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礦難頻發是我國和諧社會建設進程中極不和諧的音符。我國煤礦災害事故的消極影響遠遠超過了經濟范疇,造成了不良的社會影響:煤礦事故直接危害礦工的生命安全和家庭幸福,也使煤礦企業形象受到巨大損害,嚴重影響了煤炭企業后續發展的動力,也使我國的人權形象和對外貿易受到直接影響。遏制礦難,促進煤炭經濟走可持續發展之路迫在眉睫。本文擬從制度建設的角度談點自己的看法。

一、觸目驚心的煤礦安全生產現狀

(一)百萬噸煤死亡率居世界首位,大大高于其他各國煤礦事故已成為我國工礦、商貿企業中的“第一殺手”。

2000年我國煤礦事故死亡5798人,百萬噸死亡率為6,而南非煤礦的百萬噸死亡率為0.13,印度為0.42,波蘭為0.26,俄羅斯為0.46,美國只有0.025。2002年我國煤礦事故百萬噸煤死亡率是美國的近200倍,是印度的12倍。2003年全世界煤礦事故死亡人數8000人左右,我國就有6434人,占80.4%。2004年我國共發生煤礦事故3639起,造成6027人死亡,占全球煤礦事故死亡人數的80%左右,百萬噸死亡率為3.17,是美國的100倍、南非的30倍、印度的10倍左右。2005年我國煤礦共發生安全事故3341起,死亡5986人,百萬噸死亡率達2.836,居世界第一位。

(二)重大惡性事故仍沒有得到根本控制

全國2004年、2005年共發生6起涉難百人以上的事故。2005年全國發生死亡10人以上的特大事故134起,其中,煤礦58起,占43.3%。2006年涉難30人以上的事故全部發生在煤礦。

(三)礦難涉及各類煤礦

過去,頻繁發生礦難的都是非法小煤窯。比如,2000年鄉鎮煤礦死亡3952人,占煤礦總死亡人數的68%,2002年鄉鎮煤礦占全國煤礦死亡人數的72.5%,2005年鄉鎮煤礦事故死亡人數占全國煤礦總死亡人數的74.5%。從目前的情況看,盡管小煤礦的數量在逐年減少,但生產安全事故多發的狀況并未得到有效遏制。同時,在全國加大治理非法小煤礦之時,幾次大的礦難都發生在國有大礦,死亡人數令人驚心。比如,2003年下半年至今,6起一次死亡百人以上的礦難就有4起發生在國有大礦,從2004年的河南大平礦難、陜西陳家山礦難,到2005年的遼寧孫家灣礦難、黑龍江七臺河礦難,發生這些死亡人數超過140人重大事故的都是國有大礦。

二、我國煤礦礦難頻發的主觀原因分析

(一)有法不依

目前,我國已有一系列有關煤礦安全生產的法律和法規,如《勞動法》、《煤炭法》、《礦山安全法》、《煤礦安全規程》等。然而,在每一座出事的礦井都可以輕易找到大量不合規范以及違法、違規操作現象,法律法規如同虛設。

(二)礦山經營管理者素質低下

我國《煤炭法》第23條規定:礦長經依法培訓合格,取得礦長資格證書;特種作業人員經依法培訓合格,取得操作資格證書。安全監察部門應依法監察,并對無證上崗的企業和相關人員進行處罰。但實際情況是,煤礦經營者大多沒受過專業訓練,很多人文化素質也極其低下。特別是鄉鎮煤礦,一般由村或個人投資開辦,投資者懂煤礦開采的很少,不少業主沒有基本的安全生產管理技術知識,只知道開煤礦可得到高回報,卻不知道開煤礦需要高的投入才能保證基本安全生產條件。因此,由不懂安全、不管安全、不顧安全造成的事故屢屢發生。安全管理主要是由管理人員憑主觀意志和經驗進行工作,如果管理人員的知識、經驗和責任心不足,就很難適應礦井災害事故的復雜多變條件,再加上管理技術和手段落后,漏洞百出,低級錯誤一犯再犯。如不顧礦井生產能力、通風能力和設備負荷,超強度開采;不按礦井實際核定入井人數,超定員生產;不按規程操作,管理混亂,規章制度形同虛設。每一起事故背后折射的是對科學的無視,是對安全管理的漠視。瓦斯的爆炸需要足夠的瓦斯濃度和氧氣以及較高的氣溫和明火,這些條件缺一不可。如果能夠完全按照嚴格的安全流程來操作,瓦斯爆炸完全是可以避免的。但絕大多數瓦斯爆炸事故的起因多為礦工違章操作,或通風設備超負荷運轉,而這些情況本來都可以用嚴格的安全生產管理和規范來避免。因此,管理者素質低下及松弛的安全管理是煤礦事故多發的直接原因。

(三)利益至上

在當前煤炭行業新形勢下,許多人“節約成本,撈一把趕緊走”的心理日益嚴重。為了降低成本,煤礦大多雇傭貧困的、高流動性的、文化技術素質較低的農民工,又不對其進行必要的安全培訓。鄭煤集團公司大平煤礦有職工4000多人,其中95%為農民合同工。在瓦斯爆炸造成214人死亡的孫家灣礦難中,應該培訓3個月才能下井的礦工實際上只培訓了短短3天。有關專家指出,從技術的角度看,各項煤炭安全生產措施基本上不存在技術難題。以瓦斯爆炸來說,按我國目前的防治能力和技術水平,只要把防范措施落實到位,瓦斯爆炸事故應該有能力避免。但是,大多數煤礦不采取必要的安全設備和設施,安全措施不落實,安全資金投入不足,設備設施達不到安全要求;生產設備長時間運轉,得不到有效的檢查和維護,產生設備故障。發生“11.5”瓦斯爆炸事故的山西軒崗焦家寨煤礦,在故障停電、局扇停風、瓦斯嚴重超限的情況下不撤人;發生“11.25”瓦斯爆炸事故的黑龍江雞西遠華煤礦,停電長達兩個半小時不撤人;發生“11.26”瓦斯爆炸事故的山西臨汾蘆葦灘煤礦停電10分鐘,沒有及時撤人;陜西陳家山煤礦“11.28”礦難,井下的工作面已起火一個多星期,仍然照常運轉。

(四)漠視生命

有的礦主認為生產像打仗,發生工傷事故在所難免,沒有把職工生命安全放在首位,擺不正安全與生產的關系,也就不能加強對職工的安全教育和管理,更不能保證設備、設施的本質安全,違章行為不斷出現,導致事故的不斷發生。更有一些煤礦把礦工視作“賺錢機器”,置他們的生命于不顧,使礦工常年處于生死邊緣。陳家山煤礦發生礦難時,有礦工從井下跑出來,但被礦領導認定是誤工,并對其進行經濟處罰。煤礦工人是社會弱勢群體,尤其是那些農民工,即使國有煤礦的正式職工,也存在下崗的威脅、再就業的艱辛、扣發獎金福利的懲罰,這在客觀上造成礦工對煤礦的依賴關系,他們對于礦主不擇手段追求最大利潤的行為無可奈何,為了生存,他們不得不在極端惡劣的環境下堅持工作。另外,工會形同虛設。面對頻發的礦難,礦工普遍缺乏維護自身權益的手段,而本該代表工人利益的工會,在礦工面臨死亡威脅時卻失聲了、缺位了。國有大礦況且如此,何況是私有小礦。這使得礦工在與礦主(煤礦生產中的強勢群體)的博弈中一直處于劣勢地位。雖然法律法規賦予了礦工抗爭的權力,如《煤礦安全規程》第5條和第46條規定,“從業人員有權拒絕違章指揮和強令冒險作業;當工作地點出現險情時,有權立即停止作業,撤到安全地點”,但面臨停職停工威脅,無處主張權利且生活無著的礦工,明知下井工作有生命危險,也只好妥協。黑龍江七臺河煤礦煤塵爆炸前45分鐘,有幾名礦工發現險情,但因為怕受到處分而沒有及時逃脫。

三、借鑒國外經驗,構建我國煤炭經濟可持續發展的制度保障

(一)值得借鑒的國外經驗

1.美國的“成功三角”———執法、培訓與技術支持。(1)執法是最強有力的措施,政府的任何一項行政行為一旦啟動,就能看到其他部門尤其是立法機構的聯動。(2)強化礦工權益、災難防護立法和逃生訓練也是重要的一環,按照美國法律,礦工們有權隨時要求聯邦機構派員檢查礦場狀況。(3)建立事故案例庫,美國礦山安全和衛生署對每次事故的原因都要進行全面、細致的調查分析,然后及時公布詳細情況,并就如何避免類似事故發生提出建議,互聯網上也可以看到所有事故情況介紹、示意圖以及如何防止類似事故發生的辦法。(4)實現第三方監督,監管體系設計科學,如有關法律規定———垂直式的監管體制架構、輪崗式的監管人事制度、雷霆式的監管執法力度等,都為美國煤炭安全生產贏得了贊譽。

2.英國嚴格的煤礦經理管理責任制。英國煤礦多年的“零死亡”得益于一整套嚴密的管理機制:嚴格的煤礦經理管理責任制,要求煤礦經理必須有煤礦井下工作經歷,必須通過安全和相關知識考試,如果因忽略安全法規而造成人員傷亡,礦長可能被逮捕入獄;嚴密的監管制度,要求每個煤礦都有一名政府安全巡視員對安全法規的落實等進行監管;充分發揮公眾監督,每年出版的《英國煤礦指南》,詳細描述英國煤礦的現狀,還專門把政府負責安全和環境的部門和官員的名字、電話等一一列出,以便公眾有效“監管”。

3.澳大利亞細致的法律和嚴格的執法。細致的法律和嚴格的執法有效地保證了澳大利亞的采礦安全,負責制定有關法律法規的各州政府都有意識地幫助業界形成新的安全文化。礦業業主和經理人員如果不遵守制度,他們的專業執照會被注銷,還會坐牢,如果發生死亡事故,業主可能被處以100萬澳元(1澳元約合0.77美元)罰款。

4.德國的煤礦安全生產檢查。除了礦山自身以及德國國家安全生產部門檢查之外,德國煤礦安全生產檢查還有一道保險,那就是礦工們投保的工傷事故保險公司也有安全生產監督部門,會不定期派員到井下進行巡查,并對礦山安全生產措施不足提出改進意見。另外,在珍愛人民生命方面,各國都有值得我們借鑒的做法。比利時曾發生死亡15人、受傷200多人的煤氣管道爆炸事故,國家為遇難者舉行全國哀悼儀式并降半旗。澳大利亞塔斯馬尼亞州比肯斯菲爾德金礦的兩名礦工被困地下13天終于獲救,總理霍華德通過電視發表感想:“我只想說,整個國家都為之松了一口氣,都為之高興,這是一個巨大的成就,每個人都這么團結。”在澳大利亞,“煤礦安全說到底是一種文化”,“具有競爭力的企業一定是工作安全的企業”,“多少錢也抵償不了一條命”。業界十分清楚,安全生產從各個角度來說對企業都有利無害,所以采取的措施比政府的規定要嚴格得多。他們一旦發現工作環境有不安全因素,就堅決停產。正如聯邦工業、旅游與資源部副秘書長約翰•瑞安所說:“安全文化已經嵌在澳大利亞每個業內人士的腦子里了,安全保障于是也掌握在每個人的手中。”伊勒瓦拉煤礦公司總裁科林•布盧姆菲爾德把這個文化的內涵濃縮成兩點:一是創造安全的工作環境,二是培養員工做出正確的安全決定的能力。

在美國聯邦勞動部的官方網站,有歷來礦難事故的專門展出,提醒每一個人不要忘記此刻在地底下幾百米深處工作的礦工們。在礦區里,到處可見歷史上礦難事故紀念碑。博物館里展出的是歷史上的礦難事故,講述著令人傷心的故事。西維基尼亞州對一個礦難的系列報道,不僅詳細描述整個事件的發展過程,而且對事件起因和相關責任進行分析,對事情的善后處理也做了說明,最醒目的是,相關遇難人員的家屬在事件整個過程中的心理歷程和感想都被真實、詳盡地采訪、記錄下來,體現了對人類生命、情感的充分尊重和關懷。在這里,遇難礦工首先是作為一個人被關懷,而他們的社會角色、職業、地位等都居于次要地位了。

(二)可行的制度保障

1.提高素質準入門檻。業主和礦長是煤礦生產和經營決策者,是煤礦安全生產的第一責任者,其文化素質和專業知識掌握程度直接影響所屬礦山的安全技術水平,決定了其對煤礦安全生產的認識、指揮安全生產的能力和排除安全事故隱患的能力。因此,提高他們的文化素質和加強專業知識,是提高辦礦門檻的關鍵。對此,應把煤礦經營管理者取得安全資格證書作為煤礦企業申請“安全生產許可證”的必要條件之一,并對經營者的學歷、資歷、經歷、信用度、忠誠度、經營績效等進行規范的認證評價。

2.提高新建煤礦門檻。國家發改委等七部委在《加快煤炭行業結構調整、應對產能過剩的指導意見》中指出,新建煤礦開辦標準是:山西、內蒙古和陜西等省區不低于30萬噸/年;東北及華北、西北其他地區、河南省不低于15萬噸/年;其他省區原則上不低于9萬噸/年。2006年10月12日,國家發改委《進一步做好煤礦整頓關閉工作的緊急通知》將新建煤礦規模提高至30萬噸/年以上,這是近年來國家首次對煤炭行業設置如此高的準入門檻。

3.嚴把煤礦安全生產準入關。應按照《安全生產許可證條例》規定的“三十條”標準要求,依法實施許可。不僅硬件設施,特別是管理、人才素質、圖紙資料、規章制度等要達到標準,同時要實行安全保證金制度。要建立開辦煤礦時必須交納100萬~150萬元的安全風險抵押金制度,以便事故發生后用于搶險救災和善后,而且礦井投產后每年按產量規模、安全狀況好壞予以補充,專款用于安全事務,對不具備基本安全生產條件的煤礦,必須無條件停產整頓,違者依法給予處罰或實施關閉。

4.關閉落后小煤礦。很多小煤窯開采年限極短,導致經營者的短視行為、暴富心理,不愿進行安全投資。基于安全生產、資源保護和環境治理的考慮,關閉落后小煤礦是煤炭產業政策的必然選擇,也是治理產能過剩最直接、最有效的手段。我國已提出包括減少傷亡事故、提升安全條件及減少礦井數量3項內容的煤礦整頓關閉目標,力爭到2010年將全國小煤礦數量控制在1萬處左右。要實現預期目標,整頓小煤礦的重點將主要集中在以下三個方面:依法取締無證開采,關閉不具備安全生產條件、嚴重越層越界開采的煤礦;淘汰落后生產能力,限期淘汰不符合產業政策、布局不合理、破壞資源、污染環境的煤礦;清理煤礦建設項目,清理糾正違規越權核準和不符合安全標準的新建、改擴建煤礦項目。