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城鎮化是指人口及生產要素不斷向城鎮集聚、農業產業不斷向非農產業轉移、城鎮設施漸趨完善、城鎮功能日益強化、城鎮環境不斷變遷和改善、農村生活方式逐步向城鎮生活方式轉變的一個客觀過程。它作為“三化”（即工業化、城鎮化、農業產業化）之一，是新世紀、新階段加快我國全面建設小康社會的重要推動力。

一、戶籍制度創新

建國后，我國的城市化基本上是在封閉城市化的方針指導下進行的。改革開放后，城市居民作為我國社會中的一個占有特殊地位的等級身份制并沒有完全消失，城鄉隔離制度沒有打破，城市相對于農民來說基本上是封閉的，農村的城市化基本上限制在農村小城鎮這個層次上，而且各自為政，遍地開花。這種戰略不僅給大中城市的市場經濟建設帶來阻礙，妨礙了城鄉間的交流，不利于城市經濟體制改革推進，而且導致城鎮布局分散，小城鎮相對于大中城市過多，發展過快，形不成規模效應，造成資源配置失當和土地資源的大量浪費。據統計，2002年我國50萬以上人口的城市只有621個，農村的小城鎮卻有44850個，其中城關鎮2000個、建制鎮20601個、集鎮2.2萬多個。形成這種分散格局的首要原因在于戶口制度。因此，加快農村城市化的首要環節就是打破戶口制。

（一）盡快制定適應社會主義市場經濟體制的戶籍法

我國的經濟是統一開放的社會主義市場經濟，人力資源應該在市場機制的作用下充分自由地流動。要打破阻礙城鄉間人力資源流動的壁壘，就應制定符合市場經濟要求的戶籍法。新的戶籍法要適應新形勢，在人口流動政策方面，賦予公民遷徙和居住自由的權利，允許在城鎮有固定住所、穩定職業和生活來源的農民工獲得城鎮戶口；在人口管理制度上，以公民身份證制度取代戶口制度，身份證在全國范圍內通行，身份證上的號碼也是公民個人社會保障號碼，一出生就確定，并且終生不變。

（二）積極穩妥地推進戶籍制度創新

適應市場經濟發展和經濟全球化的要求，改革我國嚴格的戶籍管理制度勢在必行。戶籍制度改革不是要取消戶口，而是要取消戶口限制。從戶籍制度改革的最終目的來說，就是要取消農業戶口與非農業戶口的劃分，徹底切斷戶籍與福利待遇的聯系，消除戶籍制度背后的種種權利不公，實行城鄉戶口的統一。為了實現這個最終目的，就要通過改革，使我國的戶籍管理更加科學合理，形成戶籍管理由以行政調控為主轉為以經濟調控為主，國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇相相結合的戶籍管理新機制。

二、就業制度創新

在長期城鄉隔離的二元經濟結構下，我國城鎮有大量的農業剩余人口，經濟相對落后的農村更是如此。要加快推進我國的城鎮化進程，關鍵在于各級政府采取切實有效措施，促進就業增長，維護農民工在城市就業的各種合法權益。

（一）確立“就業優先”的工業化政策基本取向

“就業優先”并不意味著政府對發展用人少的高科技產業不予考慮。相反，關系國民經濟命脈、帶動能力強的關鍵行業和代表未來發展方向的新興產業以及核心技術產業，國家要大力支持其發是但對多數普通行業和一般產業領域，應當實行“就業優先”的原則。在不降低效率和技術要求的前提下，大力發展采用先進技術的勞動密集型產業。

（二）運用就業政策工具，鼓勵創造就業

發達國家政府在解決本國失業問題方面采取了許多刺激經濟發展的措施。例如，比利時規定在就業區內若創造較多新的就業機會，可獲準全部或部分免征其公司所得稅，就業區的設置數量限于結構性失業特別高的地區。我國也應考慮把政策支持的重點放在鼓勵中小型民營企業創造就業上，各級政府可以考慮從財政拿出一部分專項資金；根據在一定時期內創造就業崗位的數量多少，對企業主給予獎勵，或根據其支付的勞動成本，給予一定比例的補貼。另外，也可以對創造就業機會超過一定規模的企業主，在一定的權限內給予其稅收優惠。

（三）建立農民工培訓制度，提高進城農民工的適應性

要進一步推進農民工培訓工作，必須做到：

提高認識，增強責任感與緊迫感。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的要求，這是黨中央、國務院在深刻分析國內形勢、全面把握我國經濟社會發展階段性特征基礎上，從黨和國家事業發展的全局出發，確定的一項重大歷史任務。建設社會主義新農村的關鍵是培養和造就有文化、懂技術、會經營的新型農民。各級政府、各級部門把農民技能培訓作為農村經濟發展的關鍵環節來抓。

分級制定農村勞動力轉移培訓與農村實用技術培訓計劃的發展目標與政策措施，努力使培訓人數逐年增長10%。

加強相關扶貧辦、農辦等部門要努力協作，齊抓共管。

建立健全支農信息平臺，為農民培訓和擇業提供服務。

強化政策扶持，為農民培訓提供可靠保障。農民技能培訓是一項基礎性、公益性、戰略性工作，也是公共財政的一個重點，應建立以政府籌措為主導，社會和企業共同參與的多元化投入機制。

三、社會保障制度創新

只有將進城的農民工納入社會保障體系，加強農民工的社會資本建設，有效地化解農村人口在城鎮化過程中所面臨的各種市場風險，才能夠為農村剩余勞動力提供真正的社會保障。

（一）建立針對農民工的工傷保險制度

對農民工來說，這一制度不僅保證其一旦出現職業傷害事故可以得到相應的賠償，而且由于建立了針對城市農民工的工傷賠償機制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，將有可能大大減少農民工的傷害事故。而政府則主要在于設計特定制度，并將之強制推行。

（二）建立針對進城農民的醫療和大病保障制度

患病是農民工最為懼怕的問題，為在更大范圍內分散農民工的風險，應該建立針對農民工的大病醫療費用部分社會統籌的保障機制，其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構成。個人繳費和財政支持的比例應該根據各地的具體情況而定，所形成的基金由有關社會保障機構專項管理。繳費額可以根據大病發生率和治療費用及其變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來視情況逐漸提高，最終實現與城鎮醫療保障制度的并軌。

（三）根據進城農民工的不同情況將其納入有差別的社會養老保險制度

為進城農民建立社會養老保險制度顯然比建立工傷保險和大病醫療保險具有更大的難度。對擁有比較穩定職業且已在城鎮就業較長時間的農民工，他們實際上已經成為“城鎮人口”，應該將他們納入城鎮社會養老保險體系，其養老保險費的繳納辦法可以視同于城鎮職工。對于無穩定職業且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡方案，比如制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規定凡雇用農民工的企業都必須根據農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的基本養老保險費。同時，為所有參加社會養老保險的進城農民建立個人賬戶。

四、土地制度創新

對現代化進程而言，農村城鎮化，農業現代化、農民市民化是不可逆轉的大趨勢，隨之而來的土地經營形態和方式的轉變也是必然的。但這一發展過程并非一帆風順。近年來流行的土地流轉，是解決農民與土地矛盾問題的有益探索。

（一）完善土地使用權流轉制度

首先，建立健全相關法律法規。使農民承包地流轉納入法制化的軌道，必須盡快制訂相關的法規，在堅持依法、自愿、有償的原則的基礎上，按照明確所有權、穩定承包權、搞活經營權、保障收益權的要求，對土地流轉方式、補償費、耕地保戶等具體問題制定規范化標準，保證土地流轉平衡發展。

其次，堅持自愿原則。農民承包地的使用屬于農戶，土地流轉與否是流轉當事人理性權衡的結果。因此要制止那種政府部門或相關組織強迫農民出讓承包地的非法行為，是否轉讓土地要農民的自愿選擇，不應強求。

最后，逐步建立土地流轉中介組織，規范交易行為。

（二）完善征地補償制度

首先，改征地補償為征地賠償。作為征地主體的政府和作為土地所有者的集體及其土地使用者的承包農戶在法律上處于平等地位。征地賠償更接近于土地的贖買，要求政府征用土地需按市場機制進行，征地賠償應體現具有土地所有權和使用權的物化價值。土地征用賠償費要以市場價格為依據，以拍賣方式確定。

其次，逐步提高征地賠償標準。使征地賠償費標準逐步接近市場價格是完全可能的。因為，經過近幾年農業結構調整，單位土地的年產值有了較大提高。此外，拆遷安置費應與被拆遷住房投入的建筑裝修成本或重置成本大體相當。

最后要保證土地補償費全額支付。土地補償費應全額支付給農村集體經濟組織和農民。

五、財稅制度創新

（一）構建公共財政框架，支持城鎮化發展

從城鎮化建設的角度來看，構建公共財政的框架可以明確財政的職能，界定財政支出的范圍。按公共財政的要求，財政要從前線的直接參與轉變為后方的間接調控者，要退出競爭性和經營性領域，從參與經濟轉為服務企業，搞好基礎設施建設，為企業改善投資經營環境；建立社會保障制度，為勞動者解除后顧之憂；搞好環境保護和衛生保健，改善生活環境，增強人民體質等等。最重要的是，財政要處理好“越位”和“缺位”的問題，從城鎮化發展的角度考慮，加大轉移性公共支出份額，包括社會保障、支援經濟不發達地區等等。

（二）健全地方稅體系，支持城鎮化發展

完善地方稅體系要求賦予地方一定稅收立法權。目前，不僅地方稅不成體系，稅源零星，稅額少，難以滿足地方政府事權的需要，而且地方只有稅種，沒有稅權，不利于調動地方政府財政收入的積極性。因此，為了擴大地方稅規模，逐步完善地方稅體系，應賦予地方一定的稅收立法權、開征權、停征權和調整權。

（三）建立城鎮多元化投資機制

鼓勵企業和個人投資或參與投資建設城鎮基礎設施和公用設施，如道路、橋梁和自來水廠、醫院、學校等；利用國家對農業、水利、交通、能源、教育等基礎性投入政策，加強城鎮的公用設施建設；鼓勵金融機構向小城鎮建設提供中長期信貸，支持小城鎮的基礎設施建設。要把小城鎮建設當成一種產業建設，運用市場經濟的手段，對構成小城鎮空間和功能載體的自然生成資本（如土地）和人力作用資本（如路、橋）及其相關的延伸資本（如城市道路命名權）等進行集聚、重組和營運。湖南南縣的“誰投資，誰受益”，鼓勵老板來投資各項基礎設施建設的做法值得推廣。

六、農村產權制度創新

城鎮化進程緩慢的原因除城市對農村人口缺乏足夠的容量外，還有一個原因就是農村缺乏擠出力量，最關鍵的是農村的產權制度。目前農村的產權制度以集體產權制為主，只有具有某個社區的居民身份時，才能享受一份利益，遷出該社區就不能對集體財產擁有所有權及收益權。所以有的發達村莊女的不愿外嫁，甚至不愿意遷出村莊進入城市；有的地區還出現了由城里遷移回農村的所謂“逆遷移”現象。這種現象被一些人看成是一種新事物而倍加贊揚，但這種現象反映的不是一種進步，而是一種退步。我國目前的城市人口不是多了而是少了。從西方一些國家的歷史看，已經出現了城市人口向郊區遷移的現象，但屬于城鎮化過程中的一個新的階段，我們將其稱為后城鎮化階段。我國目前還沒有走完城鎮化的過程就去談論后城鎮化問題過于超前。目前面臨的基本任務是要把大量人口遷到城市中去，拆掉阻礙農村城鎮化的各種制度壁壘。從農村來說，農村的集體經濟和土地是農民安全網的兩個支柱，如何把這兩個支柱隨著農民進城轉換到城里來，是堅定農民遷移決心的重要環節。