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摘要:進入新時代，我國農村村級集體經濟發展依然面臨經濟總量偏小、發展質量較低、發展動能不足、發展不平衡等現實困境。這些困境有著深刻的制度誘因，包括農村基本經營制度有待完善、“城鄉二元體制”慣性較強、公共服務機制不夠健全、公共政策傾斜力度不夠、基層組織建設不足、村級集體資產監督管理不到位、集體資產產權界定不清晰、村級集體組織法人資格缺失。對此，應堅持和完善農村基本經營制度，健全農村集體經濟法律法規，著力職能整合，加大扶持力度，推進產業融合，加強農村集體資產產權界定，夯實基層黨組織建設和基層政權建設，創新制度供給，切實推動農村村級集體經濟跨越發展。

關鍵詞:新時代;農村村級集體經濟;發展困境;制度癥結;治理策略

農村村級集體經濟是中國社會主義公有制經濟在農村的重要體現，也是推進農業現代化、提高農業全要素生產率、提升農村公共服務能力、實現鄉村振興的的重要力量。進入新時代，脫胎于“”的村級集體經濟發展依然滯后，難以成為農村經濟發展的有力“動能”。因此，站在新的歷史方位上，運用制度分析的方法，系統分析農村村級集體經濟發展的困境，探尋治理策略具有重要意義。

一、新時代我國農村村級集體經濟發展的現實困境

1978年以來，我國實施的一系列農村改革，使農村發生翻天覆地的變化，農民生活日益改善。但是作為農村經濟的重要構成，村級集體經濟至今仍然面臨諸多現實困境，一定程度上抑制了鄉村振興。主要表現在以下四個方面:

(一)村級集體經濟總量偏小

近年來，全國村級集體經濟得到了較快發展，但由于底子薄、資源稟賦差等諸多因素，村集體經濟收入總量仍然偏低，且依賴非生產經營性收入。據財政部的資料，當前全國58．8萬個行政村中，沒有經營性收入的村占50%，經營性收入不到5萬的占30%［1］，“空殼村”尚未徹底消除。村級集體經濟薄弱，導致村組織運轉基本靠“補”，基礎設施建設基本靠“要”，公益事業基本靠“捐”，自我發展能力較差，影響了村組織在群眾中的威信和戰斗力。

(二)村級集體經濟發展質量較低

目前，大部分農村村級集體經濟收入主要來源是物業出租，收入結構十分單一，科技含量低，缺乏產業支撐和多元創收路徑，導致村級集體經濟在農村轉型發展和鄉村振興中缺乏引領和驅動作用。特別在盤活存量、用好增量、科學運營方面仍與社會主義市場經濟的要求相差甚遠，粗放經營較為普遍。

(三)村級集體經濟發展動能不足

改革開放以來，我國農村集體經濟在一定程度上，彰顯“個人(家庭)收入”，淡化“集體收入”，村集體組織多是“無米之炊”。長此以往，村集體組織必負重難行、舉步維艱，無力謀發展，集體資產處于管理“盲區”。同時，伴隨村級組織地位的弱化，村干部發展村級集體經濟的積極性不高，更缺乏必要的人才儲備。這使得村級集體經濟遭遇“少不了”又“活不了”的尷尬，發展動能明顯不足，更缺少動能轉換的潛力。

(四)村級集體經濟地區發展不平衡

［2］我國農村地域廣闊，地理環境相差極大，村級集體之間發展極其不平衡。少部分地理條件較好或城鎮周邊的村落，村級集體經濟實力較強，而大部分地理條件較差或遠離城鎮的村落，村級集體經濟較為薄弱甚至為零。

二、新時代我國農村村級集體經濟發展的制度癥結分析

回顧農村改革發展的歷程，農村村級集體經濟發展的上述現實困境有著深刻的制度因素，深層次的誘因是農村經濟治理問題。

(一)農村基本經營制度有待完善

黨的十一屆三中全會后，我國逐步確立了“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的農村基本經營制度。這是中國共產黨制定農村政策的基礎，也為解放農村生產力、促進農村經濟發展奠定了有效的制度基礎。然而，這一制度在實際運行過程中，著重強調“分”的價值，忽視了“統”的地位，因農村集體經濟組織成員權放到了農戶層面來決定，其成員必然具有明顯的異質性［3］，使得村級集體組織和農戶關心的都是個體(家庭)收入，導致家庭經濟發展較快，村級集體經濟、集約經營、規模經營發展緩慢甚至弱化。

(二)“城鄉二元體制”慣性較強

20世紀50年代后期，我國形成了制度邊界極為明顯的城鄉分割的“二元經濟結構”，“先城后鄉、鄉支持城”的治理理念深入人心。可以說，農村村級集體經濟薄弱與低質，很大程度上是因社會建設的落后和分治引起的。新世紀來，國家出臺了多項改革二元體制、推行城鄉一體化的政策措施，特別是2014年7月國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出“建立統一的城鄉戶籍管理制度”，為構建城鄉一體的經濟結構奠定了基礎。但是，作為一項實行50多年的社會治理制度，“城鄉二元體制”的慣性較強，至今仍影響著農村經濟社會發展，抑制了農村集體經濟建設。

(三)公共服務機制不夠健全

改革開放以來，農村與城市相比始終處于邊緣化位置，許多公共服務沒有覆蓋，比如農村金融、交通、物流、網絡、商貿、信息等，致使村級集體經濟組織在發展經濟的過程中所付出的成本較高和所獲的邊際效益較低，抵御經營風險的能力較弱。同時，公共服務內容缺乏整合，政出多門、各自為政，難以形成有效的合力，甚至相互抵消、牽制，致使農村村級集體經濟徘徊不前。

(四)公共政策傾斜力度不夠

近年來，我國公共政策逐步向農村傾斜，為農村建設和發展營造了良好制度環境。但是，這些公共政策(如支農惠農政策)主要針對和惠及的是農戶個體，專門針對村級集體經濟組織的政策較少，且力度不夠和落實較難。特別是財政資金支持力度、集體項目扶持力度、稅收優惠力度、政府補貼力度、金融普惠力度還比較弱，制約了村級集體經濟組織及時解困和能力提升。同時，公共政策在強弱村間的平衡協調不夠，“一村一策”沒有真正體現。

(五)基層組織建設力度不夠

隨著市場經濟的不斷發展和農村經濟利益格局的深入調整，基層組織(黨支部、村委會)在農村的影響力有所弱化，突出表現在村干部“軟”、黨員隊伍“散”、黨員發展“慢”、發展信心“弱”;一些農村基層組織演變成了鄉(鎮)級政府的“派出單位”，行政化傾向明顯，基本喪失了村民自治的功能;一些農村基層組織、村級集體經濟組織、村干部淪為“村匪村霸”“黑惡勢力”“利益集團”的“代言人”“保護傘”“利益掮客”，破壞鄉村政治經濟生態環境。這些因素嚴重制約了農村村級集體經濟的有序、規范發展。

(六)農村村級集體資產監督管理不到位

近幾年來，通過完善制度、加強培訓、強化監督等措施，我國農村集體三資(資產、資源、資金)管理工作取得了較好成效。但隨著農村集體資金往來多元化、資產利用多樣化、資源開發產業化形勢逐漸顯現，農村三資管理面臨更大的挑戰，集體資產流失、閑置、浪費、損毀、低效現象時有發生。究其主要原因:一是除土地產權外，農村村級集體經濟組織中的公共性資產、資源性資產、流動性資金的產權歸屬不清晰，農戶對這些資產所占有的份額、預期收益也不明了、不知曉，導致資產內外監督難以實施;二是有些地方的領導對集體資產管理工作不重視、不作為，漠視集體資產管理;三是集體資產管理的法規、制度不健全，難以實現規范管理;四是農民群眾沒有廣泛地參與民主管理，對集體資產的使用缺乏有效的監督;五是村務信息公開機制不完善，致使集體資產經營、使用、收益不透明;六是集體資產管理和監督工作的職責不夠明確，查處力度偏弱。

(七)村級集體組織法人資格缺失

改革開放以來，農村集體經濟組織、基層群眾性自治組織的法人主體地位缺乏明確的法律規定，有關政策規定也比較模糊，致使村委會、村集體經濟組織難以有效履行經濟發展職能。2015年起，國務院推行“三證合一”工作，即營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證合并為“統一社會信用代碼證書”，村委會在原組織機構代碼證到期以后，就面臨“無證可用”的問題，無法正常和直接參與社會經濟活動。

三、新時代我國農村村級集體經濟發展的治理策略

新時代新任務，為農村村級集體經濟發展提出了新要求，特別是脫貧攻堅和鄉村振興戰略都明確把發展農村集體經濟作為其重要指標。這就要求我們必須破解農村村級集體經濟的制度困境，創新制度安排，優化體制機制，壯大農村村級集體經濟。

(一)堅持和完善農村基本經營制度，激發農村集體經濟活力

我國農村改革取得的基本制度成果就是建立了現行的農村基本經營制度［4］。這一制度安排保證了土地集體所有制，符合中國國情和農村實情。當然，面對新時代新任務，我們需進一步完善這一制度，使之更好適應城鄉一體化、農業現代化、鄉村振興戰略的要求。首先，要進一步推進農村土地“三權分置”，明確農村集體土地所有權、承包權和經營權的權能邊界，有效推動農村集體土地依法流轉、規模經營、集約經營及承包權依法自愿退出，切實保障農戶家庭承包經營權益;其次，要進一步探索農村村級集體經濟“統”的路徑，構建符合新時代農村實際的多種形式的統一經營模式，有效規避和弱化因“分”所帶來的市場經營風險。

(二)健全法律法規，保障農村集體經濟組織、基礎群眾性

自治組織特別法人資格法人資格是農村集體經濟組織、基礎群眾性自治組織有效開展經濟建設和參與經濟活動的重要依據。各地應盡快按照2017年10月1日起施行的《中華人民共和國民法總則》，出臺特別法人資格實施細則，向農村集體經濟組織、基礎群眾性自治組織頒發“特別法人統一社會信用代碼證書”，促進村委會、村集體經濟組織依法履行職能、參與市場經濟活動，更好、更順暢地為群眾辦好公益事業、提供公共服務。同時，要加強農村集體經濟、城鎮農村合作經濟、集體資產管理方面的立法，增強農村集體經濟管理的權威性和規范性。

(三)加強職能整合，完善農村村級集體經濟公共服務平臺

在社會主義市場經濟中，農村村級集體經濟抗風險能力比較弱，需要我們做好農村村級集體經濟的宏觀調控和政策引導。一是按照“大農業”的思維，整合涉農政策和行政服務職能，形成政府公共管理和服務合力，推動農村特別是貧困村村級集體經濟跨越發展;二是整合涉農信息，用大數據和農業科技為壯大村級集體經濟提供技術保障，避免“谷賤傷農”“菜賤傷農”“果賤傷農”“肉賤傷農”等農產品市場極端現象;三是盡快建立全國聯網的涉農信息平臺，覆蓋生產、倉儲、運輸、銷售各個環節，對主要農產品的種養規模、產銷信息進行實時聯網和分析，市場動態和風險預警;四是高度重視農業科技和農業良法在推進村級集體經濟發展中的重要作用，依靠創新驅動助推村級集體經濟發展。

(四)加大扶持力度，增強農村村級集體經濟實力

農村村級集體經濟組織和村委會的經濟實力比較薄弱，缺乏自我發展的資金，必須給予外部支持。因此，公共財政要統籌協調，加大對農村村級集體經濟建設的資金投入，通過定量“輸血”激活其“造血”功能;農業部門要因地制宜，加大項目引導，著力培育村級集體經濟項目，穩定集體收入;財稅金融部門要給予農村集體經濟組織、村委會更大更多的稅收、金融信貸政策支持，有效解決其資金困難，同時通過這些優惠政策引導社會資金加入農村集體經濟建設。另外，地方政府應做好統籌規劃，引導社會力量向農村特別是貧困村捐助捐建。通過這些扶持措施，增強農村村級集體經濟發展動能和潛力。

(五)推進產業融合，促進農村村級集體經濟多元發展

產業興旺是鄉村振興的關鍵。農村集體經濟的發展必須堅持走產業融合的路子［5］。新時代農村村級集體經濟發展應圍繞現代農業，做強第一產業，鞏固農業的基礎地位。同時，充分挖掘自身資源和產業潛力，拓展第二產業(如農副產品加工業、采掘業)、第三產業(如鄉村旅游業、農業社會化服務業)，延伸農村村級集體經濟的產業鏈，實現村集體一二三產業融合發展，使農村集體經濟組織分享產業鏈不同環節上的利益，更好地拉動農村經濟發展。另外，要堅持市場導向，按照城鄉一體化的要求，促進農村產業資源與城市產業經濟聯動，推動農村村級集體經濟融入市場經濟，提高農村村級集體經濟的比較收益。

(六)進一步加強農村集體資產產權界定，確保農村集體資產保值增值

產權是所有制的核心和主要內容，可以說經濟社會的活力來自產權制度的活力。產權清晰有利于降低交易費用、提高資源配置效率［6］。因此，要在土地確權的基礎上，進一步加強農村集體三資(資產、資源、資金)的清理核查登記工作，明確產權歸屬和管理責任，并通過股份制、合作制、股份合作制及控股、入股、參股等形式，盤活存量資產，讓“沉睡”的資產變成“活資本”;要完善農村集體資產監督管理制度，構建內部監督(會計機構和會計人員的監督、村民民主理財小組的監督和村民的監督)和外部監督(上級政府主管部門的監督、社會力量的監督)相結合的多層次多方位的農村集體資產監督體系和懲處問責機制，確保集體資產不流失、保值增值;要加強村集體、村委會的財務信息公開，讓農戶資產的經營、使用、收益情況，以便參與民主管理和民主監督，彰顯成員權能。

(七)加強基層黨組織和基層政權建設，為農村村級集體經濟發展提供組織保障

基層黨組織和基層政權建設，是農村治理體系和治理能力現代化的重要環節，是農村村級集體經濟跨越發展的重要保障。因此，在新時代，農村基層黨組織和基層政權建設只能加強，不能削弱。其一，著力選優配強班子。要把政治品質好、有發展潛力、年富力強、懂經營、善管理、發展集體經濟意識強的人才選配到村書記、主任崗位，提高村級黨組織引領村集體經濟發展的水平。其二，著力發展黨員。要把村內的致富能手、農民經紀人、合作社負責人、返鄉創業人員等吸引到黨組織中來，增強黨組織的影響力。其三，著力黨建扶貧雙推進。要結合脫貧攻堅，從掛鉤單位選派優秀干部到基層黨組織擔任第一書記，為農村村級集體經濟發展爭取項目和資金。其四，著力組織協調。要在基層黨組織的統一領導下，統籌推進基層群眾性自治組織、農村集體經濟組織、群團組織的協調配合，形成農村村級集體經濟發展的內生動力。其五，著力正風肅紀。要全面從嚴治黨和掃黑除惡的要求，嚴肅查處政治品質差、違法亂紀、群眾反映大、侵害群眾利益、破壞農村社會秩序的黨員、干部及黑惡分子，并堅決將其清理出“村三委”和集體經濟組織，營造農村集體經濟發展的良好氛圍。其六，著力村民自治。要在基層黨組織的領導下，推動村委會按照《村民委員會組織法》依法履行公共服務和經濟建設職能。

參考文獻:

［1］中國民主促進會中央委員會．關于壯大村級集體經濟，推進農業供給側結構性改革的提案［EB/OL］．

［2］鄒俊文，等．成都市農村村級集體經濟現狀調查及思考［J］．當代經濟．2017(32):22．

［3］王留鑫，何煉成．農村集體經濟組織的制度困境與治理之道———基于制度經濟學分析視角［J］．西北民族大學學報:哲學社會科學版，2017(3):62．

［4］蔣永穆，趙蘇丹．堅持與完善農村基本經營制度:現實挑戰與基本路徑［J］．政治經濟學報，2017(1):3．

［5］中共中央，國務院．關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見［R］．2016－01－28．

［6］周建明．應如何看待村級集體經濟［J］．鄧小平理論研究，2015(5):10．

作者：李年俊1，2 單位：1.云南省經濟信息中心，2.云南師范大學哲學與政法學院