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一、政府投資項目建設的程序和重點

進行政府投資項目審計，審計的重點應放在投資項目基建財務、建設的程序、工程結算等三個環節進行。政府投資項目建設管理程序嚴格，程序按步驟進行是項目建設的過程，一般可分為政府投資項目的立項、初步設計、施工圖設計、工程招投標、施工、竣工結算及決算、項目竣工驗收等七個步驟。

1.基建財務方面的審計。基建財務方面的審計需要重點關注的是建設項目資金的來源和待攤投資支出。財政部制定的《基本建設財務管理規定》對于待攤投資支出的范圍、內容作了界定：“待攤投資支出是指建設單位按項目概算內容發生的，按照規定應當分攤計入交付使用資產價值的各項費用支出，包括建設單位管理費、土地征用及遷移補償費、可行性研究費、招標投標費等。建設單位要嚴格按照規定的內容和標準控制待攤投資支出，不得將非法的收費、攤派等計入待攤投資支出”。這就要求我們在審計中，要嚴格地審查各種費用入賬的合規性。另外，由于政府投資建設項目審計工作要求高，對審計工作人員工程、財務兩方面的專業技能和經驗也有更高的要求，所以在審計項目實施之前要全方位地評估工程建設項目的專業性要求，財務審計和工程管理審計人員知識結構的分工、合作安排一定要合理。在加強審計工作人員的業務能力、擴大知識面的同時，加強對工程、財務兩個專業的分工協調配合也是非常重要的，這對政府投資建設項目審計工作的開展也打下了扎實的專業基礎。目前的基建財務有兩個方面：資金來源和支出。按照《基本建設財務管理規定》，工程項目的施工成本有設備投資支出、建筑安裝工程投資支出、待攤投資支出和其他投資支出。其中設備投資支出、建筑安裝工程屬于工程結算審計，還要根據圖紙、變更記錄、預算及費用定額、合同等進行審計。還有其他投資支出指的是建設單位按照政府投資項目概算的內容發生的構成基本建設實際支出的房屋購置，及取得各種無形資產和遞延資產產生的費用支出。

2.政府投資建設項目程序審計。（1）當前按照規定，國家投資建設項目實行項目法人責任制度、招投標制度、工程監理制度和合同管理制度，即“四制”管理。所以在工作中我們需要審計的重點是：是不是簽訂了項目建設中的設計、施工、監理、材料設備的采購合同，審查建設施工合同條款的完整性，工程項目的法人是否確定，工程項目法人或者建設單位是否有資質等級，是否對建設施工合同的金額達到招標規定的金額后進行招標。（2）審查政府投資建設項目決策的科學性、合理性。首先要重點審查有政府投資建設項目決策權的部門和工作人員對政府投資建設項目的可行性研究和建設項目評估的科學結論是否尊重和履行；其次要對政府投資建設項目立項決策的程序是否規范進行審查，重點要審查是不是嚴格遵守審批程序去審批項目的可行性研究報告、項目初步設計和項目建議書；最后重點審查各種承擔項目評估業務、項目可行性研究業務、政府投資建設項目決策咨詢業務的中介機構是否有獨立性，可行性研究和對項目的論證是否明確、可行。（3）在實際審計工作中我們經常發現，政府投資項目建設中存在一些違反計劃管理的表現：第一有計劃外建設項目的存在，第二投資超出原有計劃，第三計劃執行時非常不利。上面幾種表現就要求審計工作人員仔細查閱建設項目的前期施工資料，將之與實際進行的建設項目進行對比，并加以分析，從而得出結論。計劃管理要求政府投資建設項目“不準搞計劃外項目，不得擅自擴大建設規模，任意變更建設項目的主要工程內容，如因特殊任務或情況變化，需要增加投資，調整工程內容時，應按審批權限報上級計劃管理部門批準”。這也是計劃管理的重點。

3.工程結算方面的審計。定額計價是沿用多年的一種計價模式，它是建立在以政府定價為主導的計劃經濟管理基礎上的價格管理模式，體現的是政府對工程價格的直接管理和調控。自頒布與實施工程量清單計價規范以后，與定額計價相比在表現形式、計價方法、定額管理方式和計價模式上都發生了變化。首先，從思想觀念上對定額管理工作有了新的認識和定位。作為一種新的有效的管理辦法和管理手段，工程量清單計價從定額管理轉變到為建設領域各方面提供計價依據指導和服務。其次，工程量清單計價模式采用的是綜合單價形式，并由企業自行編制。但在目前企業定額尚未普遍建立的條件下實行工程量清單計價后，工程結算審計重點一方面從過去審查定額套用、審查差價計算等轉為審查工程招標文件、施工合同約定條款、工程建設的內容及標準、設計變更和現場簽證數據等方面，另一方面要對行業主管部門、協會加強指導和組織，盡快建立、完善工程量清單數據庫，包括綜合項目及獨立項目的工程量、綜合價、總價等。通過現場檢查和組織設計、施工、管理等部門在預算基價和已完工程數據的基礎上加強對工程量清單的研究，以提高報價的速度和質量；要盡快制定出既與國際慣例接軌，內容和表現形式又適合我國建筑工程項目實際的工程量清單計價辦法。

二、政府投資項目審計中存在的問題

目前，政府投資項目審計的方式、方法、內容等方面已越來越成熟，隨著國家的不斷重視和人民群眾期待的提高，一個良好的投資審計環境也逐漸形成，政府投資項目審計方面也取得了不少成果，對促進廉潔廉政、建設工程項目資金的規范化使用、建設工程項目規范化管理，提高政府投資的效益等方面都起到了非常積極的作用。但實際工作中，政府投資項目審計還有一些問題。1.投資審計資源與審計需求不適應。近年來，國家先后出臺了一系列擴大內需的政策措施，政府投資方式發生了一定改變，投資方面的新格局變得多樣化，投資的主體也開始多元化，資金來源也不僅限單個渠道，體制改革在不斷地深化，各市縣也迎來了前所未有的重大機遇。另一方面，實踐中縣級審計機關投資審計人員較少，而且多側重于房屋土建審計，局限在單一的知識結構容易導致審計報告份量不夠重，存在一定的審計風險。普遍落后的測量方式也降低了工作效率，同時，因相關的專業工具及書籍屬于冷門，在縣里甚至是市里都難以見到。審計資源與審計需求不適應的矛盾日益突出。近年來，我市實施了片區開發、恢復重建、環境綜合治理、市鎮基礎設施、保障性住房、土地開發整理、水利工程等重點工程建設，建設項目完工后大多需要審計機關進行審計，方能進行驗收，但由于縣級審計機關人少事多，尤其缺乏投資審計的專業人才，外聘委托社會中介機構、整合內部審計力量參與審計處于探索階段。縣級審計機關投資審計覆蓋面不夠廣、力度也不夠大。2.投資審計機制、體制、規范滯后于經濟社會發展的進程。建設領域法規政策滯后，機制、體制不順暢，操作難，對一些新情況新問題審計界定難，審計事實認定工作難度大，整合社會中介機構、內部審計力量參與政府投資項目審計工作組織管理、質量控制等方面制度缺失，呈現出散亂、無序、各行其是的局面，審計質量控制難，審計風險規避難，有效、健康的投資審計監督體系尚未形成，影響了投資審計工作的質量和效果。3.投資審計技術手段滯后。政府投資項目審計專業性、政策性強，情況復雜，對工程造價進行審計，需要審計人員不僅要具備審計知識，更應具備工程造價方面的專業知識、執業資格、協調談判能力、豐富的工作經驗。目前縣級審計機關，部分領域專業人才空白，既懂工程又懂財務的人員少之又少，審計隊伍結構不盡合理，投資審計隊伍建設尤為重要。同時，由于投資審計相對于其他專業的審計專業性強，工程造價的審計普遍應用造價編制軟件，現場審計實施系統的輔助審計應用不盡適用，有待結合投資審計的特點進行改進。

三、審計機關對政府投資項目審計的對策思考

1.完善制度，健全保障機制。縣級審計機關應建立健全審計質量控制監督制度、審計執法責任追究制度 及聘用社會中介機構參與政府投資建設項目審計制度，形成用制度管人，靠制度規范投資審計行為的工作機制。2.創新方式，整合審計資源。在政府投資項目審計任務重、投資審計人員少的情況下，創新審計工作思路，整合審計資源，聘用委托社會中介機構、內部審計機構參與政府投資建設項目審計是解決政府投資項目審計需求與基層審計機關審計力量相對不足矛盾的有效途徑。有效地組織社會中介機構、內部審計參與國家建設項目審計，確保審計質量，規避審計風險是整合審計資源，提高審計功效的核心。首先應把好進入關。建立起中介機構的資源庫，入選的政府投資項目審計中介機構資質和條件一定要公開透明，按照審計任務需求從資源庫中邀請一定數量的具有獨立性和超脫性的中介機構參與招投標，進行評標，確定中標；其次要嚴格審計過程監控，簽訂嚴密的委托審計協議，由審計機關人員擔任審計組長，對審計組及中介機構審計質量、紀律進行控制，法制機構復核控制；再次對審計結果作考評。每年由專門機構對參與審計中介機構實施的審計項目做考評，對存在審計質量問題、信譽不好或違反審計紀律規定的社會中介機構從資源庫中剔除，取消參審資格。3.規范操作，規避審計風險。審計項目質量是審計工作的生命線。縣級審計機關和工作人員要不斷學習，增強風險意識，加強投資審計的風險教育，嚴格執行審計程序，嚴格按審計機關審計項目質量控制辦法規范操作，嚴守“八不準”審計紀律，推行審計項目風險評估，完善承諾制度，構建良好的投資審計環境，規范審計行為，提高審計質量，防范審計風險。4.強化培訓，提升素質。投資審計隊伍的素質高低，定著投資審計工作的質量和水平。審計機關要加大教育培訓力度，著力培養復合型的投資審計人才。要通過各種培訓、資格考試和后續教育等方式，提升投資審計干部隊伍的政治和業務素質，增加具備各投資專業資格的審計人員數量，提高社會中介機構、內部審計參審人員的規范操作水平，提高計算機輔助審計在投資審計工作中的應用水平，適應新時期政府投資審計工作的需要。5.注重效益審計。審計機關要關注政府在履行職責的過程中是否存在浪費、低效所造成的損失情況，著重關注投資領域的一些突出問題，如政府對公共資源是怎么管理和使用的，是否存在著低水平重復建設，投資效益是否達到合格水平等。這就要求審計人員應當及時調整投資審計的重點和目標，加強監督公共資金的流程、使用效果和投資績效，確保“好鋼用在刀刃上”，使公共資金能夠合法高效地使用，從而提高投資效益。6.實施全程跟蹤審計，增加投資審計力量。隨著政府投資力度不斷加大，建設投資項目規模不斷擴大，各地城市化戰略的實施導致政府投資建設項目已成為領導關心、群眾關注的焦點。因此，審計機關必須提前介入，全程跟蹤，做好政府投資項目從可行性研究到竣工決算等各環節的審計工作。才能及時獲得相關信息，為決策的可行性提供科學的依據。而針對現在各審計機關投資審計專業人員不足的情況，可以通過強化投資審計人員的培訓，加強有關基建工程審計綜合知識的學習，不斷提高專業能力，不斷積累業務經驗，培養敏銳的洞察力，審計機關可創造條件使審計人員深入工程現場、材料供應市場進行調研學習，有效地增強投資審計工作的順利開展，并不斷購置相關專業工具和書籍，這樣既有利于提高審計工作效率，又能夠增強投資審計力量。

四、結語

政府投資項目審計量大面廣、任務艱巨，而當下由于種種原因還存在一些問題。面對新的形勢和新的挑戰，政府投資項目審計需要從理念、方法和手段上進行創新，對投資審計進行全面覆蓋，關注政府投資項目的效益審計。要充分發揮審計機關在政府投資審計中的作用，促進投資體制、管理、行為的規范化，維護好投資領域和建筑市場的經濟秩序，優化投資方向，提高政府投資項目績效，促進廉政建設。

作者：楊麗單位：鄧州市審計局