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［摘要］

從規(guī)制異化與晉升激勵的視角來看待地方政府在公共服務(wù)外包設(shè)置上的問題，以“規(guī)制—晉升激勵異化”對官員外包行為的影響建立分析框架，以此剖析規(guī)制異化與晉升激勵對地方政府外包行為設(shè)置的機理。研究表明，政府官員在規(guī)制—晉升激勵二元扭曲時，在公共服務(wù)外包設(shè)置中更容易偏向工程類，即當(dāng)決策規(guī)制權(quán)越大，晉升激勵越強時，會有更多官員有意進行工程外包設(shè)置。總之，規(guī)制—晉升激勵二元異化為地方官員外包設(shè)置誘發(fā)機會主義行為提供了必要條件，使公共服務(wù)外包項目重心偏向于工程類服務(wù)，進而損害公共利益。

［關(guān)健詞］

外包項目設(shè)置；地方政府；規(guī)制異化；晉升激勵改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟與社會的轉(zhuǎn)型，中國經(jīng)濟得到飛速發(fā)展，與此同時，社會公眾日益增長的公共服務(wù)需求也隨之?dāng)U大，傳統(tǒng)政府包辦公共服務(wù)的模式已經(jīng)難以滿足社會多元化發(fā)展的需求。近年來，國務(wù)院頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》在內(nèi)的一系列政策，“要求各地方政府外包服務(wù)要突出公共性和公益性，包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域和非基本公共服務(wù)”①。然而，筆者通過對2002-2008年《中國政府采購年鑒》以及中國政府采購信息統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在發(fā)展不平衡等嚴重問題，如工程類采購在政府近7年采購總規(guī)模中（除去貨物類）所占平均比例為84.57%，而服務(wù)類采購的平均比例僅為15.43%，工程類采購近乎是服務(wù)類采購的6倍，且工程類采購呈現(xiàn)逐年增長的趨勢而服務(wù)類幾乎處于平穩(wěn)不增趨勢。地方政府在公共服務(wù)外包領(lǐng)域中將財政支出集中偏向于工程類，如工程建設(shè)、市政建設(shè)、園林綠化、公路養(yǎng)護等，而政府在服務(wù)類外包中的財政支出偏少，如居家養(yǎng)老、青少年成長等，按照社會福利角度來講，兩種服務(wù)外包的類型都能提高居民的社會福利，增加居民幸福感，可為什么大多數(shù)政府在合同外包服務(wù)的內(nèi)容選擇上出現(xiàn)向“一邊倒”的現(xiàn)象呢？為什么地方政府公共服務(wù)合同外包在工程類服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)得最為活躍呢？對于以上問題，按照西方主流文獻的分析，公共服務(wù)的性質(zhì)以及服務(wù)的價值判斷決定了政府合同外包的領(lǐng)域，即可度量、可描述的服務(wù)類最能得到政府青睞。而國內(nèi)學(xué)者則從合同外包決策的制度環(huán)境出發(fā)指出，公共服務(wù)外包決策過程是政治力量、市場效率和外包服務(wù)任務(wù)的難易相互作用的過程①。即地方政府應(yīng)該恪守一定的外包界限和外包選擇性，從而間接說明地方政府外包傾向的原因。但是，中央在過去25年里的一系列關(guān)于加強和均衡社會服務(wù)（如社會保障等）發(fā)展的政策和方針，為何到了地方政府層面就變味了，即地方政府都偏向工程類。這又如何解釋呢？顯然，這些重要的文獻忽視了制度環(huán)境的負面效應(yīng)對政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中外包行為的影響。

一、中國地方政府外包行為分析

句華通過理論與實踐的分析指出，無論公共服務(wù)是否是政府的核心職能也無論成本收益比值如何，所有類型的公共服務(wù)都具有外包的可能[1]。這一結(jié)論告訴我們合同外包是否涉及政府核心職能，是否具有可度量性、可描述性，都不可能是選擇外包領(lǐng)域的阻力。那么影響地方政府鐘愛設(shè)置工程類服務(wù)外包的根源又是什么呢?這就需要引入一個新的解釋框架。

（一）地方官員規(guī)制異化外包行為分析“規(guī)制”一詞來源于英文的“Regulation”作為規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的一個重要概念。規(guī)制又稱政府規(guī)制，是政府限制經(jīng)濟主體行為、改變供需政策、矯正市場機制的一種強制力手段，發(fā)揮著干預(yù)資源配置的功能②。因為競爭性市場機制不能自行解決收入的公平分配、社會福利保障和醫(yī)療保障等問題。這就從客觀上要求政府出面干預(yù)和進行規(guī)制約束，以實現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)。但現(xiàn)實的情況是，原本政府規(guī)制是一種對企業(yè)行為監(jiān)督約束的工具，政府通過規(guī)制維持市場秩序，實現(xiàn)資源的合理分配，促進企業(yè)發(fā)展、增加社會福利的一種管理的方式，卻成為大多數(shù)地方官員利用規(guī)制追求自身利益最大化的法寶以及招標、設(shè)標和投標的利器。那么，地方政府官員為何要扭曲項目、異化規(guī)制權(quán)呢？公共選擇理論認為，經(jīng)濟人假設(shè)在政治領(lǐng)域也是適用的，個人與在經(jīng)濟活動中一樣，在政治活動中也是追求個人利益最大化的。換言之，政府官員會依據(jù)個人利益偏好以最有利于自己的方式進行活動。所以當(dāng)理性官員面對創(chuàng)租市場空間大和短期提升政績快的工程時，自然會將外包重心偏向工程。再加之中央與地方在公共服務(wù)外包政策執(zhí)行中存在信息不對稱的情況，那么作為方的地方政府規(guī)制者自然會出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險，而將公共利益置于一旁不顧。故政府規(guī)制權(quán)力的異化是產(chǎn)生官員行為偏好的直接原因。因此，規(guī)制異化是影響地方政府鐘愛設(shè)置工程外包的一個因素。

（二）地方官員晉升激勵異化外包行為分析地方政府為何頻頻設(shè)置工程類外包項目呢？或者說，為什么獨愛設(shè)置工程類外包項目呢？事實上，地方官員具有這樣一種扭曲的激勵，與我國基于GDP相對績效官員晉升機制與官員任期和年齡的矛盾有直接關(guān)系，由于我國“以等級制產(chǎn)權(quán)確定的收益分配體制導(dǎo)致了政府組織內(nèi)部成員必須通過等級的攀升而增大其收益”[2]，但職位的稀缺性，等級的攀升過程中就不得不相互競爭。因為上級官員會根據(jù)政績工程大小來決定下級官員的提拔。而這種晉升激勵在給中國經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也扭曲了官員在公共利益均衡中的行為選擇,因為官員晉升考核與經(jīng)濟增長掛鉤。③因此，地方政府在公共服務(wù)合同外包項目設(shè)置中便會借助晉升激勵的推力和自身掌握的資源，有意將外包服務(wù)內(nèi)容設(shè)計成一些可衡量、可描述的項目，而忽視那些難以衡量、難以描述但同樣重要的項目。再加之中央政府又很難對地方政府在社會服務(wù)類（如居家養(yǎng)老、青少年成長等）做出比較客觀的評價。故政府官員便會利用自身擁有的規(guī)制權(quán)左右外包項目，增加對工程外包的力度，而減弱社會服務(wù)類項目。因為官員在有限的任期內(nèi)很難將具有無形性、不可存儲性等特點的社會服務(wù)外包做出較好的成果，所以理性的官員自然不會真正重視那些社會服務(wù)類外包項目。為此，馬亮從政府績效目標設(shè)置的角度，實證驗證了地方官員為了晉升利益往往會選擇較高的經(jīng)濟增長目標[3]，換言之，政府官員外包項目時，往往偏好那些經(jīng)濟績效高的項目，因為一個地方的GDP與地方政府所管轄的地區(qū)的高樓大廈數(shù)量、城市美化度等息息相關(guān)，再加之工程類外包可測量以及尋租空間大、短期見效快，官員獲取利益基數(shù)大等特點，故地方官員就有很強的利益激勵。Huang從治理的顯性與隱性兩個方面指出,中央對地方治理往往通過當(dāng)?shù)氐腉DP增長率等可度量的經(jīng)濟發(fā)展的指標體系來實現(xiàn)[4]。劉偉、蔡志周進一步指出，我國各級政府長期把官員的政績與GDP增長掛鉤[5]。其他學(xué)者則從官員任期與經(jīng)濟增長的角度分析發(fā)現(xiàn)，官員任期與經(jīng)濟績效呈現(xiàn)倒U型變動。①所以任期與晉升的矛盾、年齡與晉升矛盾的兩種因素是誘發(fā)晉升激勵異化的要素，是政府外包設(shè)置偏好工程的誘發(fā)源。因此晉升激勵也是影響地方政府鐘愛設(shè)置工程外包的另一個因素。綜上所述，對地方政府鐘愛工程類服務(wù)外包產(chǎn)生深遠影響的是規(guī)制與晉升激勵二元異化結(jié)果。實行官員規(guī)制權(quán)獨大制度不僅客觀上埋下了官員尋租的種子，而且被認為有助于誘發(fā)地方官員與企業(yè)合謀的動機,增加腐敗,有助于官員扭曲公共服務(wù)外包項目,而且也無疑強化了地方政府偏愛工程外包的意識。而實行官員經(jīng)濟績效考核機制實際上增加了官員在有限任期內(nèi)的晉升激勵壓力，無疑強化“官本位”思想，和誘發(fā)官員扭曲公共服務(wù)外包項目的均衡選擇。

二、“規(guī)制—晉升激勵”二元異化：一種解釋框架

公共服務(wù)中工程外包的優(yōu)勢之處在于，它比社會服務(wù)類外包更能在產(chǎn)生較大收益，而且周期短，在加上它的可描述性、可分離性以及可儲存性等特點，這使得上級政府更容易對下級政府的政績進行考核、測量和評價。簡言之,在等級權(quán)力制度下，地方政府工程外包設(shè)置問題就是地方政府在公共服務(wù)外包中是否選擇工程外包優(yōu)勢的問題，其影響因素源于規(guī)制異化，而誘發(fā)異化的因素又有那些呢？

（一）規(guī)制異化的來源與地方政府外包設(shè)置的偏好關(guān)系1.企業(yè)參與與地方政府外包設(shè)置的偏好。合謀理論認為,規(guī)制是為滿足產(chǎn)業(yè)部門與規(guī)制者的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制真正動機是官員與被規(guī)制者利益需要的結(jié)合。那么企業(yè)為什么要參與地方政府外包設(shè)置呢？換言之企業(yè)為什么要與政府合謀設(shè)置外包呢？聶輝華等認為造成政企合謀是因為中央政府防范地方政府和企業(yè)合謀的成本太高和地方政府的任期太短,促使其行為短期化等[6]。如2009年，王六鳳、劉白羽等人為獲取煉化路工程項目外包，向湖南省岳陽市云溪區(qū)交通局局長謝清泉、副局長方志強以及部分評委行賄競標，排擠他人競標，獲取非法利益。2.上級官員介入與地方政府外包設(shè)置的偏好。公共選擇理論指出，只要有利益集團的尋租市場，政府官員就會迅速反應(yīng)，人為地創(chuàng)造租金，實現(xiàn)自身利益最大化，而實現(xiàn)自身利益最大化的途徑便是創(chuàng)租。那么，政府官員是如何創(chuàng)租的？McChesney給出了解釋，政府利用有利于某些利益集團的經(jīng)濟規(guī)制政策誘惑他們進行利益“進貢”，或者制定對某些利益集團不利的經(jīng)濟規(guī)則政策迫使利益集團向他們進行利益“進貢”[7]換言之，政府可以通過變更規(guī)制制造不確定性和擴大自由裁量權(quán)，以實現(xiàn)決策裁決權(quán)力最大化；或者減少供應(yīng)量，比如政府官員通過政治權(quán)力規(guī)制某些產(chǎn)業(yè)的準入條件，像增加發(fā)放許可證的難度，提高企業(yè)進入相關(guān)產(chǎn)業(yè)的門檻等。地方政府官員正是利用這種規(guī)制權(quán)對公民和企業(yè)的基本權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進行再分配。上級官員為了實現(xiàn)個人利益的最大化，他們憑借規(guī)制權(quán)力異化招標項目，使得合同招標形同虛設(shè)。同時在評標過程中，由于評標委員由他們選擇，故評審委員都要服從他們的指示、按照他們的旨意行事。3.同級部門參與與地方政府外包設(shè)置的偏好。同級部門參與在本文中是指審計部門與監(jiān)督部門的參與。在公共服務(wù)外包政策中，中央委托各地方政府均衡外包項目，兼顧全體公民的利益，但由于信息的不對稱，中央與地方的目標不一致，致使許多審計部門與監(jiān)督部門與地方官員沆瀣一氣，參與工程外包項目的設(shè)置，從中獲取利益。2009年，廣西省北海市改建工程項目時，市人民政府副秘書長孟榮展伙同交通局總工程師劉剛，利用職務(wù)便利與黃友明、王世遠等人合謀串通投標、疏通評委，內(nèi)定中標單位，獲取非法利益。為此，鄧韜，俎邵靜通過分析地方政府官員行為指出，由于政府官員“特殊的經(jīng)濟人”身份，因此他們的利益偏好和實現(xiàn)方式區(qū)別于其他單獨身份的個體[8]。4.媒體關(guān)注度與地方政府外包設(shè)置的偏好。在公共事務(wù)管理中，媒體扮演著雙重角色。一是做好黨和政府的監(jiān)督者，使權(quán)力的執(zhí)行和公共事務(wù)的管理處于透明狀態(tài)，在促進政府行政效率，揭露腐敗行為等方面發(fā)揮著重要作用；二是做好人民喉舌功能的傳播者和社會預(yù)警者，是上情下達、下情上達的重要載體。對地方政府在政策執(zhí)行過程中是否充分地體現(xiàn)人民群眾的利益，是否按照中央指示辦事等發(fā)揮著積極作用。但現(xiàn)實的情況是，大多數(shù)地方媒體在官員權(quán)力的規(guī)制下大肆報道本地方官員政績工程，不折不扣的成為地方官員宣傳政績工程的專屬渠道，成為地方官員政績工程的放大器，媒體的熱衷報道，無疑加劇了地方官員偏好工程外包的動力。如云南文化長廊建筑景觀帶在建成后，被當(dāng)?shù)孛襟w大肆宣傳和贊美，甚至被冠以“邊境明珠”等多個頭銜，但僅僅存活3年，前后建拆花6億元。為此，人民網(wǎng)上刊登的一篇名為《媒體宣傳中的“四風(fēng)”之疾與整風(fēng)之要》就指出，媒體的重要版面、主要的新聞節(jié)目，幾乎成為當(dāng)?shù)卮笮」賳T的“官員秀”和“工作日志”，官方活動報道泛濫成災(zāi)。歌功頌德、涂脂抹粉地宣傳政府“形象工程”“政績工程”的報道大肆泛濫，一些媒體策劃的專題報道、系列報道，淪為官員的“成績單”與“功德榜”。[9]簡言之，這四種因素是誘發(fā)規(guī)制異化的要素，是政府外包設(shè)置偏好工程的誘發(fā)源。如圖a公共服務(wù)外包中規(guī)制異化對地方政府外包項目設(shè)置偏好圖。

（二）官員任期、年齡與地方政府外包設(shè)置關(guān)系地方政府官員的晉升激勵行為在很大程度上受其任期、年齡、學(xué)歷、資歷和背景等影響，而其中任期和年齡最重要①。即地方官員會因為任期與年齡的限制而改變決策方式和個人效用目標函數(shù)，減少激勵水平。其外在行為表現(xiàn)特征為：經(jīng)濟的U型增長。GuoG進一步指出，官員在晉升關(guān)鍵時期，政府官員傾向于提高財政支出。常常建設(shè)一些大規(guī)模的“形象工程”和“政績工程”來獲得升遷資本[10]。與此同時，“我國許多地方政府官員的實際任期通常很難達到官方的五年制，常常在兩到三年的時候就被調(diào)整”。[11]因而，地方官員在面對有限任期和政績訴求時不得不作出“短期化、高收益”的選擇，而公共服務(wù)外包中，工程外包是最能在短期內(nèi)出成果的，這無形中加大官員對工程外包的力度。更為嚴重的是，一些地方政府官員為了獲得稀少的晉升機會，主動創(chuàng)造出比其他部門或地方政府更多的政績承載物，而這種政績載物無疑轉(zhuǎn)嫁到工程上去，這樣就出現(xiàn)了爭創(chuàng)“工程建設(shè)比賽”，其結(jié)果無疑損害了公眾的利益。如“廣州市8億廣場四年拆掉”“湖北國家級平困縣房縣花8000萬建縣委會議中心”和“斥資7000萬元的柳宗元銅像半路夭折”等等。為此，董德等指出，“造成這種現(xiàn)象的原因是公共產(chǎn)品供給的政治價值與社會價值分離。政府作為公共產(chǎn)品的主要供給者，由于單向追求公共產(chǎn)品的政治價值而較少關(guān)注其社會價值，因而造成公共產(chǎn)品提供的政治價值與社會價值的雙重價值分離問題。出現(xiàn)這一問題，既有微觀層面上行政人員尤其是主要官員行政價值觀扭曲的原因，也有中觀層面上政府系統(tǒng)內(nèi)部片面追求“政績”而導(dǎo)致惡性競爭的緣故，更在于宏觀層面上政府的職能定位與社會關(guān)系失衡所致[12]”。即官員們所謂的“民心工程”實質(zhì)被異化為“政績工程”和“形象工程”。如圖b公共服務(wù)外包中晉升激勵對地方政府外包項目設(shè)置偏好圖基于以上分析，我們通過文獻梳理對公共服務(wù)外包設(shè)置實施過程進行分析研究，構(gòu)建出一個規(guī)制與晉升二元分析框架來解釋中國地方政府的外包設(shè)置偏好。如圖c為本文分析框架圖。

三、總結(jié)與討論

本文從規(guī)制異化與晉升激勵的視角來看待中國地方政府在公共服務(wù)外包設(shè)置上的問題，以“規(guī)制—晉升激勵二元異化作用”對官員外包行為的影響建立分析框架，以此剖析規(guī)制異化與晉升激勵對地方政府外包設(shè)置行為的機理。研究結(jié)果表明，政府官員在規(guī)制與晉升激勵扭曲時，政府官員在公共服務(wù)外包設(shè)置中更容易偏向工程類，或者說，當(dāng)決策規(guī)制權(quán)異化越大，晉升激勵越強時，會有更多官員有意進行工程外包設(shè)置。從理論層面來講，政府是公共利益的代表，是天然的公眾人身份，而這種身份因為政府規(guī)制的賦予而變得具有唯一性和強制性，即政府決策是一個單向度的過程，所以在決策過程中,地方政府官員基于公眾在決策信息中的非對稱性以及規(guī)制決策權(quán)的私有化，從而促發(fā)政府官員故意隱瞞決策信息或道德之風(fēng)而追求自身利益最大化,最后導(dǎo)致決策重心偏向工程類。

最后，本文認為地方政府在規(guī)制與晉升雙向激勵的前提下，官員為最求自身利益最大化，在公共服務(wù)外包決策中惡意修改、制定公共服務(wù)外包信息與外包內(nèi)容，使公共服務(wù)外包項目重心偏向于工程類，進而損害大部分公共利益。換言之，規(guī)制—晉升激勵二元異化為地方官員外包設(shè)置誘發(fā)機會主義行為，提供了必要條件。所以規(guī)制與晉升就像一把雙刃劍，它們的強激勵本身也內(nèi)生出一系列的負作用。本文的研究有助于我們更深入地理解地方政府官員外包行為設(shè)置偏好，也有助于我們設(shè)計一項政績考核機制與下放規(guī)制權(quán)力大小所必須注意的問題，比如，適度降低晉升激勵和規(guī)制權(quán)力，我們應(yīng)該將社會服務(wù)類（如養(yǎng)老、青少年成長等）納入地方政府考核機制中；另外進一步完善地方政府公共服務(wù)外包監(jiān)督制度也是一種治本之策。

作者：金梟梟 單位：華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院