步提高。在政府公布財政收支的初步方案后，大家便會認真考慮各項支出的合理性，在民意調查中提出自己的想法，在懇談會上暢所欲言地發表自己的意見與建議，切實行使法定權利，監督財政預算的執行情況，及時提出建議，積極推進預算民主改革的進程，真正做到了民主理財、民主決策、民主管理、民主監督，使民主走進百姓生活的方方面面。

四、啟示

1．群眾的參與是農村制度創新的不竭源泉基層群眾是最富創新意識的一個群體，人數眾多，豐富的生活閱歷和經驗使他們具有更強的革新意識和創造能力。而當他們共同參與到公共事務治理中，集思廣益定能為農村的制度創新翻開新的篇章。他們對農村財務管理現狀混亂的擔憂，對公共事務決策獨斷的不滿，促使他們積極參與到農村事務的決策和治理之中，民主懇談會等一系列反映群眾心聲的基層政治組織形式應運而生，他們在這一平臺上暢所欲言，與干部積極互動，發出老百姓真實的聲音。同時，廣大群眾的積極監督也能保證各項決策的實施質量，提高財政支出的透明度，規范農村財務管理。因此，群眾的參與是農村制度創新的不竭源泉。

2．政府的支持是農村制度創新的直接動力溫嶺民主懇談會卓越的運行績效與政府的支持、幫助和推動息息相關，民主懇談會的誕生正是政府在探索基層民主創新過程中的經典產物，而政府的有力號召和積極推動能有效促進群眾政治參與的熱情高漲，公共事務治理的意愿更加強烈，使得基層民主政治形式得以健康發展，農村制度創新的水平得以提高，還民主權利于人民。同時，政府的支持能暢通群眾質詢和建議的渠道，使他們能夠表達自己真實的利益訴求和意愿，而基層群眾共同參與社會治理時，政府的壓力也能相應減少，兩者相得益彰，真正實現人民當家作主。因此，政府的支持是農村制度創新的直接動力。

3．反映民生、體現民意，是農村制度創新的最終歸宿人民代表大會制度是我國的根本政治制度，國家的一切權利屬于人民，因此一切工作都應圍繞人民，反映民生。而積極推進農村制度創新的最終目的也正是為了更好地聽取民聲，為群眾和干部之間架起溝通的橋梁，貫徹全心全意為人民服務的宗旨，發展農村經濟，建設和諧社會。因此，只有真正做到任何事都從人民的角度出發，切實考慮群眾最根本的利益關系，農村的制度創新才能經久不衰。所以，反映民生、體現民意，是農村制度創新的最終歸宿。

作者：潘自強何靜單位：浙江財經大學會計學院浙江財經大學會計學院