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一、我國養老保險制度財務收支不平衡的現狀分析及其帶來的后果

（一）我國養老保險制度財務收支不平衡的現狀1.半數省份社保基金收不抵支，個人賬戶空賬運行根據中國社會科學院世界社保研究中心的《中國養老金發展報告2012》①，其中指出我國近半數省份養老金收不抵支。2011年養老金收不抵支的省份按其虧損額排序依次為黑龍江、遼寧、天津、新疆生產建設兵團、吉林、河南、陜西、江西、湖南、廣西、上海、海南、重慶、河北。雖然收不抵支的省份由2002年的29個下降到2011年的14個，但是負結余越來越有集中趨勢且規模不斷擴大。2010年中國養老金個人賬戶空賬額為1.76萬億元，2011年卻高達2.22萬億。由于統籌基金的支付困難不斷透支著個人賬戶的養老保險基金，造成個人賬戶空賬運行嚴重。2.基金結余主要靠政府的財政補貼，其趨勢不斷上升從1998年到2011年的這12年，各級財政累計補貼達到1.26萬億元，財政補貼額呈逐年上升勢頭。中央財政補貼從1998年的24億元增長到2011年的1846.9億元，地方財政補貼從1999年的18.5億元增長到2011年的425.1億元。用養老金當期結余剔除財政補貼和補繳，再剔除預繳的以及清除歷史債務，2011年結余幾乎是零。主要靠政府補貼的基金累計結余快速增長，長期來看卻是不可持續的，因為隨著人口老齡化日趨嚴重，經濟增長將進入結構性減速的通道，財政收入的增長也會相應趨緩，長期通過財政補貼所帶來的代價顯然是越來越高昂。

（二）養老保險制度財務收支不平衡的后果1.養老金替代率下降現收現付制養老保險制度財務平衡公式為：繳費率=養老金替代率×制度贍養率。從以上的公式可知，繳費率、制度贍養率和養老金替代率這三個制度參數對社保基金的收支平衡起著關鍵性作用。如：美國養老保險制度的繳費率為12.4%，贍養率為1/3，從財務平衡公式可以算出其養老金替代率為37.2%，美國實際養老金的替代率為37%左右②，也就是說制度各參數之間的數據和財務平衡公式存在著對應關系。目前中國的養老保險制度的繳費率為28%左右，贍養率為1/3，從財務平衡公式可以推算出養老金替代率為87%，但是我國實際的養老金替代率只有40%左右。我國的養老金實際替代率從原來的85%降到58%，再降到現在的40%左右，養老金替代率近年來呈現逐漸走低的趨勢。按照人力資源與社會保障部專家咨詢委員會專家、中央財經大學社保系主任褚福靈測算，2011年我國企業養老金替代率僅為42.9%，低于國際警戒線，40%左右養老金替代率警示我們，我國的養老保障水平已經遠遠低于世界上絕大多數國家。③2.養老保險制度不可持續，財政負擔沉重養老金替代率如果太低，將難以維持退休人員基本的生活保障。這將導致兩種后果，一是養老保險制度不可持續，低保障水平將會使參保人失去信心，進而發生退保問題，從而導致制度不可持續。老農保例子說明了這一問題，老農保由于其待遇水平太低而退出了歷史舞臺。新農保剛開始實施的2009年，統籌養老金每月55元的替代率是12.8%，但到2012年就下降到8.3%。新農保也面臨著新的挑戰。其次，低保障水平需要政府投入財政予以補貼，大量的財政補貼會造成政府財政不堪重負，進而產生財政赤字，財政赤字又會帶來經濟問題，嚴重時政府會破產。希臘危機的例子就說明了這一問題，希臘的高福利給社保體系帶來巨大的負擔，這導致了政府的公共債務不斷攀升，政府財政赤字嚴重，希臘優厚的福利待遇也帶來了勞動參與率的下降，擠占了再教育、科研的投入，給經濟和養老帶來了巨大的壓力，同時導致儲蓄率遠低于世界和歐盟水平，給經濟的長期發展帶來了很大的負面影響。

二、我國養老保險制度財務收支不平衡的原因分析

養老保險制度財務收支不平衡會對人民的生活、國家財政與經濟產生極大的負面影響，進而不利于和諧社會的構建。本文主要從繳費率和制度贍養率兩個參數維度探究養老保險制度財務收支不平衡的原因。

（一）繳費率參數分析1.繳費基數不實，繳費口徑小我國目前養老保險繳費基數為上一年度職工平均工資的60%−300%，所有職工工資在60%—300%之間的，按實申報。而工資低于60%的按60%作為繳費基數，高于300%的按300%作為繳費基數。在現實中，一部分企業和個人為了減輕自身負擔而選擇少報工資收入，包括一些高收入在內的企業選擇最低工資檔作為繳費基數，全國各地區都普遍存在繳費基數不實的情況。不少用人單位實際繳費基數只是應繳基數的50%−60%，繳費工資總額與統計工資總額以及統計工資總額與職工實際收入實際上相距甚遠。在發達市場經濟國家，由于其收入工資化、貨幣化程度高，勞動收入與以勞動收入作為社會保險費基數的工資總額幾乎相等，并且很少有少報工資總額的情況。根據現收現付制的養老保險制度平衡公式，繳費基數變小，養老金就少，所以在繳費率既定的情況下意味著替代率的下降，或者替代率不變的情況下，需要提高繳費率來維持基金的收支平衡，這就是為何美國等市場經濟發達國家的各參數與平衡公式能夠對應，而中國養老保險制度參數與平衡公式不能夠對應的原因之一。繳費基數不實已經影響了養老金收支平衡，我國連年投入大量財政對養老金的缺口進行彌補，一個健康可持續的養老保險制度不能只是一直依靠國家財政投入，需要靠自身制度財務的可持續，做實繳費基數至關重要。2.部分發達地區繳費率較低我國養老保險制度規定養老保險繳費率為用人單位繳納工資總額的20%，個人繳納工資總額的8%，兩者相加繳費率為28%，國際勞工組織的《世界社會保障報告﹙2010—2011﹚》表明，中國社保繳費率處于較高的水平。我國基本的框架費率為28%，但各地因政策不同有一些差別，例如廣東省出臺《廣東省企業職工基本養老保險單位繳費比例調整辦法》，從2011年7月1日起，將用人單位繳費比例高于15%的地區調整為15%，將費率低于13%地區的費率調整為13%，浙江省下發《浙江省人民政府關于統一全省用人單位基本養老保險繳費比例的通知》，從2012年1月1日起浙江省參加職工基本養老保險的用人單位基本養老保險費繳費比例統一為14%。廣東省和浙江省均屬于我國經濟發達省份，其養老保險繳費率低于全國平均水平，但其財務的可持續性卻很好，究其主要原因在于這兩省屬于勞務輸入大省，有大量的勞動力流入，年輕的勞動力源源不斷的輸入社保資金，而支付口徑卻相對較小，而其它的很多省份繳費率較高卻仍然收支不平衡需要國家財政的補貼，社保資金富余地區卻不能調劑到社保資金短缺地區，這是因為我國養老保險制度統籌層次低，社保資金集聚在地方政府手中不可能進行資金轉移調劑，導致社保資金利用效率低。此外，在這些發達省份，一些地方政府從自身利益角度出發，為了吸引投資而降低繳費率以降低企業成本，從而使實際繳費率大大低于名義繳費率。實際繳費率偏低成為現收現付制下養老保險制度參數與財務平衡公式不能對應的又一個原因，要解決這個問題就要加快我國的養老保險制度改革，提高統籌層次。3.靈活就業人員繳費率低于職工繳費率靈活就業人員的繳費率各地政策一般為：進入個人賬戶比例的為8%，進入社會統籌的為12%，繳費總比例為工資總額20%。和職工養老保險相比，進入統籌的繳費率比例少了8%，靈活就業人員雖然繳費統籌比例低，但是退休后領取的待遇與職工待遇是同一公式計算。養老待遇由基礎養老金和個人賬戶構成，其中基礎養老金=﹙全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資﹚/2×繳費年限×1%，可見基礎養老金待遇部分并沒有和繳費率掛鉤，從這個意義上說，國家政策還是傾斜于靈活就業人員的養老待遇的。有部分學者提出靈活就業人員的繳費率門檻高，要給予降低費率和加大財政傾斜，但是養老保險制度需要從兩個方面來衡量，一是繳費，其次是待遇。靈活就業人員的繳費比例低于職工繳費比例，這是現收現付制養老保險制度財務平衡公式與各參數不匹配的又一原因。根據2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報數據，城鎮就業人口為38240萬，參加城鎮職工養老保險32218萬，職工養老保險參與率達到84%，可以推斷出剩下還未參保的人員大多屬于靈活就業者。而構建和諧社會關注民生又需要繼續擴大養老保險的覆蓋面，雖然當前擴面靈活就業者能帶來繳費收入，但同時繳費率相對較小也會相對減少保費收入和降低替代率。4.繳費基數為上一年度平均工資，縮小了繳費口徑目前我國養老保險制度當年的繳費基數為上一年度的平均工資，繳費基數并沒有跟上當年的工資增長率，這在無形當中縮小了繳費的口徑，減少了社保基金的收入。設上年度工資為w，工資增長率為r，按照現行的養老保險繳費規定當年繳費為28%w，如果能夠按照當年的工資增長率的情況下來繳費為28%w﹙1+r﹚，將兩個式子進行對比可以得出每個人當年繳費漏出28%wr。假定2012年月平均工資3000、薪資增長率為9%，可以算出2013年每人每年大約少繳費907元左右。2013年參加職工養老保險32218萬，以這個數字來計算，社保基金收入當年損失2922億多。這樣帶來的直接后果就是制度替代率的降低和國家財政的大量補貼。總結以上四個因素，可以理解為何我國目前在現收現付制下財務平衡公式與各參數不能匹配，究其主要的原因還是在繳費環節。一個健康可持續保障人民生活的養老保險制度需要有良好的財務來源，如果參保人只想獲取養老待遇而盡可能地避免繳費，而地方政府和企業等各個環節也跟著逃避責任，那么道德風險之后將會出現逆向選擇。這就是為何出現繳費率設置如此之高而替代率卻很低，以上幾個因素很好解釋了這一問題。

（二）制度贍養率參數分析制度贍養率指的是領取養老金的人數與繳納養老保險的人數之比，它是現收現付制能夠持續穩定的一個重要指標。正是由于人口老齡化社會的到來，老齡人口與年輕人口比例發生較大的變化，出現與現收現付制相對立的基金制。制度贍養率越高，意味著繳費者的負擔越重，進而會導致繳費率的上升或是替代率的下降。1.現行的退休政策會導致制度贍養率持續走高目前我國現行的退休年齡仍然是沿用1951年《勞動保險條例》所規定的退休年齡為男性年滿60周歲，女性工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。但是現在預期壽命已經發生了極大的變化，根據2010年第六次全國人口普查詳細匯總資料計算，我國人口平均預期壽命達到74.83歲，分性別看，男性為72.38歲，女性為77.37歲。制度贍養率的變化取決于兩個因素，一是領取養老金的人數，其次是繳費人數，隨著人們預期壽命的增加和退休年齡的不變，退休人員領取養老金的時間將是一個不斷增加的過程，從而提高了贍養比。隨著社會經濟的發展、醫療健康水平的提高，人們的預期壽命還將提高，領取養老金絕對人數還會不斷增加，而出生率的下降又導致勞動力人口相對減少，即繳費人數會相對減少，這一增一減的變化會導致將來贍養率會持續走高。我國還即將進入深度老齡化社會，老齡程度將更加嚴重。根據聯合國經濟和社會發展部2010年世界人口展望，中國2025年進入深度人口老齡化社會，2035進入超級人口老齡化社會。①隨著老齡化加劇，制度贍養率上升成為必然，制度贍養率的上升勢必帶來替代率的下降，這也是現收現付財務平衡公式與各參數不匹配的原因之一。2.非正常退休導致制度贍養率增加我國法定退休年齡和國外相比已經處于較低的狀況，尤其是男女退休年齡懸殊相差10歲，但是提前退休進一步導致我國實際退休年齡低于法定退休年齡，使得制度內領取養老金的人數增加，進而制度贍養率增加。我國相關部門的一份調查曾指出，在我國10座城市的新增退休人員中，提前退休的已占到了近三分之一，中國職工平均退休年齡低至53歲，各級財政補貼養老金的很大一部分正是用在了提前退休人員的身上。根據中國人民大學公共管理學院社會保障研究所所長李紹光了解的情況，從多支付和少繳費的角度來看，一名提前退休的職工對我國的社會養老保險基金的影響最少3萬元左右，據此估算，如果保守估計中國有100萬名職工提前退休，那么其影響的社會保險基金將有300億之多，這將使我國養老保險基金“繳不抵支”的情況更加嚴重①。在一些單位提前退休被認為是一種福利，提前退休后除了可以領取退休金，又可選擇第二份職業來增加收入，在這種制度框架下，地方政府、企業和個人無形中結成了一個利益共同體，三方在經濟轉型過程中趨利避害，有時甚至侵害到了社會整體的利益。目前社會養老保障制度，沒有充分考慮到通貨膨脹以及產業結構調整力度加大等部分因素，使得在客觀上誘導和鼓勵個人甚至企業傾向于用提前退休來減少損失。3.制度贍養率差異明顯，負擔不一我國的制度贍養率存在明顯的差異，表現在兩個方面。一是存在區域性制度贍養率差異，廣東省成為我國制度贍養率最低的省份，制度贍養率為10.87%。接著是浙江省、福建省、北京市等，而重慶市和黑龍江省兩地制度贍養率分別達到了51.48%和63.24%②。可見制度贍養率低的省市多為勞動力輸入地，而制度贍養率高的多為老工業基地和勞動力輸出地，制度贍養率差異懸殊，導致不同地區負擔不一。二是不同的企業類型贍養率不同，從企業類型來看，國有企業的贍養率約為其他類型企業的4.5倍之多，2011年國企贍養率為65.69%，其他類型企業則為14.78%③。不同的制度贍養率說明了不同的養老負擔，部分省份的制度贍養率超出了全國平均贍養率水平，達到并已經超過了極限，這就是為何盡管繳費率很高的狀況下，替代率參數仍然很低。而廣東省盡管繳費率低，但他的贍養率也低，所以財務水平持續很好，廣東養老保險基金可供支付48月多，是全國最高水平。此外國有企業由于年齡結構中老人比較多，制度贍養率較高，從全國總體水平看，國企的養老保險參保遠遠高于民企，部分民企就業人員并沒有享受到養老保險制度帶來的好處。制度贍養率的差異構成也是財務平衡公式與各參數不匹配的又一原因，擴大覆蓋面是降低贍養率的主要途徑之一，此外由于統籌層次低各地資金不能進行調配，使得我國養老保險制度需要進行相應的制度改革。4.繳費年限偏低造成制度贍養率較高我國養老保險制度規定繳費年滿15年就可領取養老保險待遇，是世界上繳費年限最低的國家之一。繳費年限偏低，意味著繳費人數少，而領取養老金人數增加，造成制度贍養率高，從而造成各參數與財務平衡公式不匹配。要解決這一問題，就有必要適當的延長繳費年限。繳費年限和前面的退休年齡問題其實本質上是一樣的，退休年齡低意味著繳費年限短，對繳費年限或退休年齡參數的改革將會對制度贍養率參數產生重大影響。以上從制度贍養率的維度分析了我國目前養老保險制度中存在退休年齡短、非正常退休、地區差異和繳費年限等問題，這些因素會直接影響到養老金收支平衡，也是各參數與財務平衡公式不匹配的重要原因。

三、對養老保險制度收支不平衡的幾點思考

（一）落實繳費基數問題對繳費率這個參數進行的分析，可以看出盡管我國的繳費率很高，但是養老金替代率卻較低，各參數與財務公式不匹配，這源于繳費出了問題，費基人為變小、費率存在區域差異等。本文認為落實繳費基數問題是關鍵，比如繳費基數可以調整為以繳費當年平均工資作為基數及做實繳費基數。雖然這是個技術性問題，但落實到具體當中由于增加繳費引起人們的反對而困難重重。所以落實繳費基數問題也是一個配套改革的問題，它要和降低費率、以及多支柱的養老保障體系聯動起來。在繳費率降下來的同時做實繳費基數，才會避免企業的逆向選擇。

（二）漸進式延遲退休年齡，并與激勵機制掛鉤十八屆三中全會已經明確了我國要實行漸進式延遲退休政策，雖然民眾對延遲退休政策的制定反映強烈，部分學者也反對延遲退休，認為我國的財政可以承擔對社保基金的補助。中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞反對延遲退休認為中國今后壓力最大的是就業問題，如果大量勞動力不退出勞動力市場，青年人就業就會受到影響，養老金缺口可由財政予以承擔。本文認為社保基金和財政補助是可以維持當前養老保險制度財務的可持續，但是從長遠來看，隨著老齡化的加劇，社保基金的財務可持續是存在很大的隱患，并且后期改革的成本將更高。應該未雨綢繆，通過對養老保險制度相關參數的分析，延遲退休可以開源節流、降低贍養率。但延遲退休并非一步到位，應是一個漸進式的做法，根據國外的一些經驗做法，如美國男性從2000年到2027年，退休時間每年推遲2個月，中間停8年后，再繼續每年推遲2個月，至67歲為止。可根據我國具體國情，借鑒進行類似的相關數據演算，用來制定適合我國的逐步延遲退休方案。在進行延長延遲退休年齡的同時，也要注重激勵機制的構建和實施，美國采取了多種措施鼓勵人們延長退休年齡，如到了退休年齡后仍然繼續工作到70歲的，每多工作一年，退休金就會提高約7%。如果缺乏相關的激勵制度，參保人自然會通過最小的成本而獲得最大利益。推行延遲退休的同時配套相應的激勵機制，才會減少改革的阻力，才會增加制度的吸引力來引導部分人主動延遲退休。

（三）建立并發展多支柱的養老保障體系當前國外多支柱的養老保障體系迅速發展，這能極大提高退休生活質量。通常的三支柱養老保障體系指的是公共年金、企業年金和商業養老保險。我國的企業年金和商業養老保險發展滯后，大多數退休人員的主要生活來源依靠第一支柱的基本養老保險，極大地增加了第一支柱的支付風險和政府財政壓力。我國應該加緊建設發展第二、三支柱，使得第一支柱的繳費率降下來，基本養老保險繳費率降下來的同時替代率也下降，但通過第二、三支柱的發展可以得到提高補充。西方發達國家第一支柱的替代率普遍是40%，第二、三支柱的替代率為30%，被認為是比較合適的養老金替代率。第一支柱繳費率下降可以減輕企業和個人負擔，第二支柱由于其受托專業的投資管理人，其投資收益率普遍高于第一支柱，投資收益率的高額回報可以降低第二支柱繳費率。正是第一支柱的繳費率降低，可以避免在現實當中諸如前面分析的政府、企業、個人合力壓低費率、瞞報費基的福利欺詐問題。同時多支柱的養老保障體系更強調激勵和個人的責任、風險多元化和多渠道滿足退休人員的經濟生活，從而使得第一支柱的發展具有可持續。也使得基本養老保險回歸本身的功能，即主要目標是保障人們的基本生活。

（四）提高養老保險制度的統籌層次任重道遠繳費率和制度贍養率都存在區域差異性的情況，作為勞動力凈輸入省份的廣東省和浙江省的繳費率和贍養率低于其他省份，但其財務可持續性卻良好，部分原因是很多的務工人員繳費在工作地，而后期回到家鄉去參加養老保險和領取養老金，而勞動力凈輸出的一些省份制度贍養率已經超出警戒線，如此巨大的差異，富余省份的社保基金卻不能調劑使用，造成社保資金利用效率低下，也損害了社會保障的公平性與效率性的原則。要解決這個問題必須提高養老保險制度的統籌層次，但這也是一個需要綜合解決的問題，當前財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高養老金統籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養老保險這一事權，因此有必要分清責任，厘清邊界，把養老金的事權和財權統一起來，由省級統籌過渡全國統籌才是最終目標。

作者：徐婷婷單位：福建師范大學公共管理學院