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摘要：推進教育“管辦評分離”需要深入研究如何決策與實施評估服務外包。依據公共管理理論，本研究提出教育評估服務的外包決策模型，包括外包影響因素、外包方式、外包實施與監督三部分。采用自編“基礎教育評估項目外包調查問卷”，對81名督導學會理事進行了調查。對影響評估服務外包決策的因素做了實證分析，并對政府的決策提供了建議。

關鍵詞：教育評估服務；服務外包；決策模型；Logistic回歸分析

教育“管辦評分離”是指政府宏觀管理、學校自主辦學和社會專業機構監督評估相分離。“管辦評分離”改革有利于明確政府職能，增強學校辦學積極性，并充分發揮社會組織的監督作用。《教育部關于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的若干意見》指出，引入市場機制，將委托專業機構和社會組織開展教育評價納入政府購買服務范圍，按照公開、公平、公正原則，建立健全招投標制度和績效管理制度，保證教育評價服務的質量和效益。以往文獻雖然對教育評估服務外包的重要性、［1］外包的條件和內容、［2］外包的組織方式、［3］外包的策略與路徑［4］等進行了相關研究，但是沒有提出從影響因素到外包決策再到實施與監督的系統的外包模型，并未采取實證方式研究外包影響因素對外包方式的影響。因此，本研究旨在借鑒公共事務管理理論和相關研究成果，首次提出教育評估服務外包的決策模型，繼而通過實證調查研究外包影響因素對外包決策的影響。

一、教育評估服務外包決策要素模型

1.教育評估服務外包決策模型的提出

委托理論強調政府為實現某些特定的公共服務目標，可以通過與社會組織建立契約關系的方式，委托社會組織去完成，政府只需支付相應的資金即可。［5］治理理論的合作網絡途徑強調治理就是對合作網絡的管理，政府應和非政府部門（私營部門、第三方部門或公民個人）等眾多公共行動主體合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。［6］借鑒公共服務外包的理論，以及教育評估服務外包的相關研究，本文構建了教育評估服務外包的決策要素模型（圖1），下文將對該模型內容進行簡要介紹。

2.教育評估服務外包的影響因素

（1）評估服務特性，包括具體性、關鍵性和技術性。其中，具體性是指評估服務的目標和要求可以被精確描述，能夠在合同中被準確地規定，并很少產生誤解，有利于政府對服務狀況進行質量監督；關鍵性是指政府認為意義重大的評估服務，此類服務是政府維護其管理合法性，保障教育質量的基礎；技術性是指評估服務對專業技術和技能的要求。

（2）政府能力，指政府對服務外包的管理能力。外包管理能力包括選擇競標者，政府監督、評價、獎勵或者懲罰承包商的能力等。當政府缺乏有效的合同外包管理能力時，引起的交易費用可能超過經濟利益。

（3）環境因素，包括政策法律和市場成熟度。法律政策主要指政府采購服務的相應法規和政策，市場成熟度是指服務外包需要一個市場環境和一定數量的專業評估機構。

3.教育評估服務外包的三種方式

根據承接評估服務的社會組織相對于購買服務的政府部門是否具有獨立性，以及購買的程序是否具有競爭性，可將教育評估服務外包方式歸納為三種：獨立關系競爭性，獨立關系非競爭性以及依賴關系非競爭性。［7］依賴關系競爭性因在實踐中很少見，故不予討論。

（1）獨立關系競爭性。此種方式是指承接評估服務的社會專業評估機構與政府之間是獨立關系，不存在人事、資本、管理等方面的依賴和服從，政府以公開招標的形式選擇評估服務的承包者，招標的過程公平、公開，不同社會評估專業機構之間相互競爭。

（2）獨立關系非競爭性。指政府與社會專業評估機構之間是獨立關系，政府以非競爭的方式選擇評估服務供應者，而不通過社會公開招募。政府一般會傾向于選擇知名度高、信譽良好的社會評估機構，以此來降低購買的風險。

（3）依賴關系非競爭性。指政府與專業評估機構之間是依賴關系，購買的程序是定向的、非競爭性的。我國目前的教育評估方式主要是這種關系。評估專業機構掛靠于政府部門或事業單位之下，接受政府委托，承擔政府部門交付的任務，人事和財產主要由政府管理。例如上海市教育評估院隸屬于上海市教育委員會，江蘇省教育評估院隸屬于江蘇省教育廳，在這種委托關系中，政府仍然處于管理者的位置。

4.教育評估服務外包的實施與監督

（1）簽訂政府購買評估服務的合同。合同明確規定了政府和教育評估服務承包商之間的權責范圍：政府明確外包的評估服務的要求并監督評估服務承包商合同履行情況；評估服務承包商提供評估服務，按照合同要求保質保量完成任務。

（2）教育評估服務外包后的監督。政府可從以下三方面監督評估服務的承包商：監控承包商的行為，審查報告及相關憑證，成立專門的投訴部門。［8］

（3）成果驗收。成果驗收可以由政府部門自身進行，也可以由政府部門委托第三方組織來開展。成果驗收要嚴格按照合同中的規定，檢查教育評估中介組織履行合約的情況，對于評估中涉及的專業技術問題，可邀請專家協助檢查工作。

二、教育評估服務外包模型的實證調查

1.調查設計

調查目標包括：調查影響教育評估服務外包的政府因素與環境因素，分析評估服務特性對是否外包及外包方式的影響，調查被試對廣東省部分基礎教育評估項目外包方式的態度。調查對象為廣東教育督導學會理事，共回收有效問卷81份，其中男62人，女19人；教育局局長12人，高校評估專家11人，政府督導室主任5人，中小學校長53人；本科及以上學歷56人，大專及以下為25人；被試每年參加或接受督導次數4次或以上者為37人，3次及以下者為44人。調查工具為自編“基礎教育評估項目外包調查問卷”，主要包括三個部分：調查對象的基本信息；被試對教育評估項目外包影響因素和監督方式的態度；被試對廣東省近年來重點開展的評估項目的項目特性、外包方式的態度，共54題。采用SPSS22.0軟件進行描述性分析及Logistic回歸分析。

2.調查結果

（1）教育評估服務外包的影響因素與監督方式調查發現，絕大部分調查對象（85.2%）贊同或較贊同將某些基礎教育評估項目外包出去。在三類影響因素中，評估服務特性（59.3%）和環境因素中的市場成熟度（59.3%）是影響教育評估服務外包的主要因素（表1）。其中，在評估服務特性方面，主要影響因素是技術性（72.8%）和關鍵性（58%）。在政府能力方面，53.1%被調查者認為政府具備良好的合同管理能力，46.9%被調查者認為政府不具備良好的合同管理能力，主要體現在招標能力不足（72.8%）和決策能力不足（58%），選擇監督能力不足（42%）與合同設計能力不足（11.1%）的比例相對較少。在環境因素方面，有30.4%被調查者認為當前評估服務外包的法律政策充分或較充分，46.8%被調查者認為一般，22.8%的被調查認為不充分或較不充分。對于社會評估組織數量不足的問題，58.8%被調查者認為政府沒有充分放權是主要原因，43.8%被調查者認為是評估組織自身的問題。對于評估服務外包的監督方式，超過七成的被調查者認為主要應采取“建立專門的投訴部門”以及“建立績效評價指標”（表1）。

（2）教育評估服務特性對是否外包的影響以評估服務是否外包為因變量，以評估服務的關鍵性、技術性、具體性為自變量，采用二類別Logistic分析研究自變量對因變量的影響。結果發現，評估服務的關鍵性和技術性可以顯著預測評估服務是否外包，具體性不能顯著預測因變量。由表2知，模型系數綜合檢驗指標χ2=278.02（p<001），說明所建立的回歸模型有效，NagelkerkeR2為0.55，說明三個自變量可以解釋因變量變異的55%。具體而言，當評估服務的關鍵性由低（0）變為高（1）時，發生比（“贊同外包的概率/不贊同外包的概率”）降低了98%，說明被調查者認為關鍵性高的評估服務不應外包。與此相反，當評估服務的技術性由低（0）變為高（1）時，發生比（“贊同外包的概率/不贊同外包的概率”）升高了804%，說明被調查者認為技術性高的評估服務應當外包。具體性的回歸系數雖然不顯著（B=0.21，p=0.469），但是顯示一種趨勢，當評估服務的具體性由低（0）變為高（1）時，發生比（“贊同外包的概率/不贊同外包的概率”）升高了23%，說明被調查者對具體性高的評估服務傾向于外包。

（3）教育評估服務特性對外包方式的影響列聯表（Crosstabs）分析發現，評估服務的三個特性中僅有關鍵性與外包方式有顯著相關（χ2=18.94，p<001），因此以評估服務的關鍵性為自變量，以評估服務外包方式為因變量，做多類別Logistic分析研究自變量對因變量的影響。結果發現，模型擬合度指標χ2=34.88（p<.001），表明所建立的回歸模型有效。NagelkerkeR2為0.11，說明關鍵性可以解釋外包方式變異的11%（表3）。具體而言，當評估服務關鍵性從高（1）變為低（0）時，發生比（“選擇獨立關系競爭性的概率/選擇依賴關系非競爭性的概率”）變為原來的5.33倍，說明被調查者認為關鍵性低的評估服務應采取獨立關系競爭性的外包方式。

（4）被調查者對廣東部分基礎教育評估項目外包方式的態度調查發現，對關鍵性高的評估服務，例如縣域義務教育均衡發展評估、地級以上市縣黨政領導基礎教育工作責任考核，被調查者傾向于不外包（贊同外包比率小于50%），即使贊同外包，被調查者也更傾向于依賴-非競爭的外包方式。對于關鍵性低的評估服務，被調查者更多贊同外包且選擇獨立-競爭的外包方式（贊同比率均大于60%）。

三、討論與結論

1.評估服務特性對評估服務外包決策的影響

研究發現，教育評估服務的關鍵性和技術性對決策評估服務是否外包有顯著影響，被試認為關鍵性高的評估服務不宜外包，技術性高的評估服務應當外包。關鍵性高的評估服務不宜外包，原因可能在于這些評估服務是政府核心的評估服務，是保障教育質量的基礎，例如縣域義務教育均衡發展評估、黨政領導干部基礎教育工作責任考核等。這些評估服務體現了國家或省的教育發展戰略，是政府現階段教育工作的重心；而且評估指標比較全面，涉及人財物的面比較廣；部分指標不太具體，相對抽象；評估結果具有高利害性，涉及對領導干部的教育工作問責。因此，被試認為關鍵性高的評估服務不宜外包，應由政府組織實施。被調查者認為技術性高的評估服務應當外包，是因為技術性事務如果由政府承擔，則意味著政府要維持龐大的技術人員隊伍，難以控制行政組織的規模。［9］而這些技術性機構成為政府的組成部分時，其獨立性會受到影響，很難保證它們公正開展工作。研究也發現，關鍵性是顯著影響外包方式的唯一評估服務特性，對于關鍵性低的評估服務外包，被調查者傾向于選擇“獨立-競爭性”的外包方式，例如綠色學校評估、民辦學校督導評估等。這類評估的特點是評估范圍較窄，影響范圍不大，涉及的人財物有限，而且評估指標的具體性和可操作性比較強，評估結果的利害性相對不高。對于關鍵性高的評估服務，雖然被調查者傾向于選擇不外包，但同意外包的人會首選“依賴-非競爭”的外包方式。通常這種外包方式的承接單位掛靠于政府部門之下，接受政府委托開展評估，不以營利為目的，對政府比較忠誠，但是受政府管制也較多，包括項目與經費設立、評估準則解釋、過程信息控制、人員聘用權等（表4）。［10］

2.政府能力對評估服務外包決策的影響

在政府能力方面，接近一半的被調查者認為政府不具備良好的合同管理能力，主要表現為招標能力不足和決策能力不足。研究表明，當市場足夠成熟并且政府具有專業的合同管理與監督能力時，外包效果最好。［11］政府具備良好的外包管理能力，是政府將教育評估服務外包的前提之一。當政府缺乏有效的合同外包管理能力時，引起的交易費用可能超過潛在的經濟利益。為提升招標和決策能力，確保服務提供者遵守合同，政府相關人員不僅需要熟悉招投標的法律要求、具備合同起草能力、能夠制定恰當的績效說明書等，還要有能力監督評估服務外包的實施質量，例如通過“建立專門的投訴部門”以及“建立績效評價指標”，監督評估服務外包的實施。

3.環境因素對評估服務外包決策的影響

良好的法律政策環境是教育評估服務外包的重要條件之一，本次調查中僅三成被調查者認為當前評估服務外包的法律政策充分或較充分，說明政府在法律法規完善方面還有很大的提升空間。雖然我國目前有《政府采購法》《合同法》等法律，以及《教育部關于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的若干意見》等文件，同時，還可借鑒其他國家的相關法規，例如美國的公共采購法律及與招標采購有關的法律實施細則等，進一步完善我國相關的法律法規。充足的社會評估組織是評估服務外包的另一重要環境條件，對于社會評估組織數量不足的問題，近六成的被調查者認為是因為政府沒有充分放權。教育評估服務外包需要一個充滿競爭、公平的市場環境，需要有充足的評估組織提供專業的評估服務。只有這樣，政府才能通過招標方式大幅度降低成本，同時控制風險。為此，政府應進一步推進“管辦評分離”改革，把關鍵性低、技術性高的評估服務真正推向市場，為社會評估機構提供充足、公平的評估機會。

參考文獻

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［10］葛大匯.論教育評估中介組織的專業獨立與權威———對上海教育評估院機構改革的思考與研究［J］.教育理論與實踐，2009（2）:16-19.

作者：牛端1；趙小春2 單位：1.中山大學心理學系，2.佛山職業技術學院