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一、引言

管制在經濟學意義上實質是對市場機制的一種替代,它是政府強制力對競爭的明顯替代,或者說,它是政府依靠其特有的強制力對社會資源進行配置的一種形式。同時,政府管制與市場機制之間的相互替代不是靜止不變的,也不是完全替代的,而是一種動態的過程,當市場本身不能實現資源的有效配置,即出現市場失靈時,政府就會通過其強制力來調節市場,以維護正常的市場經濟秩序。

土地是住宅開發和供給的基礎。在我國目前的土地使用制度條件下,政府是土地的主要供給者,可供開發的土地資源是住宅數量及價格的重要影響因素。因此,政府制定的有關住宅土地交易政策對住宅市場的發展與運行有決定性影響。通過對土地市場的科學管制,政府可以協調整個住宅市場的發展。因此,政府對土地資源的管制,是規范住宅市場,調控住宅價格的重要手段之一。

二、現行土地交易管制政策回顧及歸納

目前,我國城市土地出讓制度采取的是在不改變城市土地國有的條件下,采取招標、拍賣、掛牌以及協議等方式將土地使用權有償、有限期地出讓給土地使用者。根據我國2002年出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》規定:商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地,必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

(一)現行土地交易管制政策回顧。從2003年土地政策參與宏觀調控、整頓土地市場開始,國家陸續出臺了一系列嚴格管制土地的政策文件。主要有:

2004年3月31日,國土資源部、監察部等了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》,明確從8月31日起,所有經營性土地一律公開競價出讓,禁止協議出讓,即業內所稱的“8·31”大限。

2004年4月29日,國務院辦公廳出臺了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》,明確提出要繼續深入治理整頓土地市場,嚴格土地市場的管理,目的在于制止土地的亂占濫用,防止突擊批地,抑制一些行業、地區固定資產投資過快增長,防止經濟大起大落,保證國民經濟的平穩運行。

2004年10月21日,國務院出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,統稱為“28號文”,文件指出要嚴格控制建設用地增量,盤活存量土地,加強土地利用計劃管理,嚴懲違法行為等,要高度重視土地的保護和合理利用。不斷完善土地法制,建立有效的土地管理制度,維護好廣大人民群眾的根本利益,確保經濟社會的可持續發展。

2006年5月30日,國土資源部了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》,對《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》進行了重申和細化,并提出確保房地產宏觀調控的土地政策落到實處;還要求嚴格執行國有土地使用權出讓合同和出讓合同補充協議示范文本。

2006年8月1日,國土資源部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》,目的是為了進一步完善國有土地出讓制度,切實解決國有土地出讓中存在的問題和落實黨中央、國務院和中央紀委關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的重要內容。

2007年10月,國土資源部出臺了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》,簡稱39號令,其目的是為規范國有建設用地使用權出讓行為,優化土地資源配置,建立公開、公平、公正的土地使用制度,文件明確規定了土地出讓中招拍掛的具體實施程序。

(二)現行土地交易管制政策歸納。從這些出臺的政策可以看出,政府管制城市土地的方式主要包括對土地產權的管制、對土地使用的管制以及對土地交易的管制。在這里,主要討論對土地交易進行管制的方式。

土地出讓方式的管制,是指政府對擬出讓的土地決定采用何種方式出讓土地使用權,出讓方式的選擇不同,得到的出讓價格往往也會有較大差異。目前,政府對商品住宅用地的出讓大多數主要采用的是公開拍賣的方式。

土地出讓總量的控制,是政府根據區域整體經濟運行狀況,對某一時期整個區域的土地供應總量做出增加或減少的決定,總量的調控主要通過科學、合理和有前瞻性的土地利用總體規劃和土地利用年度計劃來實現。

出讓地塊面積的管制,是指政府在決定出讓某一土地時,出于對開發期限、用途、利用率等方面的考慮,一般會考慮是將地塊整體出讓還是分割出讓。

三、土地交易管制對住宅價格的影響

(一)土地出讓方式對住宅價格的影響。土地出讓方式中的“招拍掛”制度在現實中具有兩面性,它雖然是一種公開、公平競爭的市場型交易行為,出讓價格一般情況下也可以反映市場信息,但因為市場信息的不對稱,土地招標和掛牌出讓也會產生一些“暗箱操作”和“灰色交易”等違規方面的問題;而針對商品房使用的拍賣出讓方式,基于利益的驅動,地方政府都希望其越高越好,這就造成了某些地塊拍出“天價”的情景。土地價格增加最直接的后果就是房地產成本增加,最終將會對房價產生影響。

(二)土地出讓總量對住宅價格的影響。土地出讓總量對住宅價格的影響主要體現在以下幾個方面:一是土地出讓總量的變動會影響土地的價格發生變化,土地價格作為房地產的成本,地價變化又會引起房價變化;二是當期土地出讓總量的多少會引發未來住宅供給數量的變動,進而影響房價;三是土地出讓總量的變動會影響市場上購房者對房價的未來預期,如果當期土地出讓總量投放少,購房者預期未來房價可能會走高,進而影響當期的住宅需求,反之亦然。

(三)出讓地塊的面積對住宅價格的影響。主要表現在出讓地塊面積的大小會影響到地價的大小,對開發商的資金要求也不同,面積較大的地塊往往會由資金實力雄厚的大開發商取得,這樣容易形成房地產市場的壟斷,不利于形成有效競爭。同時,當一個較大地塊被開發商購得以后,出于經濟上的考慮,開發商必然會實行分期開發,這樣土地轉化成住宅產品的速度就比較慢,轉化率低,每年對市場的供給量就少,在市場需求不變的情況下,就會影響到住宅的市場價格;但是,如果將一個大地塊拆分供應給多個開發商,轉化率就能提高,能夠很快形成住宅產品,形成有效供給。

四、小結

根據以上分析,建議政府在進行土地交易管制時,應繼續加大土地市場的監管力度,在土地出讓總量方面,政府應繼續加強城市用地規模控制,在土地利用總體規劃和城市規劃指導下,合理分析與預測房地產市場的供求關系與價格水平,從充分合理利用土地資源的角度,制定出科學合理的土地出讓計劃;在供應土地時,應根據市場需求,及時調整土地出讓方式以及出讓用地面積,要科學、合理制定招、投標辦法,防止出現地價以“天標”中標的現象;同時,要盤活存量土地,增加土地有效供給,制止市場上炒買炒賣土地行為,抑制土地價格的非理性上漲。最后,政府還應加強處理違法占用土地、違反土地利用總體規劃等不規范行為。