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摘要：夜間施工環(huán)境噪聲污染治理存在上下位階法律沖突及法律規(guī)范適用混亂的問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，需要對(duì)夜間施工噪聲污染治理的法律規(guī)范中排放標(biāo)準(zhǔn)的具體適用范圍、禁止夜間施工的時(shí)間段和區(qū)域重新進(jìn)行審視。對(duì)夜間作業(yè)禁止行為的豁免情形進(jìn)行剖析，理清夜間施工的具體法律適用問(wèn)題。從法律的適用上提出可增加補(bǔ)充性條款，以方便各地方根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行完善，保證對(duì)夜間施工環(huán)境噪聲污染的防治。

關(guān)鍵詞：夜間施工；噪聲污染；法律依據(jù)；法律沖突

1問(wèn)題之緣起

隨著中國(guó)的城市化建設(shè)，噪聲污染成為了困擾人們的一大問(wèn)題。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部2014—2018年的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，中國(guó)2013—2017年夜間聲環(huán)境質(zhì)量普遍不達(dá)標(biāo)。而且，從2017年11月份的環(huán)境污染公眾舉報(bào)案件來(lái)看，關(guān)于噪聲污染的舉報(bào)位居第二，占比為37.6%，僅次于55.4%的大氣污染。而在關(guān)于噪聲的舉報(bào)中，占比最高的為建筑業(yè)，為46.9%[1]。公眾對(duì)夜間施工噪聲污染的舉報(bào)比例如此之高，反映了夜間施工噪聲污染確實(shí)已經(jīng)成為影響人們生活的一大問(wèn)題。我國(guó)1996年制定的《噪聲污染防治法》第三十條專門對(duì)夜間施工作出了規(guī)定。首先，規(guī)定了夜間施工的禁止范圍為“城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域”，并且禁止的行為是產(chǎn)生“環(huán)境噪聲污染”的作業(yè)，但特殊情形除外。其次，對(duì)夜間需要連續(xù)作業(yè)的規(guī)定了程序上的要求，一方面施工單位必須取得縣級(jí)以上人民政府或者有關(guān)主管部門的證明，另一方面必須公告附近居民。如果違反相關(guān)規(guī)定，將面臨責(zé)令改正和罰款的違法后果。目前雖然對(duì)夜間施工噪聲污染存在從中央到地方的鏈條式規(guī)制措施，似已對(duì)夜間施工噪聲污染作了良好規(guī)制，但現(xiàn)實(shí)卻景況不佳。據(jù)筆者梳理，仍存在夜間施工噪聲污染防治法律適用混亂以及上下位階法律沖突等問(wèn)題。為了更清楚地了解法律規(guī)范中對(duì)夜間施工噪聲的規(guī)定，本研究將從以下幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：第一，法律規(guī)范中針對(duì)夜間施工作業(yè)的禁止性規(guī)定有哪些？第二，是否存在這些禁止性規(guī)定的例外？包括哪些情形？第三，對(duì)法律適用過(guò)程中存在的一些問(wèn)題下一步如何進(jìn)行完善？

2夜間施工噪聲禁止性規(guī)定及其例外

夜間施工噪聲污染是夜間的一種能量污染[2]。這種高能量以聲音的形式在夜間進(jìn)行傳播，并對(duì)周圍人們的工作、生活和學(xué)習(xí)等產(chǎn)生影響就會(huì)形成噪聲污染[3]。目前城市化進(jìn)程過(guò)程中，由于施工團(tuán)隊(duì)運(yùn)用機(jī)械設(shè)備過(guò)程中往往會(huì)形成一定的噪聲，若該聲音在夜間進(jìn)行傳播則會(huì)形成夜間施工噪聲污染[4]。通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)夜間施工噪聲，法律規(guī)范作出的主要是禁止性的規(guī)定。

2.1禁止夜間施工的時(shí)間范圍

若要形成“夜間施工噪聲污染”，首先，需要建設(shè)單位施工排放的噪聲超過(guò)國(guó)家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活，形成“噪聲污染”；在時(shí)間范圍上，還需要滿足《噪聲污染防治法》附則中規(guī)定的“夜間”這一條件，即晚22:00至晨6:00之間的時(shí)間段。除此之外，《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《建筑施工場(chǎng)界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)“夜間”這一時(shí)間范圍的認(rèn)定上作出了行政授權(quán)。規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府”可以根據(jù)時(shí)差和作息習(xí)慣作出變通性規(guī)定。因此“縣級(jí)以上人民政府”享有對(duì)特殊季節(jié)的“晝間”和“夜間”的時(shí)間段進(jìn)行劃分的權(quán)力。作出變通性規(guī)定的立法也是考慮到中國(guó)幅員遼闊，跨經(jīng)度和緯度較廣，地區(qū)差異大，縣級(jí)以上地方人民政府通過(guò)對(duì)該權(quán)力的行使，可使得法律適用更符合社會(huì)生活習(xí)慣。因此，各地方政府對(duì)禁止施工作業(yè)的夜間時(shí)間規(guī)定可能有所差異。筆者通過(guò)對(duì)各省級(jí)地方性法律規(guī)范和部分市級(jí)地方性法律規(guī)范的搜索，發(fā)現(xiàn)在一些市級(jí)地方性法規(guī)或規(guī)章中，出現(xiàn)了對(duì)夜間這一時(shí)間段的擴(kuò)大規(guī)定，例如，成都、玉溪等，將夜間的禁止時(shí)間規(guī)定為晚22:00至早7:00。還有一些地方在特殊時(shí)期，對(duì)夜間施工的禁止時(shí)間范圍作出了擴(kuò)大規(guī)定，例如，德州市規(guī)定在“中、高考期間”禁止施工的時(shí)間規(guī)定為“晚8:00至次日早晨6:00”，銀川則規(guī)定禁止產(chǎn)生噪聲超標(biāo)和擾民的作業(yè)，擴(kuò)大了原有禁止“夜間”施工的時(shí)間范圍。但是筆者并未發(fā)現(xiàn)省級(jí)地方性法律規(guī)范中對(duì)夜間作出擴(kuò)大規(guī)定的情形，不過(guò)在省級(jí)各地方性法規(guī)中除了夜間的禁止規(guī)定以外，還出現(xiàn)了對(duì)午間施工的禁止作業(yè)規(guī)定。例如，《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》為了防止建筑施工噪聲污染影響公民的生活，除了規(guī)定在晚22:00至早6:00禁止夜間施工噪聲污染之外，還對(duì)午間12:00至14:00作出了禁止性規(guī)定。

2.2禁止夜間施工的地域范圍

《噪聲污染防治法》第三十條將禁止夜間施工的地域范圍限定在“城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中的區(qū)域”，即構(gòu)成法律上禁止的地域范圍需要同時(shí)滿足“城市市區(qū)”和“噪聲敏感建筑物集中的區(qū)域”這兩個(gè)條件。筆者根據(jù)《噪聲污染防治法》，認(rèn)為環(huán)境噪聲污染控制的程度可分為三個(gè)等級(jí)：第一等級(jí)是“城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域”，第二等級(jí)是“城市市區(qū)”，第三等級(jí)是除以上兩種區(qū)域的“其他區(qū)域”。法律上針對(duì)夜間施工禁止的范圍僅限定于“城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域”，對(duì)于其他區(qū)域中并沒(méi)有禁止。但是，有些地方性規(guī)范中將禁止的范圍進(jìn)行了擴(kuò)大。有些將城市市區(qū)的限制去掉，規(guī)定為“噪聲敏感建筑物集中區(qū)域”，例如，北京、天津、福建、山東、重慶、四川、貴州；有些地方將禁止范圍規(guī)定為“含有”噪聲敏感建筑物的區(qū)域，例如，吉林、西藏、湖北、新疆等地則將禁止夜間施工的地域范圍規(guī)定為居民區(qū)、醫(yī)院、療養(yǎng)區(qū)、文教等區(qū)域；有些地方則將禁止范圍擴(kuò)大為所有的城市市區(qū)、建成區(qū)或主城建成區(qū)，例如西安、鄭州、昆明、蘇州等。這些將禁止施工單位夜間施工的地域范圍擴(kuò)大的規(guī)定，在保護(hù)公民享受良好環(huán)境的同時(shí)，也是對(duì)施工單位施工的權(quán)利限縮。該限縮因沒(méi)有授權(quán)，所以該立法沒(méi)有正當(dāng)性，根據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定，與上位法形成立法沖突[5]。其實(shí)，在立法上，對(duì)于夜間施工禁止的區(qū)域也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。例如，與夜間施工噪聲有關(guān)的《建筑施工場(chǎng)界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》的適用范圍是“周圍有噪聲敏感建筑物”的施工地區(qū)。一方面，該標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有對(duì)施工位置是位于城市區(qū)域還是鄉(xiāng)村區(qū)域作出區(qū)別；另一方面，該標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有針對(duì)《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的不同環(huán)境功能區(qū)在限制施工噪聲時(shí)差別對(duì)待。按照該標(biāo)準(zhǔn)，噪聲限值統(tǒng)一為建筑施工場(chǎng)界處的噪聲值，都將統(tǒng)一遵守該標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)夜間施工場(chǎng)界環(huán)境噪聲的限值。

2.3禁止夜間施工的行為及例外

在各省級(jí)地方性法規(guī)中，關(guān)于夜間施工作業(yè)禁止行為的表述不盡一致。大部分省級(jí)地方性法規(guī)規(guī)定“禁止產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染”的施工行為，例如北京、內(nèi)蒙古、上海、山東、廣西、海南、重慶、貴州、青海、寧夏；一些規(guī)定“禁止環(huán)境噪聲超標(biāo)”的行為，如福建、西藏；一些是規(guī)定“妨礙居民休息的施工行為”，例如遼寧、吉林；一些規(guī)定既“產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染”又“影響居民休息”，例如安徽、甘肅。其實(shí)，《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3096—2008）按照不同的環(huán)境區(qū)域特點(diǎn)劃分了五類環(huán)境功能區(qū)，超過(guò)該功能區(qū)所對(duì)應(yīng)的噪聲限值將會(huì)形成“環(huán)境噪聲”。如果施工環(huán)境噪聲超過(guò)《建筑施工場(chǎng)界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB12523—2011）中的排放限值，并干擾到他人的生活、工作或?qū)W習(xí)則構(gòu)成“環(huán)境噪聲污染”。因此，在認(rèn)定是否構(gòu)成夜間施工噪聲污染時(shí)，除了需要滿足時(shí)間和區(qū)域條件之外，還需要按照以上標(biāo)準(zhǔn)判斷是否構(gòu)成環(huán)境噪聲污染。但是，并不是在所有情況下對(duì)形成夜間噪聲污染的施工行為都是禁止的，法律上規(guī)定了例外情形。《噪聲污染防治法》規(guī)定在“城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域”進(jìn)行產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的夜間作業(yè)例外情形包括四種，分別是“搶修作業(yè)”“搶險(xiǎn)作業(yè)”“生產(chǎn)工藝上要求”以及“特殊需要”必須進(jìn)行的連續(xù)作業(yè)。這四種禁止的例外情形可以分為三類來(lái)進(jìn)行理解。第一類是“搶修”“搶險(xiǎn)”這類應(yīng)急式緊急情況，其目的為了保護(hù)公共利益需求；第二類是“生產(chǎn)工藝”的需要，其目的是為了保護(hù)施工單位利益和保證工程質(zhì)量；第三類是其他“特殊需要”。在這幾種情形外，地方性法規(guī)中對(duì)禁止的例外情形進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。有些地方對(duì)生產(chǎn)工藝作出了進(jìn)一步細(xì)化，例如，上海、遼寧將可以進(jìn)行夜間施工的生產(chǎn)工藝規(guī)定為混凝土連續(xù)澆筑，江蘇從不宜留施工縫和保證工程質(zhì)量?jī)煞矫鎸⑸a(chǎn)工藝規(guī)定為澆灌混凝土和沖孔、鉆孔樁成型；有些地方對(duì)“特殊需要”作出了細(xì)致規(guī)定，增加了因國(guó)家和本市重點(diǎn)工程的需要（北京）、因道路維修、交通管制的需要（貴州、西安、杭州等）[6]。可見(jiàn)，地方立法機(jī)關(guān)也根據(jù)地方實(shí)際將環(huán)境污染噪聲的產(chǎn)生與交通運(yùn)輸?shù)墓苤葡嘟Y(jié)合，并對(duì)各方面的利益進(jìn)行衡量，靈活地對(duì)夜間施工禁止的例外情形進(jìn)行了規(guī)定。

3夜間施工噪聲污染防治法律依據(jù)完善

雖然施工噪聲在時(shí)間上較為集中，只發(fā)生在某一段時(shí)間內(nèi)，但由于其能量較高，而對(duì)周圍居民影響較大[7]。根據(jù)實(shí)踐過(guò)程中確定夜間施工噪聲污染防治限值和禁止區(qū)域等過(guò)程中所出現(xiàn)的上下位階法律沖突的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為下一步在制定新的《環(huán)境噪聲污染防治法》時(shí)，可從以下方面進(jìn)行完善。

3.1根據(jù)季節(jié)性變化和生活作息及時(shí)調(diào)整禁止施工時(shí)間

筆者在對(duì)這些地方性法規(guī)進(jìn)行梳理時(shí)，發(fā)現(xiàn)雖有關(guān)于“夜間”時(shí)間確定的靈活性規(guī)定，但其僅僅單純地表現(xiàn)為對(duì)禁止作業(yè)時(shí)間的延長(zhǎng)。缺乏對(duì)夜間時(shí)間段的調(diào)整性規(guī)定，這樣可能會(huì)加大施工單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一般地，施工單位為了集中在白天施工，其選擇施工的時(shí)間也會(huì)隨著季節(jié)改變而有所不同。例如，在夏季，太陽(yáng)在北回歸線附近，北半球則表現(xiàn)為晝長(zhǎng)夜短，而且午間會(huì)有持續(xù)一段時(shí)間的高溫。受施工工期的限制，同時(shí)為了避開(kāi)高溫作業(yè)，施工單位一般會(huì)將工人施工的時(shí)間進(jìn)行調(diào)整[8]。那么此時(shí)如果單純按照《環(huán)境噪聲污染防治法》的規(guī)定，施工單位將會(huì)因夜間施工遭受行政處罰。雖然法律中規(guī)定了夜間的時(shí)間范圍，但是如果不考慮季節(jié)性變化給我們生活作息帶來(lái)的影響，機(jī)械地執(zhí)行關(guān)于“夜間”的統(tǒng)一規(guī)定，將會(huì)使得法律的內(nèi)容與生活習(xí)慣不符，該法律也很難得以遵守。亞里士多德也曾說(shuō)過(guò)：“法律就是秩序，有好的法律才有良好的秩序。”而法律之所以得以遵守，是因?yàn)樵摲墒侵贫ǖ牧己玫姆伞Ｈ绻傻闹贫ㄕ邲](méi)有考慮到實(shí)際的需要，制定出來(lái)的法律沒(méi)有貼合實(shí)際，那么該法律將不會(huì)獲得社會(huì)的認(rèn)同，法治也將難以實(shí)現(xiàn)。所以，建議在《環(huán)境噪聲污染防治法》中增加變通性條款，可使施工單位按照當(dāng)?shù)刈飨⒑偷胤叫苑ㄒ?guī)作業(yè)時(shí)不違反法律規(guī)定。

3.2根據(jù)功能區(qū)域的不同區(qū)別對(duì)待

值得注意的是，不同功能區(qū)域?qū)σ归g環(huán)境噪聲的耐受值是不同的[9]。特別是在一些特殊區(qū)域，例如醫(yī)院、居民區(qū)等，再加上該建筑施工噪聲的產(chǎn)生是在夜間，環(huán)境噪聲的耐受值較小。根據(jù)戴維斯教授的觀點(diǎn)，裁量廣泛存在并能夠?qū)€(gè)案具體考慮從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義[10]。因此，在下一步修改法律時(shí)也可規(guī)定將該施工場(chǎng)地所處的環(huán)境區(qū)域作為判斷夜間施工的標(biāo)準(zhǔn)之一。

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作者：楚晨 單位：蘇州大學(xué)