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由信息不完全和信息不對稱所引致的機會主義行為既可能發生在市場，也可能發生在組織內部，還可能發生于政府規制之中，因此，任何市場經濟都必然會面臨以下激勵約束機制設計問題：給定信息不對稱，什么是防范機會主義的最優社會契約安排。按照現代經濟學的分類，把關于非對稱信息情況下最優社會契約安排的理論稱之為契約理論。無論是對于市場上的逆向選擇，還是對于組織內的道德風險，或者是對于政府規制中出現的機會主義行為，最優契約理論都是在一種委托框架下研究與其相對應的契約設計問題。通常，契約理論將擁有私人信息的決策主體稱為人，將不擁有私人信息的決策主體稱為委托人，并假設委托人擁有選擇人和安排契約的權利（Williamson，1985）。在這一框架下，最優契約設計問題就可表述為：委托人如何設計一個最優契約以克服人的機會主義行為。

一、文獻綜述

本文擬從現代契約理論入手，將原本用于分析企業理論的契約經濟學應用于政治領域，探討控制政府預算過程中的機會主義行為的制度安排。綜觀國內外學術界，鮮見系統地運用現代契約經濟學來研究政府預算問題的論著，因此，對于國內外研究現狀的介紹，主要集中在包含新制度經濟學或信息經濟學思想的政府預算方面的研究成果。

在國外研究方面，Truman(1951)將集團理論引入政府預算過程的分析，強調所有的集團都通過某種方式對預算決策和管理產生影響。尼斯坎南（1971）運用公共選擇理論的邏輯假設和分析方法研究分析官僚體制和官僚行為，并在系統批判官僚制組織弊端的基礎上，提出了預算最大化模型。Patashnik（1996）認為，預算是一項契約的觀點并非最近才提出，雖然其理論力量至今尚未被充分發掘。Smith等（1998）運用委托—理論解釋了預算機構與支出機構之間的關系，并用紐約州的預算數據檢驗了他們從委托—理論推出的結論。魯賓（2001）通過對預算過程的政治以及改變預算支出過程的描述，建立了預算中的政治模型框架。

在我國財政學教科書中，政府預算多被定義為“政府的基本財政收支計劃，其功能首先是反映政府的財政收支狀況”（陳共，2000）。應該說，這種“基本財政收支計劃”的界定概括了政府預算的基本內涵，但若從制度經濟學或公共管理的視角上分析，這種概括方法只是描述了公共預算的靜態內涵。在制度經濟學或公共管理學的意義上，公共預算作為政府治理的一種重要的工具，還具有更深層的與動態的內涵，也正是此種深層和動態內涵的存在，才使當今的公共預算“從一種保證公共支出的合法性與合理性手段變成一種改善公共部門管理和提高資金使用效益的工具”（OECD，2001）。王金秀（2000）提出，需要構建一個“政府式”委托的理論模型，以此來揭示政府治理和政府改革的有效機制。馬駿等（2004）運用交易費用理論分析了中國省級預算存在的非正式制度，指出中國目前預算改革的一個主要任務就是重新設計正式制度并確立其權威地位，最終以正式制度取代非正式制度。茍燕楠等（2004）以預算決策要素和決策范式為分析工具，研究了不同預算模式下的決策導向和決策結果。孫仁宏（2004）認為政府預算本質上是一組契約，并借用羅爾斯的“四階段序列”對政府預算契約體系進行了劃分。徐曙娜（2005）3運用委托理論對公共支出過程中（主要是部門外部）存在的信息不對稱現象作了詳細分析，并提出了解決人機會主義行為的具體措施。

總之，目前國內外學術界從經濟學角度對政府預算的研究尚囿于傳統的新古典經濟學的研究框架，雖然也有一些文獻或多或少涉及到了制度經濟學或信息經濟學的研究角度或方法，但多是零星的、不系統的。在研究內容上，大部分文獻側重于從預算管理技術層面或預算管理程序分析，如預算編制原則、資金撥付程序、國會與行政的預算權力爭奪等，對政府預算配置資源效率、使用效率等則較少涉及。基于此，本文試圖從契約經濟學角度，系統地運用現代契約理論研究政府預算中各個層級的委托關系及其契約機制設計問題，以減輕人的機會主義行為，從而最小化交易成本。同時也希望這種研究能夠涵蓋政府預算中的所有委托契約，以期以一種新的視角對政府預算理論與制度的研究做出嘗試。

二、政府預算的契約性質分析

法史學家梅因（1984）曾經指出，所有進步社會的運動。迄今為止，是一個“從身份到契約的運動”，一語道出了契約對于社會進步的重要性。在現代社會經濟交往中，契約作為市場交易的承載者，具有維護交易秩序、調整交易關系、穩定交易預期、優化資源配置等功能。產權明晰、締約自由已成為近現代社會普遍接受的市場基本法則，無怪乎市場經濟被稱為是契約經濟。契約思想也為公共財政理論研究提供了新的啟發和思路。政府預算作為政府調節不同群體、不同階層利益的工具，也可被視為一種契約。本文將把政府預算置于現代契約理論之中，以此凝煉出政府預算作為一種政治契約所需研究的幾個基本命題。

（一）政府預算可被視為一本以公法為基礎的綜合性契約

政府預算是在總體資源有限的前提下，基于增進整個社會資源配置使用效率或改善社會公平的目標，對可支配資源的安排、配置與調整。從法律角度看，政府預算作為經法定程序批準的政府年度收支計劃，是以維護“公益”為主要目的、調整國家與公民之間、政府與社會之間的關系、以權力為軸心、奉行“國家或政府干預”理念的契約，是一本以公法為基礎的綜合性契約或具有法律效力的文件。從經濟學角度看，因公共資源的產權難以明確地界定給特定的人，因此公共預算資源對單個的人來說就如同公共草地、公共海洋中的漁業等資源一樣，幾乎是沒有什么經濟價值的。如果沒有一系列嚴謹的、環環相扣的法律制度作基礎，要保證政府預算活動能夠“以公共需要為本”、代表最廣大人民群眾的根本利益是十分困難的。因此，法制是政府預算契約的安排形式，政府內部的組織機構、人事制度、經費使用標準及程序、資金來源等都應該由法規規定或受法律控制。

（二）政府預算是一份政府受公民委托，配置其讓渡的經濟資源，并向其提供“一攬子”公共商品或服務的契約

公民以犧牲稅收和非稅為經濟代價將公共權力讓渡給政府，委托權力機關配置和使用這部分經濟資源，政府通過對公民私有財產的“必要侵犯”籌集資金，為公民提供公共商品和服務，公民從其集體消費中獲得收益。公民和國家間之所以存在委托的交易關系，是因為由國家從事公共事務管理所耗費的資源相對而言比其他組織少，可將社會生產可能性邊界予以拓寬，交易對公民很合算，公民與政府之間的互利貿易便有了基礎，這種契約式的交換關系所引起的收入可以以某種形式在公民和國家之間進行分配，要求政府預算決策符合民意，并對收取的稅收與政府提供的公共商品和服務進行成本收益對比，使稅收成為公民對國家提供公共商品和服務的回報，形成政府預算的契約特征。從這個意義上說，政府預算實際上是一份政府受公民委托，配置其讓渡的經濟資源，并向其提供“一攬子”公共商品和服務的契約。

（三）政府預算契約是一種對與交易有關的未來可能出現的狀況，以及每種狀況下雙方的責任和義務并未準確規定的不完備契約

政府預算的契約關系可理解為委托關系，契約規定人為了委托人的利益應采取何種行動，委托人應相應地向人支付何種報酬。政府預算過程涉及部門外部和部門內部多層級委托契約關系，由于公民將決策權交給代表他們決策的人時面對的是不確定的未來信息不對稱及交易成本，以至于契約不能準確描述與交易有關的所有未來可能出現的狀態以及每種狀態下契約各方的權責，也沒有詳細規定在每一種可能出現的情況下決策者應該做出怎樣的決策。決策者也是在不確定的環境下將執行權交給各公共機構，不可能十分詳盡地規定公共機構在每一種可能出現的情況下怎樣做出決策和執行。因此，決策者和執行者都有可能因追求個人利益目標而損害公眾目標。由此可見，政府預算契約是一種對與交易有關的未來可能出現的狀況以及每種狀況下雙方的責任和義務并未準確規定的不完備契約。因此，研究政府預算過程中各個層級的委托關系及其契約機制設計問題就顯得尤為重要。

（四）影響政府預算契約的最重要因素是信息問題和激勵約束問題

根據委托理論，委托人與人是不同的人，他們之間的關系是不對稱的，主要體現在兩個方面：一是地位的不對稱。委托人和人在委托—關系中所處的地位不同，利益導向也并非完全相同，同時他們又都是追求自身利益最大化的理性經濟人，因此，可能出現人利用委托人的授權增加自身利益而使委托人的利益受損的情況。二是信息的不對稱。人往往對自己的信息掌握更加完全，對自己的努力程度、具體工作環境因素的變化、工作的實際結果等方面的信息掌握都比委托人全面。因此，為了自身的利益，人會想方設法在達成契約前利用信息優勢誘使委托人簽訂有利于人的契約，抑或是在達成契約后利用信息優勢不履約或消極怠惰，從而損害到委托人的利益。

在政府預算過程中，政府通過編制的預算向納稅人提供有關公共活動的信息，納稅人通過預算了解資金的使用方向與程度，政府通過已審批的預算獲得可以使用的財政資金，在這個過程中存在地位與信息的不對稱。在每個層級的委托契約中，都存在因內外部信息問題或激勵約束問題而導致道德風險或逆向選擇行為，影響政府預算資源配置效率。由于人的目標函數并不總是與委托人的目標函數一致，因此，如何建立有效的激勵約束機制使得人能夠在追尋自身利益最大化的同時最大程度地實現委托人的利益，關系著預算管理的成敗。

三、政府預算中的委托契約關系

在委托框架下，政府預算過程被看作是一個信息交換過程，這個過程也是委托人與人訂立契約的過程。在這一過程中，以政府部門為界，存在外部和內部多層級的委托關系。

（一）部門外部的委托契約關系

1.公眾與立法機構之間的委托契約

在這一層委托關系中，公眾將自己的某些公共權力委托給了權力中心最高層（一般為立法機構）。在這里，公眾是初始委托人，而立法機構是初始人，委托的公共權力是財政資金的處置權和監督權。在財政資金的處置方面主要是提供公共產品，而公共產品的提供就會存在“搭便車”現象，監督權的行使也同樣存在著“搭便車”現象，所以公眾不愿個別行使這種權利，而將其置于公共領域使其成為公共權力（Downs，1957）。公共產權具有不可分性，使用權的非排他性、外在性及剩余索取權的不可轉讓性的特征。由于資源具有稀缺性，且共同體成員追求自身利益最大化，因而必將導致公共財產的過度使用和“搭便車”行為盛行，最終會使公共財產的租金價值為零。雖然“從理論上來說，可以通過制定大量的法規限制公眾的‘搭便車’行為以減少租金損耗，但為此需要支付很高的交易成本。當既不能通過公眾行使退出權來克服產權擁擠，而制定約束規則的成本又過高時，由國家或政府來共同體成員行使公共產權就成為一種必然的選擇。”（江龍，2002）

2.立法機構與政府部門之間的委托契約

在這一層委托關系中，立法機構是委托人，政府（主要是指財政部門）是人。與第一層委托關系不同的是，立法機構并沒有把自己所擁有的全部的財政資金處置權和監督權都委托給政府部門，而是保留了部分的預算審批權和預算監督權。在這層委托關系中，重點是立法機構到底將多少財政資金的處置權委托給了政府部門，換句話說，就是立法機構到底給政府部門多少財政資金的自由裁量權，在既定的規則或自由裁量權下，立法機構又將如何激勵和監督政府部門。

3.政府部門與消費者及其供應商的委托契約

這一層委托關系是根據政府部門的身份來劃分的。（1）政府部門作為公共商品和服務的提供者與消費者（顧客）之間的委托關系。由于政府部門提供的服務很多都是免費或部分免費的，所以很難通過價格來顯示消費者偏好，在這種委托關系中，與市場買者和賣者的委托關系不同，公共商品或服務的提供者是信息劣勢者，所以是委托人，而消費者則是擁有私人信息的，是人。（2）政府作為采購主體與供應商之間的委托關系。這一層委托關系更接近于市場上的買賣雙方的委托關系，政府部門作為買者由于信息劣勢成為委托人，而供應商則是人（徐曙娜，2005）44。

（二）部門內部的委托契約關系

1.上級政府與下級政府的委托契約

上級政府（主要是中央政府）與下級政府（主要是地方政府）的委托關系，在政府預算中表現為中央財政部門與地方財政部門的委托關系，主要涉及財政轉移支付（或財政補助）。中央政府出于種種原因會對地方政府進行財政補助，例如財政的縱向不平衡、財政的橫向不平衡等等。中央政府由于信息劣勢成為委托人，地方政府是人。

2.政府部門與支出部門的委托契約

在這一層委托關系中，政府部門將不同的財政資金使用權委托給了不同的支出部門，將財政資金的部分內部監督權委托給了政府部門內部的專職監督部門。各個支出部門為了爭奪有限的預算資源易進行競爭或尋租。在這里，政府部門是委托人，而支出部門和內部監督部門是人。

3.政府部門與政府官員之間的委托契約

政府部門與政府官員以及上下級政府官員之間因為利益目標的不完全一致，同樣也存在程度不同的委托關系。在政府部門與政府官員之間，政府部門由于信息劣勢，是委托人，政府官員是具體實施政府意志的人。上下級政府官員之間，上級官員是委托人，下級官員是人。由于政府目標的多元性和政府官員政績的不可比性，政府部門必須通過激勵約束機制的設計使得人在實現自身利益最大化的同時，最大程度地實現委托人的利益。

（三）政府預算中契約關系的特殊性

在政府預算各個層級的委托關系中，除了初始委托人公眾、最終人消費者和下級預算單位等之外，其他博弈參與者都有著雙重身份，既是委托人的人，又是人的委托人。委托理論的研究主要是從個體的角度出發的，所以無論是部門外部還是部門內部的委托關系，其實質都是各部門的領導代表其部門參加博弈。威爾遜（Wilson）曾經指出在政府機構關系中的兩個關鍵特征：一是人有多重任務。二是政府機構有多重委托人，即有多個影響政府機構的組織和個體。在政府預算過程中，政府機構也難逃這種厄運，如多個利益集團會對某一公共支出部門的決策施加影響。

再者，政府預算過程中的委托關系傳統上都是采取長期契約形式，且這種長期契約一般都是不完備的，因為政府管理的一般都是期限較長的服務，因此要簽訂包括各種偶然事件的完備合同存在諸多困難。盡管有預算程序來補充長期契約的不完備，但還是會存在簽約后的機會主義（道德風險），因為長期契約沒有引進競爭（迪克希特，2004）。且政府預算過程中的人一般都是政治家和政府官員，初始委托人在罷免個人人方面比較困難。此外，政府預算過程中的人行為無論是產生正的外部效應還是產生負的外部效應，都很難被評估甚至被

發現，這就容易導致委托人對人的激勵不足。

四、政府預算契約中的利益均衡博弈

政府預算的目標確立和分解過程即為各個預算契約參與者之間的博弈過程。這種博弈表現在預算目標分解和確立的每個層次上，貫穿于政府契約關系的各個層級中，這是由參與各方的制度性身份或地位所決定的。在每一層次預算目標分解中，參與者分別扮演委托人和人的角色。委托人與人之間目標函數的差異及信息不對稱則成為預算博弈的基本動因。在預算目標的分解過程中，委托人和人雙方所掌握的信息是不平衡的，在效用最大化的驅使下，有信息優勢的一方（通常為方）會利用有利信息為自己謀利，而處于信息劣勢的一方（通常為委托方）則會采取各種手段獲取更多的信息以便做出科學合理的預算決策。在信息的搜尋和利用過程中，上報和下達預算目標的雙方不僅要考慮由環境所帶來的不確定性因素，而且要考慮對方的預期和決策，而預算目標的最終確定則是委托方與方討價還價和利益相互協調的結果，從預算目標的各自提出到最終確定這一過程即表現為預算博弈。預算博弈的結果就是能夠達成一種博弈各方都能夠接受的某種結果，即達成一種均衡。

政府預算均衡，即預算博弈的參與人對既定的預算制度安排的一種滿足狀態或滿意狀態，當然這并不表示每一個參與人對現行預算制度的安排都非常滿意，只是對現行預算制度不滿意或不滿足甚至反對的那一部分參與人的影響不足以改變現行預算制度的成本利益關系，即改變現行預算制度的成本太高，因而無意，或雖有意但無力改變現行的預算制度，因此從總體上說預算制度仍處于均衡之中。在各種可供選擇的制度集合中，只有社會凈收益大于零的制度才是最佳的制度安排，這時的制度狀態就是制度均衡。由于政府預算涉及到社會經濟的各個方面，因而當預算的外部環境，如經濟結構、收入分配結構等發生變化時，現行預算制度下人們的利益關系就會隨之發生變化，當現行預算制度不再是凈收益最大化的制度安排時，即出現了另一種可供選擇的預算制度安排和結構的凈收益大于現行預算制度的安排和制度結構，就會產生新的潛在的制度需求，于是就會形成制度的非均衡狀態。預算制度的非均衡實際上也就是預算博弈的參與人對現行預算制度不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態。一項新的預算制度的實施就是對預算博弈各參與方利益關系的重新調整，這種調整可以認為是在預算博弈中形成了一種新的合作均衡。隨著預算制度實施中各參與方利益矛盾的發展，如任何一方出現了新的獲利機會，或者說現行預算制度運行出現了低效率，致使制度效益下降，對現行預算制度不滿意或不滿足的人越來越多，而一種新的預算制度代替現行預算制度將會帶來更大的凈收益，這時預算制度的優化與改革就成為不可避免（諾斯，2003）。從這個意義上說，預算制度的變遷與優化實際上就是對預算制度非均衡的一種反應，預算制度總是在由均衡—非均衡—新的均衡的不斷變遷與優化中逐步發展的。

五、政府預算契約機制設計路徑

政府預算制度是預算契約的當事人共同遵守的行為規則，在這一規則下各參與方都會最大限度地實現其自身利益。信息不對稱與利益目標不同所引起的委托問題，導致政府預算未能按照設計的理想狀態運作，而要想改善這種狀況，就必須在政府預算活動中側重解決委托問題，減少不同利益集團間的利益沖突。

（一）預算契約機制設計應形成激勵相容約束

委托問題的解決通常可借助于激勵與約束措施的引用。激勵機制的作用是使得人能夠在追尋自身利益最大化的同時，也考慮委托人的利益。為了使人有足夠的激勵去自動選擇有利于委托人的行動，可考慮在契約的設計中讓人也承擔一部分結果不確定的風險，并從這種風險承擔中獲得相應的補償。在政府預算問題上，就表現為如何在預算這種制度中引入激勵措施，引導政府各部門在實現自身利益的同時更好地使用預算資金。當然，單純地引入激勵機制只能在短期內有助于委托問題的解決。在長期中，政府預算單位意識到在職消費的收益大于分享的預算剩余，從而降低爭取預算剩余的積極性，轉向在職消費領域尋求更多利益，激勵措施效用降低。此時，進一步引進約束措施是必須的。激勵與約束并存的預算制度，可以降低外生因素對于推斷的干擾，減少風險成本，降低錯誤懲罰或者錯誤獎勵人的機率。

因此，預算制度的設計和調整既要考慮政府的預算政策目標，又要充分考慮各參與方的利益目標，既要考慮到各參與方在預算制度實施中有可能采取的各種對策選擇，又要考慮到這些對策選擇對預算制度實施帶來的預期影響。政府在預算制度和管理方式的選擇上應設計這樣一種契約機制，即這種預算制度能夠使預算博弈各參與方追求自身利益最大化的行為選擇符合政府的政策目標和利益取向，即形成預算“激勵相容約束”。

（二）建立有效的政府預算相關信息獲取機制及完整的財政管理信息體系

政府預算契約是一種不完全契約，預算各參與方的博弈是非對稱信息博弈，委托關系產生的一系列問題的根本在于信息的不對稱，委托人對人行為的了解和掌握往往是不全面的，而且通常情況下某些人會極力隱藏其信息或行動，引發逆向選擇和道德風險。因此，建立有效的預算相關信息獲取機制及完整的財政管理信息體系是必要的，要使網絡經濟的發展服務于預算管理，盡可能地縮小信息不對稱范圍，打破信息壁壘，盡可能在信息全面、完備的情況下進行預算制度設計。

（三）預算契約機制設計應對博弈主體規定相應的行為規范

制度是社會中不同利益主體之間進行博弈的基本規則，博弈對制度的產生和發展具有促進作用。博弈各參與方只能在制度允許的框架下做出對己最有利的策略選擇，但如前所述，博弈的各參與方都是理性的經濟人，那么就不能排除有參與方突破現有規則限制謀求自身利益最大化的可能性。博弈各參與方的利益最大化追求動機與現有規則之間的矛盾，從另一個角度說明了現有的博弈規則不盡完善以及用完善和人性化的規則引導博弈各參與方進行理性行為的必要性。從理論上講，完善現有的預算博弈規則包括壓縮預算博弈發生的空間，盡可能地消除信息不對稱的體制基礎，將一切預算博弈行為納入制度約束，明晰、準確、嚴格界定博弈各參與方的責任和權利。具體地說，包括真正做到細化部門預算，制訂科學、合理的預算支出標準化體系，完善預算編制方法，嚴格預算申報、審核、審批程序，改進審批辦法，盡可能采取科學手段進行定量分析，減少審批中的隨意性，建立嚴格的內部稽核制度等。

（四）完善政府預算法制建設和監督制度

政府預算契約是一種不完備契約，法制是政府預算契約的安排形式。預算職能的行使和作用的發揮有賴于預算職能的法律化和預算行為的規范化，而預算法制工作的力度是否得當又直接關系著整個國民經濟分配與再分配秩序的合理與穩定，因此，必須健全完善政府預算的法律法規建設。政府預算的監督應貫穿于整個預算的全過程和預算契約的各個層級，實行對本級預算支出的申報、撥付、使用的事前、事中和事后全過程跟蹤監督，及時發現財政資金運行過程中存在的問題。績效監督作為解決信息不對稱時人道德風險的主要手段，在實際運作中應增加其強度，使得績效監督不僅能夠界定出現浪費和管理不善問題的領域，而且能夠尋找出用不同方法利用同樣資源就可以產生更大資金效益或社會效益的領域，構建相互協調、相互補充的財政監督體系。