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《審計研究》2017年第1期

摘要：西藏地區的發展在我國具有特殊而又重要的地位，目前，西藏與其他地區在經濟發展等各方面還存在一定的差距，財政轉移支付的提出就是為了改善西藏發展水平。本文首先詳細分析了西藏財政轉移支付中存在的問題，進而提出了提高西藏財政轉移支付的效益的具體策略，以期能夠為西藏經濟發展提供建議。

關鍵詞：西藏；財政轉移支付；效益

為了縮小地區差距，為西藏地區提供平等的公共服務，保證西藏各項基礎設施的構建，國家提出了財政轉移支付制度，在具體實施過程中，這一制度也在很大程度上促進了西藏的經濟發展。但是目前來看，西藏的財政轉移支付還存在缺乏法律支撐、形式繁雜、測算方法不實際、部門職責不清等各種問題，針對這些問題，本文提出了具體的改進策略，為提高西藏財政轉移支付的效益提出建議。

一、西藏財政轉移支付中存在的問題

（一）財政轉移支付制度缺乏法律支撐

為保證財政轉移支付制度的法制化，保證財政轉移支付制度切實發揮其調節經濟的作用，世界上很多國家都制訂了法律體系，保障了轉移支付的順利進行。但是，就我國目前現狀來看，相關法律非常薄弱，財經法律中也沒有明確的細則規定保證該制度的有效性，使得財政轉移支付始終處于“無法可依”的狀態，僅有的一項相關法律也只是過渡性的，不具備權威性。這種情況下，財政轉移支付制度根本無法正常發揮作用，其帶來的效益也大大降低。

（二）轉移支付形式繁多，財力均等化效果不明顯

目前來看，我國財政轉移支付形式多樣，但是各種形式在現實中都存在很多不足，財政均等化效果不明顯。就稅收返還來說，目前的稅收返還制度，是建立在地方財政收入水平的基礎上，地方財政越多，返還力度越大，這種“一刀切”的形式，對于財政收入較低的地區來說，并沒有任何改善當地經濟發展、縮小其與發達地區差距的作用，反而一定程度上拉大了差距。體制補助的形式也是這樣，按照“基數法”進行體制補助，額度呈現不變的狀態，無法滿足地方不斷發展的需要。總之，雖然目前的轉移支付形式比較豐富，但卻是多而不精，沒有考慮地方實際發展水平。對于西藏地區來說，其經濟發展本來就相對落后，如果國家對其財政補助與其他東部發達地區標準一樣，不利于西藏地區的經濟發展，進而影響西藏地區的和諧穩定。

（三）轉移支付測算方法偏離實際

在具體的轉移支付測算方法上，沒有考慮西藏發展實際，而采用全國統一的有效稅率，對于經濟發展薄弱的西藏地區來說，其稅基不廣闊、稅源也始終不固定，有效稅率遠不及全國水平。統一的有效稅率，沒有結合西藏在各方面發展的特殊性，例如，西藏地區工作人員是享受一定生活補貼的，但是在測算所得稅時，并未考慮這一因素。衡量支出標準時，在各種基礎設施的支出上也是采用全國統一標準，未考慮到由于環境惡劣，西藏地區在建設方面的財政支出大大增加的現實。同時，不同于其他地區，西藏地區還有一些諸如“2.5倍工資”等政策性支出。總是，高估收入而低估支出的現狀，阻礙著財政轉移支付制度效益的提高，影響著西藏地區的經濟發展。

（四）轉移支付部門間職責不清

雖然國家給予了地方政府財政轉移支付資金，但是對于這些資金的掌握及分配，地方政府卻沒有做出合理的規定，沒有充分利用這些資金，實現地方經濟的發展。就西藏地區來說，首先，沒有專門的負責財政轉移支付資金管理的部門及人員，使得資金始終處于流放狀態，管理不集中，也無法發揮資金的作用；其次，政府各職能部門也比較混亂，一方面，沒有明確的職責規定，財政部門沒有掌握資金的決策權；另一方面，資金分配程序缺乏民主性，主觀決策、一家獨大的現象非常明顯，分配過程也不夠公開透明，沒有有效的監督機制，導致了資金使用不規范的現象。另外，分配時間的劃分不夠科學、嚴肅，沒有提前規劃完善的資金分配時間，導致資金分配時間無法滿足項目建設的需要。混亂的職責影響了各部門的職能發揮，也不利于財政轉移支付資金的充分利用，必須采取措施改善這一現狀，才能有效地提高西藏財政轉移支付的效益。

二、提高西藏財政轉移支付效益的對策

（一）推進財政轉移支付制度的法制化

完善的法律法規是國家建立轉移支付制度的重要保障，很多國家都制訂了專門保障支付制度的法律。例如，德國頒布的《基本法》，該法律強調保證公民的生活水平均衡，為公民提供平等的公共服務。推進法制化建設，可以著力從以下幾個方面開展：第一，國家相關部門頒布權威性的法律法規。近年來，我國始終強調法制化社會的構建，重視社會建設發展的各方面都要做到“有法可依”，因此，頒布權威性法律法規對于實現財政轉移支付工作的“有法可依”意義重大。國家在頒布法規時要注意以下幾個方面：首先，可以參考國外先進的相關法律，但必須結合我國財政發展實際，頒布“中國化”的財政轉移支付法律；其次，頒布的法律要具有實用性、全面性，從宏觀的角度對財政轉移支付的各方面進行具體的規定；再次，要根據財政經濟的發展，及時調整相關法規的具體細則，實現法律法規的與時俱進。最后，由于我國地域遼闊，地方經濟發展存在差異，因而必須考慮地方實際，做出明確的針對特殊地方的規定，絕對不能“一刀切”。國家頒布的權威法律為完善西藏財政轉移支付制度提供了法律支持，有利于提高財政轉移支付效益。第二，西藏政府相關部門應該根據國家法律要求，充分考慮本地發展實際，制定具體的法規保障。由于地理位置等原因，西藏的經濟發展在我國處于比較特殊的地位，因此，必須制定“西藏化”的財政轉移支付制度，真正實現因地制宜。在法規制定中，要深入分析本地經濟發展水平、財政收入水平等，切實保證財政轉移支付效益的提高。

（二）優化整合西藏財政轉移支付形式

第一，要構建常規性的轉移支付。常規性的轉移支付有利于實現地區財政收入與支出的平衡，為西藏政府基本工作的進行提供了資金支持，有利于政府發揮其在公共服務方面的職能。必須注意的是，這部分財政資金要由西藏政府支配，決定其具體用途。第二，要增加專項轉移支付。這部分支付主要用于西藏基礎設施的構建，如保證對西藏地區交通、通信等的資金支持。中央財政部門在設置專項與配套資金時，必須考慮西藏作為自治區在發展中的特殊性，可以根據實際發展實際，取消相關配套資金等的規定。第三，可適當加大政策性財政支付。西藏地區是我國比較特殊的地區，相比于其他地區，西藏地區在民族、語言、宗教等方面都有著自身的特色，因而在此方面會有一定比例支出。我國一直提倡照顧少數民族的發展戰略，加大政策性財政支付，主要用于西藏特色性方面的發展建設，體現了國家對西藏地區的照顧及重視，也有利于西藏特色的不斷延續發展。同時，要根據地方實際充分考慮各種支付形式的比重。首先，專項轉移支付在實際運用中能更好地解決社會急需的問題，為西藏地區基礎設施建設提供切實的保障，因此，應該適當地加大其比重；再次，政策性財政支付的比重大小，要全面考慮全國各民族、各地區發展現狀，比重不可過大，以免增加中央財政壓力。也不可過小，無法體現對西藏地區的重視。再次，常規性的財政支付要靈活調整，針對西藏經濟發展的不同階段、不同要求，適當地調整其比重。

（三）完善西藏財政轉移支付測算方案

明確的財政轉移支付金額，是完善轉移支付制度的前提，也是提高轉移支付效益的必然要求。對于西藏地區來說，必須完善財政轉移支付測算方案，實現轉移支付制度的正規化。在方案完善中，第一，要設置專門的財政及稅收測算部門，并派遣專門人員深入調查本地經濟發展水平，明確促進經濟發展的有利因素及阻礙經濟發展的不利因素，設置適用于本地的財政收入標準。首先，在測算稅種收入時，使用西藏特色的“有效稅率”；其次，在稅基測定上，要在全面調查的基礎上，進行重新評估，保證其準確性與實用性。第二，除標準支出影響因素外，要充分考慮西藏實際，分析普遍性因素對財政的影響，例如民族構成等，還要考慮西藏地區內不同區域的差異，如貧困程度、具體位置等。根據具體情況要求，改進因素計分法，制定真正適合于西藏地區的財政分析方式。總之，結合西藏發展現狀，完善西藏財政轉移支付測算方案，有效地提高西藏財政轉移支付收益。

（四）明確轉移支付部門間的職責劃分

財政轉移支付需要各部門的協同合作，在這個過程中，就必須做好對各部門職責的劃分，避免出現職能混亂的情況，影響財政轉移支付的順利實施。在這一方面，國外很多國家都提供了先進的經驗，例如澳大利亞，其國家內部共有兩個專門負責轉移支付的部門：一是聯邦國庫部，二是聯邦補助委員會，這兩個部門有著明確的分工，前者主要從事支付數量和范圍的確定等工作，同時，也負責轉移支付比例的把控，主要是數據性的內容；后者則主要從事相關支付方案的構建工作，二者協同合作，保證了本國財政支付轉移工作的順利進行。對于西藏地區來說，明確轉移支付相關負責部分的職責劃分同樣重要。就我國現狀來說，并沒有設立專門的負責財政轉移支付工作的機構。但是財政部門與相關政府部門之間的工作同樣也要明確。

第一，充分發揮財政部門的功能，把財政相關工作，如資金支配權等全部納入財政部門管轄范圍。首先，要收回未經國家授權的政府相關職能部門的財政決策權，保證各部門職責的明確的；其次，在具體的資金管理權利分配上，財政部門應該掌握資金預算決策權，各職能部門掌握預算建議權，二者處于不同的地位。

第二，要實現資金分配程序的合理化，構建科學的資金分配體系。在進行資金配時，要接受相關專家的意見和建議，對資金分配項目的可行性與實用性進行全面分析，財政部門不可獨斷專行，自行決定資金的分配。

第三，在資金分配結束后，必須把資金的具體使用范圍及進度公開，接受民眾監督，對于擅自挪用專項資金的行為予以嚴懲，實現資金管理的民主化與透明化。保證做到專款專用，切實發揮每一筆財政資金的作用。同時，在明確分工的前提下，首先要保證各部門工作的相互協作，共同為西藏地區財政轉移支付的效益提高而努力；其次，要實現各部門之間的相互監督，避免產生腐敗等不良行為，影響轉移支付的效益，進而影響西藏地區的經濟發展。

結語

西藏地區財政轉移支付的效益影響著西藏地區的經濟發展，進而一定程度上影響著國家的和諧健康發展。目前來看，雖然西藏地區在財政轉移支付中存在很多問題，但是，通過中央財政部門的積極建設和引導，通過西藏地區自身不斷的發展，一定能夠構建更完善的財政轉移支付制度，解決現存的問題，進而提高西藏地區財政轉移支付的效益，促進西藏地區的長足發展。

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作者：啊米娜；次旦平措 單位：西藏大學