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《行政事業資產與財務雜志》2014年第十九期

一、借鑒思考

1.國際借鑒各國在資產管理與預算管理結合的法定性、法律體系上的相互銜接；資產管理以財政為主導，與預算管理的機構體制的一致性；結合途徑的多形式，“調→租→購→建”的資產配置方式、政府集中采購方式等；資產配置標準的制定；信息統計報告的重視，尤其是績效優先市場化配置的推崇等值得我們學習。

2.國內經驗一是多種結合形式、多個結合點探索。重點在資產配置環節，突出資產配置預算編審、標準制定等結合點；在使用處置環節，采用調劑、共享、公物倉等方式，規范資產收益管理。二是重視信息系統的應用與制度配套方面的結合。三是以機制創新帶動理念創新，“像管理資金一樣管理資產”的理念進一步樹立。四是因地制宜。

3.問題分析一是“碎片化現象”，單打獨斗，零星分散，不成體系。整體性、系統性的頂層設計不夠。二是“空心化現象”。資產管理與預算管理在結合點上尚未做實做細，未形成閉合型的控制鏈，剛性支撐不足，控制力不強。資產存量不實，標準不全，操作規程不細。三是“盲點現象”，對結合點的選擇比較盲目，影響工作突破。不能把握條件與時機，抓準、抓住起關鍵作用的結合點。四是“兩張皮現象”，割裂資產與預算管理的內在聯系，在財政內部分工合作不夠緊密有序。在外部，有人為將資產綜合管理職責劃出財政之外，再增加管理環節，支解和分割預算管理法定流程，削弱資產管理與預算管理連貫性，成為“兩張皮”。

二、框架路徑

1.總體目標結合資產配置——使用——處置，以及預算編制——執行——決算（績效、監督）管理全過程，在關鍵環節、重要節點、多個層面，通過一系列資產管理與預算管理互為聯系、互相作用的制度、方式、手段、措施，對國有資產增減、使用以及存量進行全面控制，增強管理的科學性、規范化和管控力，保證行政事業資產的安全完整、規范高效使用，不斷提升為履行行政職能、發展社會事業提供物質保障的能力和水平。

2.構建原則要使“結合機制”真正行得通、不變形，指導力強、長期管用，應貫穿以下原則：一是縱貫全程，有機結合；二是相互聯動，點面兼顧；三是嚴密流程，借助技術；四是封閉循環，客觀公平；五是減少審批，注重服務；六是協同運行，控制有效。

3.框架構成“結合機制”框架主要包括：運行過程、保障基礎、績效監督三個層面的結合，以及每個層面若干結點的控制。以運行控制為主體和重點，以基礎保障控制為依托和統籌，以績效與監督控制為目的宗旨。（1）運行過程層面的結合。在資產配置、使用、處置，收益管理運行過程中，通過多種管理制度、方式、措施，與預算的編制、執行、決算、績效、監督管理發生密切聯系，交叉連接在一起，成為若干結合點，形成資產鏈與資金鏈的相互連動、有機交融，共同實現對資產增減及使用的有效控制。（2）保障基礎層面的結合。①體制權責的結合——組織機構的控制。②法規制度的結合——制度體系控制。③信息系統的結合——技術手段控制。④人員素質的結合——管理者控制。（3）績效監督層面的結合。①資產管理納入部門預決算監督、財政專項監督檢查。②資產管理納入預決算公開。③資產管理納入財政審計。④資產管理納入反腐敗源頭治理。⑤資產管理納入預算績效管理。⑥資產管理納入政府績效管理及財政績效綜合管理考核。

4.路徑歸納（1）以結合資產管理、預算管理的運行過程為重點，深入探尋結合點。抓住資產與預算管理運行過程關鍵環節和關節點，建立結合點。一是在資產配置環節：實施資產配置預算的編制與審核，聯動控制預算編制；實施資產實物費用預算編審，聯動控制預算編制；資產購置與政府采購預算、執行，聯動控制預算編制與執行；核實資產信息系統基礎數據，核對系統資產賬與財務賬，以控制預算編制和執行；創新資產節約型、集約化配置方式，聯動控制預算編制。鼓勵資產配置轉化為政府直接購買服務。激勵資產分散配置轉為集中共建與集中配置。二是資產使用環節：把資產使用調劑、共享共用等作為新增資產配置預算審核的首要原則落實，節約新增資產預算投入，體現對預算編制的聯動控制；資產有償使用引入市場化運作方式，資產收益納入預算非稅收入，編入綜合預算，形成資產使用與預算編制、執行的聯動控制。三是資產處置環節：規范資產處置審核，銜接資產處置批復結果反饋與預算編審基礎信息，為資產配置預算編制提供真實準確的存量信息依據；公開與市場方式集中處置資產，提高處置收入，統一納入非稅收入收繳管理，編入綜合預算；年度資產信息統計報告與財政年度決算核對，納入政府綜合財務報告（2）以結合資產管理、預算管理的保障與基礎為統籌，全面探尋結合點。一是在職責及機構人員層面：建立財政預算與資產管理“兩位一體”的統一管理體制；建立資產管理與預算管理工作聯動；資產管理與預算管理人員專業與綜合素質培養的結合。二是在制度層面：兩大制度體系的建立健全及制度體系間相互應對與銜接。三是在信息化層面：資產管理與預算管理信息平臺跟業務應用的網絡一體化；基礎信息庫共建共享共用與綜合開發利用。（3）以結合資產管理、預算管理的績效與監督為宗旨，整體探尋結合點。在監督層面：在財政內部，把對資產管理的監督納入部門預決算監督管理；在外部，將資產管理納入內部審計、財政審計、預決算公開、財政反腐敗源頭治理的一項內容；監督檢查結果反饋應用與持續改進。在績效層面：把預算績效理念引入資產管理全過程；研究探索資產預算績效管理方式；績效管理結果反饋與持續改進。

三、實施方略

1.推進思路從改革發展的制高點，明目標、固框架、細措施，全過程進行機制構架，以踏石留印的精神做實各項基礎工作，以點拓進有序推進深度融合，扎實推動升級版“結合機制”建立完善和良好運行，充分發揮效用。一是更新理念。加強機制建設的科學理論指導，更新理念。首先樹立現代公共財政管理、市場配置資源理念。牢固確立像管理資金一樣管理資產的理念。其次，大力增強現代管理完整性、系統性、全局觀的理念，強化統籌控制的效力。再次，倡導法治思維，方法措施講求法理性，行之有效，經得起推敲與實踐檢驗。二是確立目標。通過資產管理與預算管理結合一系列制度、方法和措施的建立和實施，循序漸進地推動“結合機制”建設從起步創建向深度融合發展，努力增強行政事業資產管理的控制力和管理效能，共同提升資源配置的規范化、科學性、保障力。三是方法步驟。結合實際先易后難，圍繞環節貫穿全程，選準節點重點突破，分步實施、點面結合、持續推進。分為三階段：起步創建、分散探索階段；梳理規范、重點突破階段；全面聯動、深度融合階段。

2.具體措施一是重點開展以下幾項工作：全面實施新增資產配置預算審核；加強資產配置、使用的共享調劑，推行公物倉管理；資產有償使用與處置引入市場方式公開操作；資產收益集中收繳納入非稅收支管理；資產統計報告的制度化精準化，提升信息數據質量，加強資產信息系統應用，發揮數據的權威性作用。二是著力突破以下難點：消除體制性障礙。從根本上理順管理體制；提升制度效力。加快制度立法與制度配套，推動完成全省資產管理辦法的政府立法，研究制定資產配置管理辦法，出臺相結合專門文件；強化監督制衡。加強內外監督，更加注重對財政的外部監督，改變監督難的狀況，結合財政預決算監督，開展資產管理專項檢查，加強內外審計力度、推進預決算公開等；攻克技術屏障。實現技術聯通與信息共享。三是逐步推動以下探索：積極推行政府采購服務。開展有關調研，變政府直接購置資產為購買服務；加快專項資產配置標準的研究制定。針對大量專項資產配置預算審核，缺乏標準的現狀，充分利用部門與行業力量，加緊財政與部門的聯動，研究制定專項資產配置預算標準，逐步完善標準體系；參與編制政府綜合預算報告；配合編制所屬企業國有資本經營預算；探索資產預算績效管理。四是把握好以下關系：機制本身即是各方關系的建立協調過程，總結這些年來省內外這項工作實踐的經驗與問題看，在機制的建立與完善過程中，要把握與處理好以下關系：資產管理與預算管理的關系；專職管理與專業管理的關系；點與面的關系；當前與長遠的關系；形式與效果的關系；主動與被動的關系；財政內部與外部的關系；監管與服務的關系。資產管理與預算管理結合是國有資產管理體制改革的歷史產物，也是改革創新的成果。如果說8年前僅僅是理念、原則的提出，具體路徑尚不清晰，工作探索還不成熟，而今天，在黨的十八大和十八屆三中全會“再行改革”的精神指引下，通過對以往實踐的總結反思，我們應站在新的高點，把握歷史機遇，堅持“頂層設計”與“摸石頭過河”相結合，按照“結合機制”框架、目標、步驟、路徑的全盤規劃，把機制建設的藍圖腳踏實地落實好，這也是一場硬仗。打好這場硬仗，就是對資產管理科學發展作出的具有歷史意義的新貢獻，重要而關鍵。

作者：江蘇省財政廳行政事業資產處課題組