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一、美國鋼鐵貿易保護爭端的形成

戰后隨著美國鋼鐵工業由盛轉衰，鋼鐵產業便逐步成為美國政府貿易保護政策的重點“照顧”領域。早在1985一1986年間，美國政府就曾利用多邊貿易體制“灰色區域”措施，迫使主要鋼鐵出口國簽訂所謂“自動”出口限制協定，通過頒發許可證由出口國“自動”限制對美國的鋼鐵出口。直到多邊貿易體制宣布“任何自愿出口限制、有秩序銷售安排或其它任何類似措施”均為非法，這項舉措因成功繞過了GATT非數量限制原則而在一定時期內成為美國政府控制鋼鐵進口的重要工具。但美國政府在不得不放棄這項舉措時宣稱仍將有權根據國內法對不公平貿易行為提起訴訟，這就為后來重新動用鋼鐵貿易保護措施預留了空間。

美國在1993年放棄“自動”出口限制協議后，鋼材進口有所增加。1993年美國鋼材進口量為2227萬噸，出口量為417萬噸，2000年美國鋼材進口量達3780萬噸，出口量僅為590萬噸。同時美國鋼鐵產業在長期衰退中還積累了設備老化、生產效率低下、社會負擔沉重等諸多問題，尤其是老鋼鐵企業每年要支付60萬工人的退休金。美國鋼鐵產業承受著自身積累問題和外來廉價鋼材雙重壓力，自1998年以來有31家鋼鐵公司申請破產保護或倒閉，數萬人失去工作，鋼鐵企業為此數次向美國國際貿易委員會提出救濟請求。在此情況下，美國政府又逐漸回到鋼鐵貿易保護主義立場。1997一1999年間，美國總統多次威脅要對歐盟等地區和國家的鋼鐵實行進口限制，鋼鐵生產商則多次針對進口鋼鐵提起反傾銷訴訟。

2001年在國內外經濟增長衰退并長期存在巨額貿易逆差的背景下，美國外貿政策的鋼鐵貿易保護主義傾向更趨明顯。布什人主白宮后將鋼鐵工業面臨的問題提到事關“國家安全”高度，于2001年6月指示美國國際貿易委員會對進口鋼材進行損害調查，而美國國際貿易委員會于年底公布調查結果認為國內鋼鐵業受到進口鋼材的嚴重損害，建議布什總統對熱軋鋼卷等16種產品課征5%一40%不等的關稅，并實施關稅配額。2002年3月5日，布什總統據此宣布從3月21日起正式對鋼鐵產業實施為期3年的保障措施。

由于美國鋼鐵保障措施以損害貿易伙伴正當貿易利益為條件求得本國利益最大化，因此必然引致與主要利益受損方之間的利益博弈。歐盟、日本、韓國和中國等利益受損方首先要求同美國進行補償磋商，其中歐盟與日本在談判中分別提出20億和1.6億美元的補償要求，中國也迅速由外經貿部和鋼鐵協會組成代表團赴美進行“補償”或“排除”談判。同時，為加強談判力量和維護本國的正當利益，歐盟、日本、瑞士和中國等利益受損方還先后列出了報復產品清單，其中日本的報復措施是對美國鋼鐵產品征收roo%的懲罰關稅，歐盟則決定對美國鋼材、果汁和紡織品實施3億美元的關稅制裁，而中國的報復清單是對來自美國的部分廢紙產品、豆油和電動壓縮機加征24%的附加關稅。此外，為防止美國排擠出的過剩鋼鐵沖擊本國鋼鐵產業和市場，歐盟、韓國和中國分別啟動了為期半年的臨時保障措施，其中，歐盟的決定是從2002年4月3日起對包括非合金熱軋卷板、冷軋卷板等在內的巧種進口鋼材征收14.9%到26%不等的關稅，而中國的措施是從5月24日起對來自WTO成員國的厚鋼板等9種鋼材采用關稅配額，對超過配額的加征7%一26%的關稅，對來自烏克蘭等非WTO成員國但簽有雙邊貿易協議國家的鋼材實行絕對配額。

二、美國鋼鐵貿易保護爭端的規則依據與走勢

作為WTO成員國，美國的行為不僅要符合國內法規則，而且必須符合WTO現行保障措施法律制度，即《GAT’T1994》第19條和wTo《保障措施協議》的規定，同時利益受損方的應對行為也應在《保障措施協議》所賦予的權力范圍之內。因此美國鋼鐵貿易保護爭端的發展將是在WTO規則約束下的博弈過程。美國鋼鐵保障措施的國內法依據為《1974年貿易法》第201款，該條款經1984年修訂后又出現于《1988年綜合貿易與競爭法》。201條款也稱“免責條款”，其精神實質是因進口競爭而出現“緊急情勢”時，美國可以不顧在貿易協定或條約中承擔的義務而實施救濟措施。201條款規定的基本程序和規則是:援引該條款的案件必須首先由國內產業組織(如行業協會、公司或工會)向美國國際貿易委員會(ITC)提出申訴;ITC須在120天內提交判斷國內企業是否受到損害和進口增加是否是損害的“主要原因”或是否存在“重大損害”威脅的檢驗報告;損害判斷的標準為國內同行業的銷售額下降、庫存增加、生產、利潤、工資或就業有下降的趨勢，但不得以缺少一個指標為由做出已避免嚴重損害的結論;確認損害存在后，贊成損害存在的ITC委員對是否救濟及救濟形式進行投票表決，并在救濟請求提出的6個月內向總統提交報告;允許采取的救濟方法包括進口關稅、配額、數量限制或以上幾種措施的結合;總統在接到報告的60天內須做出接受、拒絕或修改ITC建議的決定;國會還可以在90天內否決總統決定。在全球貿易體制的保障措施法律制度中，《GA竹1994》第19條以3款的內容規定了當締約方因履行GATT義務而使進口增長或進口增長未能預見的發展，導致對國內同類產業造成嚴重損害或嚴重威脅時有權采取保障措施的基本精神，而WTO《保障措施協議》則使《GA竹1994》第19條更具可操作性、規范性和約束性。

《保障措施協議》的實質內容是當某一成員要通過保障措施對國內產業予以救濟時，須通過調查證明同時具備3個前提條件:一是存在某一產品進口的數量增加;二是對國內同類產業存在嚴重損害或嚴重損害威脅;三是進口增加與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系。《保障措施協議》還進一步明確了實施保障措施的程序與規則，其主要內容是:損害調查必須符合透明度要求，調查機構應向所有利害關系方做出適當的公告并提供陳述意見和抗辯的適當機會，調查結束后必須公布調查報告，實施方在將損害調查、裁決及采取措施的決定及時通知WTO保障措施委員會的同時，還應向相關產品出口成員提供事先磋商的充分機會，磋商應在保障措施啟動后立即開始;保障措施的實施應控制在防止或補救嚴重損害的必要限度之內并且必須遵守非歧視原則，但如果某一發展中成員的出口在實施方總進口中的份額不超過3%，則保障措施不能適用于此類發展中成員的出口產品;實施方與正當利益受損方可就貿易補償進行談判，如30日內未能達成補償方案，利益受損的出口成員可在貨物貿易理事會收到其報復的書面通知30日之后且在保障措施啟動后90日之內，實施實質對等的措施(如貨物貿易理事會不反對這種報復措施)，但如果采取保障措施是因進口的絕對增長，并且該措施符合《保障措施協議》，則利益受損方在保障措施實施的第一個3年內不得行使報復權;保障措施引起的貿易爭端適用于wTo《關于爭端解決規則與程序的諒解》和《GATT1994》第22條和第23條規定。

在WTO規則下的利益搏弈中，由于美國鋼鐵貿易保護主義行為不但損害了貿易伙伴的正當貿易利益，而且有濫用和踐踏WTO規則之嫌疑，因此美國鋼鐵貿易保護爭端在雙邊磋商未能取得一致的情況下，歐盟、日本、韓國和中國等利益受損方按照WTO保障措施協議和爭端解決機制，分別向WTO提出了成立專家小組解決爭端的請求。2002年6月24日WTO爭端解決機構決定由歐盟、日本、韓國、中國、瑞士、挪威設立同一專家小組審理同美國的鋼鐵貿易爭端，古巴、巴西、中國臺北、泰國、加拿大、墨西哥、土耳其和委內瑞拉作為第三方參與專家小組審理程序。至此，關于美國鋼鐵貿易保護的爭端正式進人WTO爭端解決機制。

根據WTO相關規則和利益相關方的立場分析，美國鋼鐵貿易保護爭端有兩條解決途徑:一是由WTo爭端解決機構做出裁決;二是爭端各方在專家小組工作期間通過雙邊磋商達成妥協。從目前情況看，通過后者解決爭端的可能性增大。因為一方面鋼鐵市場的貿易保護戰對各方帶來的最終只能是利益損失的均衡，而非“雙贏”的利益均衡;另一方面美國的態度也逐步向利益受損方可能以接受的方向轉變，自2002年6月7日首次對熱軋鋼板等61個品種的進口鋼材赦免高關稅以來，到8月23日第6次對178種鋼材赦免高關稅為止，被減免高關稅的鋼材已達727種，約占原保障措施限制鋼材的近一半左右。

三、美國鋼鐵貿易保護爭端對世界經濟貿易的影響

美國是世界頭號貿易大國，對世界經濟貿易走勢的影響不可低估。據WTO統計，2000年美國出口額為7824億美元，占世界總出口63680億美元的12.3%，進口額為12580億美元，占世界總進口66620億美元的18.9%，是唯一進出口在世界進出口額中所占比重均超過10%的國家。同時美國對世界經濟也具有較強依賴性，其外貿依存度高達25%左右。因此美國鋼鐵貿易保護及其爭端，不僅影響國際貿易的健康發展，而且對世界經濟盡快走出衰退產生影響。表現在:

(一)進一步延緩國際貿易增長速度由于受世界經濟增長衰退及其導致的貿易保護主義傾向影響，國際貿易增長速度本已從2000年的12%下降到2001年的2%，而美國鋼鐵保障措施對國際貿易增長速度的影響，將不僅僅是受此措施限制的1300萬噸鋼鐵貿易的減少，更重要的是由此產生的貿易保護連鎖效應。這些效應不僅包括其它地區和國家為限制過剩鋼鐵流人而采取的臨時保障措施對鋼鐵貿易的減少效應，而且包括歐盟、日本、韓國等直接受此措施損害的國家和地區可能采取報復措施對國際貿易增長的延緩效應，還包括其它國家和地區仿效美國在其它領域采取貿易保護主義措施而對國際貿易增長的延緩效應。因此，美國鋼鐵貿易保護爭端將對困難中的國際貿易增長具有雪上加霜的作用。

(二)增大了國際貿易發展脫離正軌的風險戰后國際貿易發展的總體趨勢和軌跡雖為多邊貿易體制約束下向自由公平貿易發展的過程，但也多次出現貿易保護主義抬頭的傾向。在世界經濟增長衰退條件下，美國鋼鐵貿易保護爭端及潛在貿易大戰，將加大全球性貿易保護主義在短期內進一步回潮的可能性。戰后國際貿易發展的實踐證明，美國對貿易自由化的推進發揮了巨大作用，但也曾在貿易保護主義回流中扮演了領頭羊和示范者角色。甚至連美國貿易緊急委員會主席卡爾曼·科恩也不得不宣稱布什的決定是“所有可能情況中的最壞結果”，此舉與其標榜“自由貿易領導者”的身份不符，是對國際貿易體系的一次嚴重打擊。

(三)加大了“多哈回合”談判的難度WTO首輪談判幾經難產后，終于在“多哈”部長會議啟動。歐、美、日及發展中國家本來就已在農產品補貼、環境與貿易、烏拉圭回合承諾的兌現等一系列問題上矛盾重重，而美國鋼鐵保障措施所體現的貿易保護主義勢力的加強，必然促使更多發展中國家對發達國家尤其是美國公正執行WTO規則和兌現承諾失去信任，從而加大新一輪談判的難度。

(四)對WTO公平貿易規則提出新的挑戰和進一步的考驗WTO反傾銷、反補貼及保障措施等公平貿易規則本來是為了防止經濟強勢國家對經濟弱勢國家的弱勢產業進行損害，保護經濟弱勢國家的產業合理發展而制定的反不公平貿易規則，但近年來卻不斷被經濟強勢國家濫用于保護其依經濟規律必然衰落的國內產業，美國鋼鐵保障措施僅僅是其中的又一典型案例。本來作為傳統產業的鋼鐵工業不斷衰落是美國產業結構高級化的必然結果，美國鋼鐵產業向國外轉移是國際分工的必然趨勢，也是經濟規律發揮作用的必然軌跡，但美國政府卻將經濟規律作用的結果看作是進口鋼鐵造成的損害，并實施WTO給予經濟弱勢國家保護弱勢產業的保障措施，其實質就是對WTO規則的踐踏和濫用。而對WTO規則的不斷濫用，則會促使其本來面目不斷扭曲，使其由反不公平貿易的工具蛻變為不公平貿易的手段，從而對WTO規則體制的完整性和嚴肅性提出嚴峻挑戰和考驗。

(五)促進國際鋼鐵市場和產業結構的調整雖然美國鋼鐵產業衰退的主要原因在于其產業結構升級換代的必然規律和鋼鐵產業本身存在的問題，但也不可否認當前國際鋼鐵市場的嚴重過剩。據國際鋼鐵協會估計，2001年世界鋼鐵生產能力達8.27億噸，而消費能力僅為7.22億噸，設備利用率僅為77%。而倫敦鋼鐵統計局的數字則表明，全球鋼鐵總出口由1980年的1.4億噸增加到1999年的2.8億噸和2000年的3億噸。美國作為全球最大的鋼鐵消費大國，其鋼鐵貿易保護爭端和由此引發的全球鋼鐵貿易保護主義浪潮，將會促使國際鋼鐵生產商不得不對其生產結構和能力進行調整。2002年初經合組織39個成員的代表及世界各大鋼鐵巨頭在巴黎舉行的年會上就已發表了鋼鐵減產原則聲明，指出今后9年內將分三步減少近1億噸的鋼鐵生產能力。

(六)美國國內經濟和對外貿易的復蘇對全球經濟具有不利影響2001年美國經濟進人增長衰退階段，經濟增長率由上年的4.1%下降到1.2%，并在第3季度出現負增長，失業率明顯上升，2002年第1季度的經濟增長率雖然達到5.6%，但這短暫的增長并不意味著美國經濟已經復蘇，估計全年的增長率不會超過2%。美國的行為雖然對美國鋼鐵工業的衰落具有延緩作用，但對整個美國經濟的復蘇卻并非利大于弊。首先美國鋼鐵保障措施引發的貿易伙伴的貿易保護和報復行為，不利于美國出口貿易的增長，而出口貿易增長的下降將更不利于巨額貿易逆差的解決。其次，限制鋼鐵進口后國內鋼材價格上揚對制造業的復蘇極為不利。據美國商務部統計，鋼鐵保障措施啟動后，鋼材進口量4一5月份連續出現下降，其中5月份與上年同期相比下降了20%。鋼材進口量的減少，必然引起價格上揚，其中熱軋鋼、冷軋鋼、涂層鋼和平板鋼價格在3月底就已比上年同期上漲30%一50%。

再次，也不利于國內就業的增加。目前美國僅有16萬鋼鐵工人，但鋼鐵消費行業就業人數達1200萬。一項研究顯示，如果美國對進口鋼材征收20%的關稅，可挽救9000個鋼鐵工業的就業崗位，但整個鋼鐵消費行業卻因此失去7.4萬個就業崗位。此外，美國鋼鐵貿易保護還將延緩本國鋼鐵工業的結構調整。因此，美國鋼鐵貿易保護爭端對美國經濟盡快走出增長衰退的陰影并不是一件好事，而美國經濟復蘇的延緩將對全球經濟的復蘇極為不利。