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一、中國工業經濟區域結構優化升級面臨的困境和問題

雖然“十一五”以來，我國各地區工業轉型升級取得了一些明顯成效，但同時一些長期積累的深層次、結構性問題也日益成為制約工業區域結構轉型升級的重要因素。

1．重工業化趨勢延續，區域工業結構調整難度大輕重工業失調一直是我國許多地區工業結構調整升級的難題。近年來，受投資拉動影響，我國重工業產值增長迅速，重工業比重持續擴大。根據國家統計局的相關數據，2000—2011年，重工業比重由60．2％上升到71．9％。2006年開始，輕重工業比例維持在3∶7。雖然受國際金融危機以及國內外經濟形勢的影響，2009年和2012年重工業增長速度出現回落，但總體上，重工業增速明顯快于輕工業，工業增長持續“重快輕慢”的格局。從地區的情況來看，除了西藏、福建等少數省區以外，大部分省區重工業增加值比重在70％以上。中西部地區，由于資源條件和歷史積累，一直是以重工業為主的結構，主要以采掘業和能源原材料等中間產品為主，資源類產業占相當比重，新興產業、高技術產業對經濟的支撐作用不強，大部分省區比重前五位的產業幾乎都是資源性產業。“十一五”以來，為拉動地區經濟發展，東部地區許多地方也將構建重化工業新增長體系作為經濟發展的重要任務，大鋼鐵、大化工、大水泥等成為投資熱點，重工業化趨勢比較明顯。各地區普遍追求重工業化，不僅加大產業轉型的難度，而且也導致產能過剩、資源環境壓力大等一系列問題。

2．工業空間分布存在低水平擴張和重復建設，區域工業結構嚴重趨同目前，我國工業發展在空間布局上，仍存在著低水平擴張、重復建設等問題，區域產業結構嚴重趨同，資源和要素空間配置效率低下，生產力布局總體上還不盡合理。首先，從各大區域來看，產業層次普遍不高，地區同構化現象突出。重工業化的主導產業傾向，導致我國許多地區產業層次普遍不高，仍主要以傳統產業和高耗能產業為主，高技術產業和新興工業整體規模較小。在“保增長”的目標下，一些高投入、高消耗、高污染、低水平、低產出、低效益的項目以及落后產能項目出現“搭便車”現象，鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業產能過剩問題進一步凸現，產業結構升級壓力加大。以中西部地區為例，由于許多省區資源稟賦特征較為接近，產業結構同構、重復建設現象非常突出。雖然近年來工業的比重不斷上升，對經濟增長的拉動作用高于全國平均水平，能源礦產開采行業優勢不斷增大，但深加工環節仍非常薄弱，依靠高投入、高消耗來獲取發展的格局沒有根本改變，直接影響工業的結構優化和可持續發展能力。其次，城市群內許多城市產業定位趨同，制造業競爭激烈，產業同構現象也較為嚴重，產業一體化程度較低。以長三角地區為例，從1999—2009年產值最大的6大產業對比來看，江、浙、滬地區主導產業高度重合。在市場分割和地方政府利益最大化的驅動下，長三角不少城市的發展戰略定位高度趨同，制造業調整方向也比較接近。從長三角地區16個主要城市重點發展的高技術產業來看，也存在重疊（崔鳳軍，2011）。從產業布局來看，不少城市強調大力提升本地配套率，延伸本地產業鏈，各城市都存在不同程度的“大而全”“小而全”的布局傾向。長三角地區存在嚴重的產業同構問題，實質上是地方行政體制分割下地方政府過度競爭導致的結果，不利于區域經濟一體化發展。

3．產業集中度較低，市場競爭力不強從表1中可見，我國的工業行業仍主要集中在東部地區，東部地區的浙江、江蘇、廣東、山東幾乎每個行業所占份額都處于前幾位。中西部地區的山西、內蒙、河南、四川、陜西等省在資源型產業中優勢明顯；東北地區的遼寧以及中部地區的河南制造業發展較快，在一些領域進入工業產值前5名。總體來看，目前我國工業的開放程度不高，產業結構層次偏低，優勢產業大多處于產業鏈的前端和價值鏈的低端，產品附加值較低，缺乏國際競爭力。當前工業組織結構仍處于小而散的狀態，產業集中度較低，行業內缺乏具有占絕對規模優勢的大企業，與我國進入工業化中后期階段不相符。

4．各地區科技投入普遍不足，區域自主創新能力不強科技投入不足是制約地區自主創新能力建設的瓶頸。根據《2012年全國科技經費投入統計公報》，研究與試驗發展（R＆D）經費支出超過500億元的只有江蘇、廣東、北京、山東、浙江和上海6個省（市），共支出6009．8億元，占全國經費總支出的58．4％；研究與試驗發展經費投入強度（R＆D與地區生產總值之比）達到或超過全國平均水平的只有北京、上海、天津、江蘇、廣東、浙江、山東和陜西8個省（市）。可見，大部分省區的R＆D投入總量和強度都不足，科技支撐力度不夠。近年來，我國各地區工業發展迅速，但普遍重引進、輕吸收，對國外關鍵設備、關鍵技術存在依賴，不利于行業技術水平的整體提升。

5．區域工業增長方式粗放，節能減排壓力大近年來，隨著國務院一系列節能、降耗、減排政策的出臺，各地區淘汰落后產能加快，并取得了積極進展。但追求重化工業的傾向以及粗放的工業增長方式，不僅造成產業的低水平擴張、重復建設、產能過剩等問題，也給資源環境帶來很大的壓力。同時，隨著東部沿海地區的產業加快向中西部轉移，高耗能、高排放、高污染產業向中西部地區轉移的傾向有所抬頭，使得在產業跨區域轉移大范圍發生的同時，出現污染轉移的現象，加大了中西部地區的環境壓力。從各區域的能耗和污染物排放情況來看，對比2011年各地區單位規模以上工業增加值能耗、單位GDP能耗，中西部地區的能耗要遠遠高于東部地區，說明目前中西部的工業增長方式還沒有從傳統的高投入、高消耗、低產出的粗放模式中走出來，資源消耗和環境污染仍較突出。從三廢排放來看，由于東部地區的工業比重比較高，而東部地區又是我國經濟發達、人口密集的地區，環境污染治理和減排的壓力比較大。

二、中國工業區域結構優化升級的思路和對策

當前，我國正處于深化改革開放、加快發展方式轉變、實現經濟社會跨越發展的關鍵時期，推動區域工業轉型升級，優化工業區域結構，對于增強我國工業的可持續發展能力，轉變地區經濟發展方式具有關鍵性作用。具體來說，應重點做好以下幾個方面的工作：

1．加強規劃引導和政策支持一是實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，優化工業區域結構。根據“十二五”規劃的要求，落實區域發展總體戰略和主體功能區戰略，優化工業布局，促進區域協調發展和城鎮化健康發展。發揮主體功能區規劃在空間開發和布局方面的戰略性、基礎性、約束性作用。統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，保護農業和生態發展空間，促進人口、經濟與資源環境相協調。實施區域發展總體戰略，充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距。二是加快重點區域的發展，增強工業區域結構的協調性。從政策導向來說，要把實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略的優先位置，在中西部地區培育新的區域經濟增長極，增強區域發展的協調性。從各個區域來說，根據國家區域發展總體戰略，依托城市群，引導工業和投資向國家重點培育的地區集中，推進工業區域結構優化。

2．積極引導區域產業轉移當前我國的產業與人口分布在空間上不匹配，加快推動產業轉移有利于推進人口與產業協調發展，推動產業區域結構優化。對于東部地區來說，根據“十二五”規劃的要求，加快發展戰略性新興產業、現代服務業和先進制造業。要適時地推動一些不合適東部地區發展的產業向中西部地區轉移，而中西部地區要發揮自身優勢，有序承接東部和國際產業轉移。西部地區應發揮資源優勢，發展特色產業，大力建設國家能源基地、資源深加工基地、裝備制造業基地和戰略性新興產業基地。而中部地區產業基礎較好，被認為是承接產業轉移的“價值洼地”，具備大規模承接產業轉移的優勢，應加快“三個基地一個樞紐”建設。應該說，產業轉移對中部地區經濟的貢獻較大，能有力促進中部地區的產業優化升級和地方經濟轉型。對于中西部許多地區來說，產業轉移不僅優化產業區域結構，而且也是促進區域產業轉型升級的機遇。從產業轉移的途徑來說，合作共建開發區是目前發達地區與欠發達地區產業合作和聯動、優化工業區域結構的一種有效方式。要鼓勵發達地區的開發區利用自身的管理和營銷經驗、人才和資金優勢，采取合資、合作、參股、委托等多種方式，利用欠發達地區土地價格的優惠，提供資金、管理人才、品牌等合作共建開發區，按照中心城市開發區的體制進行管理，按生產要素投入比例分享利益。如江蘇靖江與江陰的合作共建園區，兩地打破行政障礙聯合搞開發區，由江陰提供品牌、人員，靖江提供土地，兩地共享稅收和GDP，成效顯著。對于許多城市來說，可以充分利用自身在品牌、管理等方面優勢，通過合理的利益分配機制，共建產業園區，加快產業向周邊地區的整體轉移。

3．加快推進地區工業轉型升級從長遠來說，要保持各地區工業平穩較快的發展態勢，就要加快推進區域產業轉型升級。一是加快構建開放型的產業體系。以開放促發展，推動產業轉型升級，通過建立全方位、寬領域、多層次的對外開放體系，打造具有競爭優勢的產業體系，實現產業結構的轉型升級。二是以市場為導向，大力發展戰略性新興產業。目前，我國發展戰略性新興產業既存在企業技術創新能力弱、技術產業化不足等諸多內部因素制約，同時也受到政策制度、外部環境等因素的約束。因此，要加強政府對新興產業發展的政策扶持力度。不僅要加強規劃引導，推進平臺和載體建設，而且要加快制定法律法規，強化財稅金融支持等方面的政策支撐體系建設。同時，要著力培育企業的自主創新能力，既要加強基礎技術創新，也要對有行業共性的技術進行攻關。積極發展由企業主導、科研機構和高校參與的產業技術創新聯盟。此外，要加快培育新興產業發展的市場需求，加強核心技術研發和自主創新成果產業化，建立并完善多層次、多渠道融資體系等。三是以科技為引領，加快傳統產業改造升級。加快工業化和信息化融合，積極采用信息技術和先進適用技術改造提升傳統產業，鞏固傳統產業的比較優勢，加快老工業基地轉型升級。特別是中西部地區擁有大量的優勢資源，將高科技用于對優勢資源的深加工，是應用高科技促進西部發展、中部崛起的有效途徑。如江西、湖南等省擁有豐富的中藥材資源，河南有豐富的糧食資源，這些都可以推動醫藥、食品企業和研究機構向園區集聚，構筑醫藥、食品技術創新平臺。

4．推進節能減排，大力發展循環經濟和低碳經濟發展循環經濟和低碳經濟，促進以最小的資源消耗、最少的廢物排放和最小的環境代價來換取最大的經濟效益，是加快工業轉型升級和轉變經濟發展方式的一個突破口，也是培育企業可持續發展的競爭力的客觀要求。根據國務院正式印發的《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》的規劃目標，到“十二五”末資源循環利用產業總產值達到1．8萬億元，以煤炭、電力、鋼鐵、有色金屬、石油石化、化學、建材、造紙、食品、紡織十大產業為主的傳統高能耗產業將加快轉型升級。為此，國家確定循環經濟十大示范工程，并給予財稅等政策扶持。為實現循環經濟目標，要加大科技投入，大力發展和推廣應用節能減排及低碳技術和裝備。要加快淘汰落后產能，充分發揮市場作用，綜合運用法律、經濟及必要的行政手段，強化安全、環保、能耗、質量、土地等指標約束作用，完善落后產能界定標準，嚴格市場準入條件，加快形成有利于落后產能退出的市場環境和長效機制。對能源資源消耗高、環境污染比較重的鋼鐵、電力、化工、煤炭、造紙、建材、有色金屬、食品等重點行業，要積極研究探索循環經濟模式，最大限度地提高能源資源的利用率，最大限度地減少廢物的排放。同時，要完善政策機制，實施分類管理的區域政策，實行各有側重的績效評價；深化資源性產品價格改革，建立健全有利于保護生態、防治污染、降低二氧化碳排放的政策制度。加大財政政策的支持力度，完善以獎代補、以獎促治、轉移支付、生態補償等機制和制度。

5．建立和完善區域合作協調機制近年來，我國區域合作取得了明顯進展，長三角、珠三角和環渤海等重點區域的一體化進程不斷加快。但由于行政壁壘的存在，導致統一的市場體系被行政區劃所割裂，區域合作由“虛”變“實”還需一個過程，區域經濟發展的格局短期內也不會發生大的變化。要想真正實現中央提出的和諧發展，尚需在大的戰略背景下細化相關政策措施，深化各方面體制改革。“十二五”期間，區域合作的重點是要建立健全完善的區域合作機制，改革目前的區域合作機制需要克服行政區劃的體制性障礙，協調合作各方主體的利益訴求，形成多層次、多領域的區域協調機制和高效靈活的運轉機制。要正確處理政府推動與市場主導的關系，注重發揮合作各方的優勢，實現互利共贏的目標；要加強區域間的組織協調，建立跨行政區的區域協調管理機構；廣泛運用政府間合作交流聯席會議制度、高層領導定期溝通制度和部門協調制度等加強區域間重大事項的協商與溝通機制；并建立和完善規范區域合作行為的約束機制和協調合作各方利益關系的激勵機制。目前，相對來說，長三角地區區域合作取得了一些實質性進展，已經建立“三級運作、統分結合”的區域合作機制，但還需要不斷完善。長三角區域的政府協調機制可以分為三個層面：一是中央政府宏觀政策與規劃的綜合協調，二是兩省一市建立的定期協商會議機制，三是長三角地區各城市建立的日常溝通協調機制。在現行的行政管理層級制度下，區域內各城市自上而下的垂直領導和利益互動機制已經較為成熟，在充分發揮已有垂直合作的基礎上，特別要加強跨區域層面、區域內部各城市之間的水平合作機制。同時，也可以在組織和管理模式上有所創新，在完善定期會商制度的基礎上，考慮建立一個獨立的、不屬于兩省一市的權威的協調機構，解決長三角整體的專門性和綜合性問題。

作者：石碧華單位：中國社會科學院工業經濟研究所