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一、引言

近年來農村土地糾紛問題值得關注。土地是財富之母。因為土地具有重大的利益，圍繞著土地會產生出各種各樣的矛盾、沖突和博弈。在農業型地區，農村稅費改革前，土地承擔著高昂的稅費負擔，土地的利益不大。取消農業稅后，國家不僅不再收取稅費，而且發放各種補貼，土地利益凸現，圍繞著土地收益及決定土地收益背后的權利安排，各方進行了激烈博弈（賀雪峰，2010）。土地既是農民的安身立命之本，也是農民致富奔小康的希望所在。近年來，農村地區的社會矛盾較為集中和突出，尤其是農村土地糾紛問題不斷凸顯。與農村土地制度改革的歷史進程相印證，我國農村土地糾紛呈現明顯的階段性特征。20世紀80年代和90年代，農村土地糾紛主要表現為農村內部的土地承包糾紛和鄉鎮政府侵犯農民土地承包經營權的糾紛，村民與村級組織間關于土地發包、調整及收益分配的糾紛較為突出（白呈明，2006）。自2004年國家實施稅費改革以來，各種支農惠農政策接踵而來，土地賦予的經濟價值迅速凸顯，同時，快速城市化使得農村土地的非農化收益不斷提高。土地價值的“跳變”導致農村土地糾紛呈現爆發性增長。其中，原本放棄土地的村民索要承包地、原本轉包的村民索回轉包土地以及征地補償等土地糾紛問題尤為突出。至此，土地糾紛從幕后走向臺前，取代了以往較為突出的稅費負擔問題，成為農村地區最為突出的社會矛盾。當前，盡管農村土地糾紛已從2004年前后的爆發期進入平穩期，但仍十分突出，不可放松警惕。當前，中國正處于社會的轉型期和社會矛盾的多發期，化解社會矛盾，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的重中之重。相較于其他社會矛盾，農村土地糾紛具有數量龐大（十分普遍，涉及面廣）、類型多樣（如土地所有權糾紛、土地承包合同糾紛、土地流轉糾紛、土地收益分配糾紛、土地征收糾紛、土地調整糾紛等）、原因復雜（既有歷史遺留問題，也有現實政策問題；既有農村習俗問題，也有法律法規不完善的問題；既有基層管理不足的問題，也有權利濫用的問題）、主體多元（包括農戶、村級組織、村民小組、政府部門及資本持有者等之間的各種糾紛）、群體性（涉及人員多，往往涉及很多村民或整個村級組織）、危害性大（利益爭執激烈，容易激化矛盾，演化為暴力沖突，造成惡劣的社會影響）等顯著特點。因此，如何更好地化解和預防農村土地糾紛是當前農村工作的重中之重。

二、農村土地糾紛的主要類型

自2004年以來，農村土地糾紛問題作為一個理論和實踐中都亟待解決的問題，相關研究頗多。就農村土地糾紛類型化的相關研究而言，代表性的研究，如梅東海（2008）根據糾紛主體不同，將其劃分為農戶—農戶或村—村、農戶—村民小組（土地的集體所有者）、農民—基層組織及干部、農民—較高層政府及其土地主管部門、農民—資本持有者等五個類別的土地糾紛。這種劃分的標準很明確，而且糾紛主體本身反映的是利益主體，抓住了糾紛背后利益沖突的本質屬性。趙成友（2009）從土地糾紛的根源出發，將其劃分為政策的變化引起的糾紛、歷史與現狀的沖突引起的糾紛、基層組織管理混亂引起的糾紛和經濟利益驅動引起的糾紛，這種劃分直擊糾紛背后的成因及產生根源，較深刻地把握了糾紛的本質。范文濤（2010）從土地糾紛的性質和法律的規定兩個劃分標準出發，將其劃分為土地權屬糾紛、土地承包糾紛、農地征用補償糾紛。應當說，這種劃分邏輯很清晰，較為全面準確地把握了農村土地糾紛的主要類型。上述三種分類方法，從各自不同卻又都很重要的分析視角進行了劃分，具有很大的啟發性，但相關研究仍不夠深入、細致和全面。盡管農村土地糾紛的表現形式和涉及內容紛繁復雜，但化繁就簡，從糾紛的內容來看，可以概括為四個方面，即集體所有權權屬糾紛、承包經營權權屬糾紛、土地流轉糾紛和土地征收補償糾紛。

1.集體所有權權屬糾紛。簡要地說，權屬糾紛就是與土地產權歸屬相關的糾紛，是在既定的土地法律制度框架內，各當事方就土地所有權、使用權、土地侵權及派生權利主張存在對立沖突或爭議的狀況。由于歷史成因，我國的土地權屬十分復雜。隨著土地利用的規模不斷擴大，土地權屬糾紛開始不斷凸現出來，呈多樣化、復雜化發展趨勢。我國的土地產權具有特殊性，自20世紀80年代以來，我國實行兩權分離的土地產權制度，即集體土地所有權與土地承包經營權相分離。據此，為簡化起見，權屬糾紛可分為土地所有權糾紛和土地承包經營權糾紛。從表現形式來看，土地所有權糾紛有村集體與村集體之間、村民小組與村民小組之間、村集體與國家機構之間等三種類型。第一種類型往往出現在臨界的兩個村集體之間。由于歷史上兩個村無地界標志或地界標志不明，在經歷長時間的發展變化后，原地形地貌已無法辨認，或新劃地界不清或不合理，興修水利、平整土地、開荒、更改河道等造成地界變化等，導致地界糾紛。第二種類型表現在同一個村的不同村民小組之間。我國農村土地所有權多次變遷，20世紀60年代的“農業60條”確定了“三級所有，隊為基礎”的集體所有制，規定的基本核算單位是生產隊，隨著20世紀80年代體制的解體，生產隊也逐步演變成現在的村民小組。但由于鄉、村、社、隊、場因合并、分割、改變隸屬關系等行政建制變化遺留的權屬未定，導致村集體內部各村民小組之間的土地權屬不清，引起糾紛。第三種類型表現在村集體與國家機構之間。主要原因是過去興修水利、興辦企業等原因，將原屬于村集體的土地無償劃撥或轉讓給國營農場、企業或政府部門等，但一直未能返還給村集體，由此引發土地糾紛。一般而言，這些土地應返還村集體。

2.承包經營權權屬糾紛。相當于土地所有權權屬糾紛，承包經營權的權屬糾紛范圍要廣得多，也更為瑣碎。目前，關于承包經營權分配的一般性原則早在1947年通過實施的《中國土地法大綱》中就已明確，即“土地分配，以鄉或等于鄉的行政村為單位”，“鄉村中一切地主的土地及公地，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配，在土地數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，使全鄉村人民均獲得同等的土地”。延續到20世紀80年代，承包經營權演化為一種“成員權”，即所有村民平等分配土地。由于承包經營權的分配是一個十分繁瑣且難以做到絕對公平公正的細致性工作，且多因政策變遷引起的糾紛也較多。具體集中在四個方面：

一是土地發包過程中的規范性和公正性?！掇r村土地承包法》對發包程序有明確規定，簽訂合同時必須遵循民主議定原則，堅持程序合法，保證土地發包過程中的公平、公正。但發包過程沒有召開全體村民會議，未經三分之二以上的村民代表同意；村干部利用手中權力，不經過民主議定原則私自發包，或以低價發包。一旦出現土地價格上漲或土地收益提高，就容易引發群體性的矛盾和糾紛。

二是土地調整過程的合理性和公正性?，F行法律規定賦予村集體一定的調整土地的權利，但一旦這種調整被使用不當乃至濫用，就會產生土地糾紛。如違法收回已經發包給農戶的承包地；強行收回外出務工農民、進入小城鎮落戶農民及出嫁女等公民的承包地；在承包期內用行政命72令的辦法硬性規定在全村范圍內幾年重新調整一次承包地，借頒發農村土地承包經營權證書之機重新承包土地；強制收回農民承包地搞土地流轉，鄉（鎮）政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包，假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。

三是違規預留機動地?，F行法律規定村集體可以預留一部分機動地，用于在承包期內本村有新增人口，或者部分農戶因自然災害喪失承包地的，就可以將機動地承包給這些人。預留機動地是農村土地承包中的靈活作法，一旦發生人地矛盾，可以用預留機動地來解決而不必進行土地調整，既解決了無地農民的土地問題，也有利于保持土地承包關系的穩定。一般規定，發包方預留的機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%。但很多地方因超標準預留機動地而引發土地糾紛；機動地原本是用于調節作用，但一些地方在有機動地的情況下，不將其分配給新增人口而違規轉包創收，謀取私利，由此導致土地糾紛。

四是集體組織成員權資格問題。由于承包經營權本質上是一種成員權，因而成員資格問題頗多，多是由于集體經濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、農轉非、參加工作等變更引起的。這類糾紛尤為突出地表現在婦女土地權益方面。《農村土地承包法》第6條規定：承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權，但現實中婦女權益難以得到保障。這主要有四種情況：（1）婦女土地權益虛置化。由于農村土地分配以戶為單位，農村女性在未出嫁時雖然名義上有土地，但戶主絕大多數為父輩男性，實質上其土地權屬是虛化的。（2）因外嫁而喪失土地權益。一些地區婦女出嫁后土地即被收回或由娘家人耕種，由此失去對娘家村土地的實際使用權和收益權。而在“增人不增地，減人不減地”的政策框架下，外嫁女在婆家難以分得土地。（3）因離婚或喪偶而喪失土地權益。離婚后男方村強行收回婦女的責任田并將其戶口遷往其娘家，抑或丈夫去世，村里便將該婦女的戶口取消并收回土地，這種現象仍不鮮見。（4）因男方入贅而喪失土地。這是指通常所說的“倒插門”，丈夫到女方家落戶。按照國家法律規定，男方可以到女方家落戶分田，但根據農村“從夫居”的習俗，其很難獲得同等的土地權利。

3.承包經營權流轉糾紛。現行法律規定，本著自愿有償的原則，土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行流轉。適當引導農戶搞好土地經營權流轉是活躍農村經濟的重要舉措，但土地承包經營權的流轉，必須在尊重農民意愿的基礎上由承包方自愿進行。有一些地方在農業結構調整和產業化發展過程中，發包方以結構調整為借口，以各種手段強迫承包方將承包地流轉，集中土地搞所謂“規模經營”和“產業化”導致土地流轉糾紛不斷出現（史衛民，2010）。土地承包經營權流轉糾紛是流轉雙方在流轉過程及履行流轉合同時發生的糾紛。隨著城市化進程的不斷加快，土地流轉越來越普遍，導致的流轉糾紛也較多。這主要有四種情形：（1）當事人雙方自愿流轉。這種情形由于農戶之間多為口頭協議約定流轉事宜，不簽訂正式的書面流轉合同，自行流轉，不到土地流轉管理部門報批、備案、登記，這很容易引起分歧。而一旦有人違約，將難以追究違約責任，引起糾紛。這種情形特別突出地表現在2004年前后國家糧食補貼政策出臺之后。在國家進行農業稅改革前，農民種田要交農業稅、統籌款、提留款等多項費用，加之糧食價格的低迷，農民的農業收益甚微。農民外出務工，將原承包的土地以極低的價格轉包給他人。但隨著糧食補貼政策的實施，土地的預期收入跳躍式上升，由此導致原承包土地的農民紛紛返鄉，提出退還土地、返還承包期間糧食補貼等要求。而依據雙方約定，承包土地的農戶由于考慮自己經濟利益等方面原因，不愿退還土地或增加承包費用等。由于雙方流轉程序不規范，缺乏流轉合同作為依據，這類糾紛的裁決往往有利于原承包方。（2）非法流轉不受法律保護。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。但一些土地流轉違背法律、法規甚至改變耕地的農業用途。如許多種植糧食的土地流轉后進行非糧作物經營或非農生產；部分受讓人在流轉的土地上建房屋、圈舍，對土地造成破壞等。一般而言，流轉方可以要求解除流轉合同并賠償損失。（3）村集體行政干預強行流轉。承包經營權流轉基于農民的自愿原則，但一些地方集體經濟組織主動介入，在農業結構調整和產業化發展過程中，以結構調整為借口，以各種手段強迫承包方將承包地流轉，集中土地搞所謂“規模經營”和“產業化”，導致土地流轉糾紛。（4）機動地和四荒地的經營問題。一般而言，機動地是預留用地，而四荒地則主要是那些不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地。目前，機動地和四荒地的經營管理普遍比較粗放、混亂。按照規定，集體機動地和四荒地的發包必須采取公開招標、競價的形式對外流轉，所得收入歸本集體經濟組織成員所有。但機動地和四荒地發包程序往往不規范，如發包給自己的親友、低價承包等，所得收入的分配也不盡合理，不透明乃至被侵占、挪用，由此引發社會糾紛。

4.土地征收補償糾紛。土地征收是國家基于社會公共利益的目的，依照法律規定的程序強制取得他人土地所有權的行為。土地征收補償糾紛就是在國家強制征收土地過程中產生的糾紛。它不單是一個農地用途轉換的過程，也是一個土地所有權轉移的過程。近年來，隨著城市化進程的不斷加快，對農村土地的整理、整合以及大量征用土地，使征地補償糾紛成為最近十年來數量上升最快的一類糾紛。這類土地糾紛主要有四種情形：（1）征地范圍過寬，隨意性很大?，F行《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。由此可見，公共利益需要是國家啟動征地權的唯一理由。應當說，這也是各國的普遍通行做法，但由于缺乏對公共利益本身的合理界定，并對公共利益的認定方式和認定程序作出規定，這一原則在現實中被無限放大。在目前的農地轉用總量中，公共用地所占的比例并不很高，大部分土地是假借公共利益之名將征收的土地用于商業開發，從中牟取征收土地與出讓土地之間所產生的巨大差額利益，這一直是征地糾紛頻發和失地農民不滿的主要癥結。（2）征地程序不公開，無視農民利益表達。我國土地征收程序分為四個階段：建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發證。根據《征用土地公告辦法》，征用農民集體所有土地的，征用土地方案和征地補償、安置方案應當在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村、組內以書面形式進行公告。土地征收補償方案公布以后，有關市、縣政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農民對土地征收補償方案的意見和建議。但在現實中，征收程序不公開，無視農民利益表達的案例屢見不鮮，很多村民對征地范圍、征地補償款數額不清，進而引發強拆、對抗等土地糾紛。（3）征地補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規定，征收土地的按照征收土地原用途給予補償，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。這一補償標準已很難滿足現實的需要，補償不夠合理，被征地農民的土地權益未得到充分體現。按被征收土地的前三年年產值的一定倍數計算征地補償、安置費，沒有完全體現被征收土地的市場價值。同時，也忽視了土地還承載著農民就業、社會保障等功能，也沒有充分考慮征地可能給農民造成的其他附帶損失，如對殘留地、相鄰土地的損害等。這種不完整的補償制度，難以保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。由此，征地補償是征地糾紛的多發領域。即便是現行的補償標準，有的地區安置政策也未完全落實，三類補償金未按規定發放，引起被征地農民的不滿而發生糾紛。（4）征地補償分配不合理。按照《土地管理法實施條例》的規定，三類補償款的分配方式不盡相同。其中，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。但農村集體經濟組織收到土地補償費后，應依照法律規定的民主議定程序在本集體經濟組織內部進行平均分配；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗費的所有者所有。地上附著物補償費，是對土地上的建筑物、構筑物以及被征收土地上林木的補償或者砍伐費等。青苗補償費，是對被征收土地上生長的農作物造成的損失所給予的一次性經濟補償費用；安置補助費，是國家征收集體土地后安置被征收單位由于征地造成的多余勞動力的補助費用。通過支付安置補助費，保障以土地為主要生產資料和生活來源的失地農戶的基本生活，因而安置補助費具有很強的人身性。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。但現實情況是，很多時候這些補償不作區分，由此導致含混不清，很容易導致農民權益受到侵害，引起糾紛（見表1）。

三、農村土地糾紛產生的根源

應當說，中國農村土地糾紛的形式多元，成因復雜。農村土地糾紛的形成是長期多種因素累積的結果，這些因素既包括源于農村社會變革的歷史性原因，也存在農地本身的制度性缺陷，還包括一些人為性因素。概括起來，主要有六個方面的成因。

1.歷史沿革的復雜過程導致管理混亂。我國農村土地制度經歷十分復雜的歷史變遷過程，最早可以追溯到1947年通過實施的《中國土地法大綱》和1950年頒布實施的《法》，由此確立了均分化的農村土地私有制，“所有權歸農戶所有”，“分配給人民的土地，由政府發給土地所有證，并承認其自由經營、買賣及在特定條件下出租的權利”。但進入20世紀50年代，農業合作化運動加快推進，這一時期逐步實現了從土地的農民所有制向集體所有制的轉變。從1951年全國各地開始普遍發展互助組和試辦初級農業生產合作社開始，1953年開始由初級社和互助合作向高級農業合作社“闊步邁進”。以1956年通過的《高級農業生產合作社示范章程》為標志，合作化運動完成了從初級形式向高級形式的徹底轉變，也完成了由土地的農民所有制向集體所有制的轉變。到1958年，農業生產合作社進一步改組為，實行政社合一的管理體制，成為社會主義政權組織的基層單位。歷經“三年困難時期”之后，中央開始糾正一哄而上辦的冒進做法，1962年9月中共中央正式通過了農村工作條例（修正草案）（俗稱“農業六十條”），對體制進行了適度糾正和調整，下放基本核算單位，明確隊為基礎的核算管理模式。這一規定奠定了日后中國農村土地所有制的基礎，也是追溯當前土地權屬的重要歷史文件依據。進入20世紀80年代，在維持傳統“三級所有、隊為基礎”的管理體制基礎上，將土地的使用權和收益權逐步下放到農戶，由此確立了家庭聯產承包責任制的雙層經營體制（唐茂華、陳丹，2011）。在確立家庭承包經營制之后，關于農村土地的調整政策又經歷了數次變遷。1984年，中央一號文件提出延長土地承包期，一般應在十五年以上；1993年，《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策與措施》中提出：在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變，并制定了“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。1997年，《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》中規定，土地承包關系“大穩定、小調整”，且“小調整限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整”，“小調整的方案要經村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意”。2008年，黨的十七屆三種全會首次提出，“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。不難看出，復雜的歷史變遷過程給當前的土地產權關系帶來諸多難以厘清的歷史遺留問題，土地所有權和使用權的頻繁變動導致權屬界定不清，是造成當前大量土地所有權和承包經營權權屬糾紛的源頭。

2.長期以來模糊管理的慣性。一直以來，我國的農村土地大多數缺乏精細化、精確化管理。20世紀50年代的和1962年的“四固定”是目前最高人民法院和國土資源部用于評估土地權屬的重要依據“。四固定”使生產隊擁有土地的所有權，但這一權利從未落實到書面，相關機構從未對地權進行審查和登記，導致時至今日誰能代表集體土地所有權仍含混不清。在運動期間，國家曾向農民頒發了土地證，但在之后的政治運動中，丟失或損壞的土地證書不計其數。地籍管理是土地管理的基礎，土地檔案、地籍資料是有效防止土地權屬爭議發生的行之有效的措施。但中國沒有在全國范圍內建立統一的地籍冊（何•皮特，2008）。在1986年《土地管理法》頒布之前，從中央到地方政府，對土地的管理和監督力度不夠，地籍管理基本上是空白，一些定界歷史資料缺失，導致一些土地權屬爭議難以認定。1988年進行了第一次全國土地詳查工作，但資金投入少，技術人員配置不到位，所形成的基礎資料技術水平低，地籍資料不完整。土地承包之后，本應建立完整的檔案資料。但1981年農村家庭聯產承包到戶的檔案資料以及1985年、1990年、1995年土地小調整的相關檔案資料，很多是不齊全或有缺失，直接造成了農村土地承包檔案不完整。在第一輪土地發包時，有的土地沒有登記，有的登記與耕種的數量不一，承包合同、臺賬、地籍管理卡、經營權證書上記錄的承包面積不一致。而且，目前農村土地“家底”不清，農村耕地有計稅面積、承包面積、航拍面積、按地形圖統計的面積，有習慣面積（按大畝統計）、糧產面積（承包時按糧食單產折合）、上報面積（統計局確定的法定報送數）、實測面積（按實際丈量）等，國土部門、統計部門、農業部門、鄉村組織各有“一本賬”卻又各不相同。農村耕地面積的糊涂賬給土地管理帶來難度。長期以來的模糊管理造成很多土地糾紛。

3.農村習俗與法律制度的不相容。農村土地習俗是指傳統鄉土社會中大量傳統秩序遺留下來的規則，這些規則相比現代法律更有利于人們的平常生活，一些鄉規村約在農民流轉土地時起的作用甚至超過了法律。諸如，在農村土地分配中，無論是或是家庭承包制的實施，一直都是延續按人口平均分配土地的習俗，在農民的心目中已經形成一種很深的“集體土地成員權”意識。基于這一認知，定期按照人口增減狀況調整土地，以使村集體每個人口所擁有的土地量大體相等，已經形成了一種慣例。但這與農村土地政策日益傾向保持承包經營權穩定性和長久不變的趨勢不相協同，很多地區有關土地承包期三十年不變和“增人不增地，減人不減地”的規定也從未得到完全貫徹和實施。同樣，婦女土地權益糾紛問題很大程度上也是源于農村習俗，雖然法律規定女子與男子享有同樣的土地承包經營權，但各地在執行時對女子的土地承包權有諸多限制，如對農村中的“倒插門”女婿、已經出嫁的女兒、已離婚的婦女是否有資格獲得或繼續擁有承包地，不同地區則有不同的“習俗”。這些習俗是農村社會長期歷史傳統的積淀，是被農民廣泛接受和遵守的“老規矩”。在很多時候，這種傳統習俗雖有悖于法律制度，但卻得到了絕大部分村民的認可和支持，其力量甚至要大于正式的法律制度，要改變是相當困難的。由此可見，農村土地制度同時受到國家政策法規的正式制度和鄉規民約的非正式制度的雙重規范。而事實上，在過去“皇權不下縣”的傳統社會，農村長期受到非正式制度的約束。從這個意義上來說，農村習俗具有更深厚的社會根基。此時，一旦農村土地政策法規與農村社區長期遵守的傳統習俗相沖突，就難以得到真正的貫徹執行。

4.政策缺陷引發管理漏洞。目前，農村土地政策存在諸多不完善和缺陷，致使農民土地權益得不到有效保障。以土地所有權的相關政策為例，經歷從私有化到集體化，從合作化到化的復雜歷史變遷過程，早期的集體所有制以1962年的“農業60條”為主要原則，即“三級所有，隊為基礎”且生產隊擁有土地所有權。這一框架隨著20世紀80年代的農村改革逐步被鄉鎮、行政村和村民小組（自然村）所取代。但法律規定始終未對其進行明確，到底哪一級集體是農村土地的主要所有者。現行的《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”，這比“農業60條”中“生產隊是集體土地所有者”的規定更為模糊。盡管這種“有意的產權模糊”起到了擱置爭議、減少矛盾的歷史作用，但在新時期，所有權主體不明確，直接導致大量的土地侵權。村民小組（自然村）最接近和最能代表農民利益，但卻不具備行使土地所有權的行政管理能力。在現實中，由于村民小組功能不斷弱化，其所有權容易被上一級集體組織行政村乃至地方政府所侵占，農民的利益難以得到有效保護，進而引發土地糾紛。

5.權力濫用侵蝕農民利益。很多農村土地糾紛源于村級組織和政府職能部門的權力濫用，損害農民利益。以村級組織而言，村干部在土地分配、土地流轉、征地補償等諸多環節發揮著十分重要的作用，也有很大的權力，一旦權力運用不當或違規操作，就會引發糾紛。具體情形包括：（1）違法收回農戶承包地。如強行收回外出務工農民的承包地，違法收回進入小城鎮落戶農民的承包地。（2）強迫承包方流轉土地承包經營權。如強制收回農民承包地搞土地流轉，鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包，假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。（3）侵占承包方的土地收益。如小調整時隨意提高承包費，截留、扣繳承包方土地流轉收益，截留、挪用征地補償費用等。（4）違法發包農村土地。如未經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人，將預留機動地長期用于對外發包，侵吞土地發包收入等。權力濫用還普遍源于政府職能部門，這突出體現在征地方面。地方政府擁有土地管理、審批、實施以及監督等多項權能，權能的過份集中使得地方政府的自由裁量權很大。如地方政府利用手中的征地審批權，單方面制定征地方案或強行征地，在征地面積上，批少征多、多征少用等；在征地程序上，越級批地、未批先征、以租代征、批而未供等；在征地用途上，批非征耕等。此外，在征地補償費上，壓低、克扣、拖欠、截留和挪用征地補償費也是土地糾紛的多發領域。

6.基層管理缺失?；鶎诱痛寮壒芾砺毮苋笔б彩窃斐赏恋丶m紛的重要原因。在土地權屬管理環節，建立精確化的地籍管理制度是基礎性工作。但這些基礎性工作仍遠遠不能滿足現實需要，土地確權登記工作還尚未完成。村集體對本村的土地資源情況缺乏精確的掌握，由于各種復雜的原因，農村中還存在一些未在冊、未承包的土地，存在一些預留地、機動地、開荒地、荒地、邊角地、山坡地等尚存未統一發包的土地，這都有待于進一步弄清家底。在土地流轉環節，流轉不規范是主因，但流轉合同的規范化又至關重要，這有賴于政府組建的流轉平臺發揮好中介職能。但由于基層流轉服務機構不健全，多數縣市和鄉鎮沒有建立完善的農村土地流轉服務機構。同時，在關涉農民重大利益的土地發包、土地流轉、土地征收等重大問題中，都要充分發揮民主議定原則，征求民意，但很多時候這些卻流于形式，為充分履行程序帶來很多后續遺留問題。

四、農村土地糾紛的基本認識及其治理思路

1.農村土地糾紛的基本認識。糾紛是指發生在特定的社會行為主體間，引起現存正常秩序失衡的一種利益對抗狀態，突出表現為相互沖突的權利主張。從社會學意義上來說，糾紛是人與人之間相互交往行為的產物，亦即社會互動的結果。據此，農村土地糾紛是不同的土地利益主體，在獲取土地權益過程中所表現出來的一種對抗性的互動過程。它是兩個或兩個以上的個人或團體堅持對某土地資源的相互沖突的權利主張、采取相互對立行為方式而帶來現存對某土地資源使用正常秩序的失衡（胡勇，2006）。由于糾紛往往帶來負面和不穩定狀態，糾紛和沖突總是會成為引起社會不穩定的因素，人們往往持否定態度。但應當看到，在一個社會中，糾紛的存在是一個社會的正?，F象，一定數量糾紛的存在是不可避免的正常現象。同時，在一個利益多元化、社會多樣性的社會中，糾紛是人們不同價值觀和利益訴求的體現。正如德國社會學者齊美爾所認為的：社會是一個統一體，它具有的收斂方向和擴散方向不可分離地相互滲透和相互作用，糾紛本來就是對雙方當事人極力相互分散的分極化行為的匡正運動，即使雙方意欲否定對方，然而，這種否定也是到達統一的方法，因此，糾紛決不會成為社會的消極因素，反而是構成社會統一體所不可缺乏的積極要素。對于農村土地糾紛而言，它并非突然出現，而是自古就有，并伴隨著土地資源的稀缺性和競爭性使用而長期存在。近年來土地糾紛更加集中地凸顯出來并成為農村糾紛的重要組成部分。應當說，一定數量的土地糾紛是農村社會矛盾的正常反映，其并非是“洪水猛獸”，我們應該以更加理性的態度對待農村土地糾紛。只要形成某種順暢、合理的糾紛解決機制和渠道，農村土地糾紛不僅可以順利化解，而且可以更好地促進農村社會的發展進步和社會和諧。

2.農村土地糾紛的一般性治理思路。總體來看，農村土地糾紛要標本兼治，有長效機制和短期機制兩個基本維度。第一個維度，從長遠視角來看，要建立化解土地糾紛的長效機制，從源頭上加強制度建設、健全法律法規、實現政策優化等，從根本上消除土地糾紛產生的社會基礎。具體而言，結合上述土地糾紛產生的六個成因，要建立解決農村土地糾紛的長效機制，應主要著眼于三個方面：第一，深化制度改革，完善法律法規和相關政策。目前，相關的法律政策還很不健全，諸如關于土地所有權主體及其權益的相關規定還很不明晰，關于征地的范圍、程序和補償標準等還有待完善，需要進一步明確界定公共利益的范圍，提高補償標準，合理界定權益邊界，減少模糊地帶，從而減少紛爭產生的基礎。第二，強化基層管理職能，提高精細化管理水平。農村土地的基礎性工作還很薄弱，因此要進一步明確和保護集體和農民的財產權利，土地確權、登記、頒證工作還需要進一步深化。要減少土地流轉過程中的糾紛，當務之急是建立健全土地流轉機制，加強服務平臺建設，規范土地流轉的運作和管理。第三，加強基層組織建設，規范基層政府行為。通過完善基層民主，加強村務公開，加強權力監督，使其能夠充分表達和保障村民的合法權益。第二個維度，從短期視角來看，要立足當下，通過構建一套科學完整的糾紛解決機制體系，形成農村土地糾紛的常態化解決機制，將既有的土地糾紛進行妥善處置，及時化解。要充分發揮協商、調解、行政裁決、訴訟等多元化農村土地糾紛解決機制的作用，多管齊下，提供多種救濟渠道。一方面，要結合具體國情，特別是應考慮到我國農村現有熟人社會的社會結構及相處模式，尊重和遵循農村長期以來的習慣做法，順應傳統習俗對農村社會關系的調整作用，優化糾紛解決方式。在具體方式的選擇上，應多采用調解等柔性方法，有針對性地疏解糾紛，以契合農村的鄉土特征。另一方面，由于農村土地糾紛呈現多樣性和復雜性特點，應加強不同糾紛解決方式之間的整合、銜接和協調。尤其要注重非司法途徑與司法途徑、非正式途徑與正式途徑之間的銜接，讓不同類別的糾紛解決方式之間形成通道，能相互轉換，以發揮功能互補、形成合力、最大限度地發揮農村土地糾紛多元化解決機制的整體作用?？傊r村土地糾紛已經成為中國經濟社會建設中的重要問題，只有科學分析中國農村土地制度存在的問題，才能在建設和諧社會的過程中，最大限度地保障農民利益，維護農民的合法權益。