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國家“十二五”規(guī)劃綱要出爐不久，國家發(fā)改委在全國經(jīng)濟體制改革工作會議上介紹了2011年重點推進的八個方面的改革，強調(diào)要大力推進包括農(nóng)村土地在內(nèi)的多個領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，以推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。在我國實行的是二元土地制度，《憲法》第十條規(guī)定:城市的土地歸國家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬國家所有外，歸集體所有;宅基地、自留山和自留地也屬集體所有。城市建設(shè)用地的土地使用權(quán)抵押貸款早已推行，農(nóng)地資本化卻在艱難破冰。農(nóng)地資本化是指農(nóng)民土地權(quán)益能夠用來抵押或擔(dān)保，具有類似其他生產(chǎn)要素的流動性。我國農(nóng)地分為耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地5種。其中耕地是農(nóng)業(yè)最敏感的神經(jīng)，也是農(nóng)民最主要的生產(chǎn)要素。耕地資本化是提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入和農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營效率，建立農(nóng)民長效增收機制的關(guān)鍵性制度創(chuàng)新［1］。我們主要從操作層面對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中耕地資本化進行研究，結(jié)合我國耕地資本化的實踐路徑選擇，設(shè)計一種高效實現(xiàn)耕地資本化土地金融組織形式，即針對耕地資本化的農(nóng)村土地金融組織。

1耕地資本化的重要性耕地資本化對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，促進農(nóng)村富余勞動力遷移，提高農(nóng)民收入，保障國家糧食安全等具有重要的作用。

1．1耕地資本化是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的重要手段家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制曾極大促進了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，小規(guī)模的土地分散經(jīng)營方式嚴重阻礙土地利用效率［2］。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化要求通過機械化技術(shù)模式和農(nóng)場化的組織模式來實現(xiàn)規(guī)模效益。由于我國耕地資本化程度低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)均缺乏金融支持，僅能進行簡單的粗放式小規(guī)模生產(chǎn)，耕地價值難以體現(xiàn)［3］。

1．2耕地資本化促進農(nóng)村富余勞動力遷移，提高農(nóng)民收入耕地資本化使土地價值得以體現(xiàn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟和城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口向城市遷移，進城打工的農(nóng)民可以利用耕地資本化所獲得的資金作為技術(shù)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)成本，提升自身價值，提高打工收入［4］。

1．3耕地資本化是國家糧食安全的制度保障土地資本化促使農(nóng)民將閑置的零散耕地向農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司或承包大戶流轉(zhuǎn)，一方面從制度上保障種糧大戶獲得更多的補貼，另一方面使得糧食生產(chǎn)獲得規(guī)模效益，提高“1．2億hm2耕地紅線”的利用質(zhì)量，促進糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全［5］。

2耕地金融組織的初步探索耕地資本化的實際推行必須要有健全的運作組織，近年來，我國某些地方已開始探索耕地資本化運作模式，并初見成效，為我國耕地金融組織的構(gòu)建提供了參考。

2．1表現(xiàn)形式

2．1．1以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押直接向銀行申請貸款如重慶市開縣，主要針對的是流轉(zhuǎn)大戶。流程大致為農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給大戶業(yè)主，業(yè)主支付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費，然后再用土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押向商業(yè)銀行融資貸款。據(jù)調(diào)查，2008年開縣182戶專業(yè)種植大戶以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物，獲金融機構(gòu)貸款8540萬元。浙江省寧海縣和余杭縣也采取的是這一模式，對象都限定在“大戶”。

2．1．2土地信用合作社模式如寧夏回族自治區(qū)平羅縣，具體做法是，在當(dāng)?shù)卣苿酉拢承┐彐?zhèn)成立了土地信用合作社，由村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任合作社負責(zé)人，農(nóng)民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農(nóng)民支付“存地費”，合作社再把土地“貸”給經(jīng)營企業(yè)或大戶，并收取“貸地費”［6］。截至2009年，平羅縣共存貸集體荒地和農(nóng)民耕地1．23萬hm2。

2．1．3土地入股模式如浙江省樂清市的南岸村，具體做法是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作為股份，與合作社簽訂入股合同，按股權(quán)實行保底分配，合作社再把土地承包給經(jīng)營公司，年終視經(jīng)營狀況按股權(quán)再給農(nóng)民分紅。

2．1．4土地競拍模式如河南省沁陽市，具體做法是在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助下設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心，農(nóng)村閑置耕地經(jīng)過整理后，在土地流轉(zhuǎn)中心進行公開拍賣，通過審核的農(nóng)戶和公司依照自愿、公開、有償、合法的原則，競價高者取得該土地。

2．1．5公司貸款模式貴州省湘潭縣1988年成立了全國第一家土地金融公司，1991年改為土地開發(fā)投資公司，經(jīng)營以土地的使用權(quán)作為抵押向土地經(jīng)營者發(fā)放中長期貸款［7］。

2．2主要特點從各地試點情況看，在政府支持下的耕地金融組織通過耕地存貸業(yè)務(wù)，促進了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，相當(dāng)程度上保護了農(nóng)民利益，提高了農(nóng)民收入。耕地資本化的初步探索具有以下特點:(1)各類試點中的耕地金融組織都不同程度上得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府的支持。(2)試點中耕地金融機構(gòu)主要從事土地“存貸”業(yè)務(wù)，通過土地流轉(zhuǎn)將零散土地集中形成規(guī)模進行經(jīng)營，并以集體或組織作為融資主體。(3)商業(yè)性銀行在一定的政策支持下也可以參與耕地金融，發(fā)放耕地抵押貸款。

3中國農(nóng)村耕地金融組織的構(gòu)想

在農(nóng)地金融業(yè)比較發(fā)達的西方國家，農(nóng)地金融機構(gòu)比較健全和完善。德國早在1770年就率先發(fā)展了農(nóng)地金融，主要特點是抵押土地債券化，組織方式是先組織各地的土地抵押合作社，然后向上發(fā)展成為聯(lián)合社及聯(lián)合銀行。美國于20世紀(jì)初建立了農(nóng)地金融制度。在組建方式上，采取了自上而下的政策，先由政府撥款充當(dāng)聯(lián)邦土地銀行的股金，發(fā)行土地債券，同時分區(qū)輔助農(nóng)民組織聯(lián)邦土地銀行合作社。在組織方式上，采取了銀行及合作社雙重體制。日本農(nóng)地金融實踐開始于19世紀(jì)末期，它充分借鑒了歐洲經(jīng)驗，并結(jié)合本國實際大膽創(chuàng)新，特設(shè)立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫———國家土地銀行，向農(nóng)林漁業(yè)的永久性建設(shè)提供長期低息貸款［8］。建立中國特色農(nóng)村耕地金融組織既要借鑒國外土地銀行的成功模板，還要結(jié)合我國的金融組織架構(gòu)。基于我國重慶、貴州等地耕地資本化模式的實踐經(jīng)驗，本研究從農(nóng)村耕地金融組織的性質(zhì)定位、業(yè)務(wù)范圍、組織架構(gòu)、運行機制提出以下創(chuàng)新建議:

3．1性質(zhì)定位當(dāng)前及今后較長一段時間，我國耕地金融組織應(yīng)以廣泛的初級合作性土地金融組織為基礎(chǔ)，以政策性土地金融為主導(dǎo)，并輔以部分商業(yè)性土地金融。設(shè)立農(nóng)村耕地金融組織的目的是為了切實解決農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的融資問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，貫徹國家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，業(yè)務(wù)活動有一定的公益性，故應(yīng)將其定位以政策性土地金融為主導(dǎo)。然而，隨著資本市場業(yè)務(wù)的完善和農(nóng)民信用等級的提高，土地銀行的政策性金融業(yè)務(wù)又有淡化的趨勢，為了保持耕地金融長期持續(xù)性發(fā)展，體系中還應(yīng)輔以商業(yè)性土地金融，引入競爭，激勵金融創(chuàng)新，因此商業(yè)性土地金融是構(gòu)建多層次耕地金融組織不可或缺的一部分。初級合作性土地金融組織是指承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織，在耕地承包經(jīng)營權(quán)抵押中發(fā)揮承上啟下的作用，提高耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率，促進耕地規(guī)?；?jīng)營。

3．2業(yè)務(wù)范圍耕地是我國農(nóng)民的最大財產(chǎn)，但在流轉(zhuǎn)過程中信貸支持嚴重不足，所以農(nóng)村耕地金融組織應(yīng)以耕地抵押貸款為核心。

3．3組織框架我國現(xiàn)行的農(nóng)村金融體系中農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等都有一定的能力開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，承擔(dān)耕地金融業(yè)務(wù)。

3．3．1商業(yè)性耕地金融組織從試點區(qū)域看，現(xiàn)階段參與的金融機構(gòu)絕大多數(shù)為農(nóng)村信用合作社，因為農(nóng)信社在鄉(xiāng)村的網(wǎng)點多，與村集體組織有較多的業(yè)務(wù)往來，與農(nóng)戶信用等較為熟悉，具有開展耕地金融的先天有利條件，但是這種做法實際給農(nóng)信社附加了政策性金融業(yè)務(wù)，有悖于商業(yè)化的經(jīng)營方向。農(nóng)業(yè)銀行雖致力于服務(wù)城鄉(xiāng)，資金優(yōu)厚，技術(shù)管理水平高，但它在農(nóng)村發(fā)展空間卻在收縮，由農(nóng)業(yè)銀行完全承擔(dān)起政策性金融業(yè)務(wù)與其股份商業(yè)性的角色也不相符。我們認為，商業(yè)性銀行均不適于承擔(dān)過多政策性金融業(yè)務(wù)，但如果商業(yè)性銀行能夠通過金融創(chuàng)新，開發(fā)出從市場角度考量優(yōu)良的土地金融服務(wù)產(chǎn)品，也同樣可以參與到耕地金融業(yè)務(wù)中，分享農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的碩果。

3．3．2農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+農(nóng)村土地合作社相對而言，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的我國唯一農(nóng)業(yè)政策性銀行，與耕地金融組織中主導(dǎo)金融機構(gòu)的性質(zhì)相符，農(nóng)發(fā)行主要從事糧油貸款及部分涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，有一定基礎(chǔ)。因此將農(nóng)發(fā)行改建為具有金融融資功能和從事農(nóng)業(yè)發(fā)展長期投資的政策性土地銀行不僅職能上可行，操作上也比較便利。但是，農(nóng)發(fā)行也存在不足之處，即業(yè)務(wù)不面向個人、網(wǎng)點少等，所以，農(nóng)發(fā)行還需與促進耕地流轉(zhuǎn)的中介組織結(jié)合才能真正發(fā)揮農(nóng)村土地金融的作用。從試點成效來看，農(nóng)村土地信用合作社(以下簡稱合作社)能夠有效盤活土地資源。一方面接受閑置土地資源的存入，另一方面將土地統(tǒng)一貸給經(jīng)營大戶和從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的企業(yè)，提高了農(nóng)村耕地規(guī)模利用效率和綜合生產(chǎn)率，在很大程度上促進了土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和規(guī)范運行。而且，合作社更加了解農(nóng)民土地和貸款需求，了解農(nóng)民信用狀況，通過合作社為農(nóng)民辦理土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，經(jīng)營抵押貸款申請和抵押擔(dān)保等業(yè)務(wù)更具有組織優(yōu)勢。結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)村金融機構(gòu)和今后發(fā)展，我國的耕地金融組織應(yīng)為雙軌制:一支為農(nóng)發(fā)行+農(nóng)村土地信用合作社，主要承擔(dān)政策性耕地金融業(yè)務(wù)，另一支為涉農(nóng)商業(yè)性銀行，從市場角度考量參與其中。至此，我國耕地金融的組織架構(gòu)結(jié)合了政府、金融部門、中介組織等多種組織元素的結(jié)合。詳細農(nóng)村耕地金融組織運行見圖1。

3．4運作機制農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)村土地信用合作社共同組成了政策性土地金融組織，以保本經(jīng)營為原則。農(nóng)戶將承包的土地自愿存在鎮(zhèn)村級合作社，合作社根據(jù)土地等級、位置、存地期限等因素確定存地利息，并發(fā)給農(nóng)戶存地證。耕地的最終承包經(jīng)營權(quán)仍歸農(nóng)戶，存地期間合作社有最終處置權(quán)，可對土地進行整理、開發(fā)、投資，經(jīng)過整理形成規(guī)模后再根據(jù)貸地者的需求貸出土地，存貸地差額即為合作社的主要收入源。合作社還負責(zé)耕地抵押貸款登記、申請等業(yè)務(wù)，組織耕地評估專家評審抵押耕地，向農(nóng)發(fā)行縣區(qū)支行提交貸款申請。貸款通過審批可向相關(guān)農(nóng)戶或公司收取一定手續(xù)費?？h區(qū)農(nóng)發(fā)行支行受理耕地抵押申請后，再次評審并決定是否發(fā)放貸款。貸款農(nóng)戶如不能按期還款，縣區(qū)支行可依法處分抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)發(fā)行總行和農(nóng)發(fā)行省市支行主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)范圍不同。省市分行貫徹總行的指導(dǎo)和規(guī)范，負責(zé)制定省市細化政策法規(guī)，落實土地債券發(fā)行，清算本省市資金并上報總行。總行負責(zé)制定全國性的政策法規(guī)，指導(dǎo)土地債券發(fā)行，進行最終的資金清算，推動耕地資本化健康平穩(wěn)進行。鑒于農(nóng)業(yè)貸款高成本、高風(fēng)險等特點，對商業(yè)性金融組織國家應(yīng)給予一定的政策扶持，如提供財政貼息，涉農(nóng)業(yè)務(wù)利潤不計入營業(yè)稅、所得稅的征收基數(shù)等。商業(yè)性銀行主要參與耕地抵押貸款，不辦理耕地存貸業(yè)務(wù)，在一定政策優(yōu)惠下從盈利性角度考量耕地抵押貸款的可行性，通過金融創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)戶需求確定產(chǎn)品規(guī)模、期限和用途，開發(fā)出多樣化的金融服務(wù)產(chǎn)品，積極參與農(nóng)村耕地金融。對于民間資本可適時適當(dāng)放松金融市場的準(zhǔn)入條件，充分引導(dǎo)民間資本作為商業(yè)性金融組織的靈活性，為農(nóng)村金融的發(fā)展探索不同的途徑，如嘗試民間資本作為權(quán)益資本參與農(nóng)村耕地資本化，通過耕地規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)收回利潤并逐漸退出特定地塊的資本投入，利用獲得利潤投資另一塊耕地。

4構(gòu)建耕地金融組織需要的配套條件為了促進我國耕地金融的有效推廣和實施，降低參與各方的風(fēng)險，應(yīng)加強相關(guān)的配套條件建設(shè)。

4．1完善耕地抵押的法律耕地抵押是耕地金融中的核心內(nèi)容，但我國現(xiàn)行法律對耕地抵押缺乏明確相關(guān)政策。《農(nóng)村土地承包法》對家庭承包的耕地和以招標(biāo)、拍賣及公開協(xié)商等方式承包耕地的采取了禁止和允許兩種截然相反的態(tài)度。《物權(quán)法》第128條和133條延續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，沒有新的突破。第184條規(guī)定:耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律另行規(guī)定外，均不得抵押。雖明文禁止但“除法律另行規(guī)定外”又給耕地抵押仍留有余地。我國應(yīng)從法律上制定相關(guān)政策，加快制定我國《耕地抵押貸款法》，放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押范圍，并不以非家庭承包為必要條件，逐步將家庭土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等納入抵押設(shè)定，實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益。

4．2完善耕地抵押權(quán)登記制度土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為物權(quán)必須以登記的方式公示。耕地抵押及耕地流轉(zhuǎn)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，而我國目前土地登記法律不完備、登記機構(gòu)不統(tǒng)一，削弱了國家對耕地財產(chǎn)權(quán)利的保護效力，耕地金融需要有明確的法律登記制度對法律關(guān)系各方的權(quán)利狀態(tài)以公示化、明晰化、確定化。

4．3建立科學(xué)的耕地評估體系土地抵押及土地債券發(fā)行前都需要進行科學(xué)的土地評估。耕地價值評估系統(tǒng)的缺位，一定程度上影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，損害當(dāng)事方的合法權(quán)益。建立科學(xué)的土地評估系統(tǒng)是構(gòu)建耕地金融組織必不可少的環(huán)節(jié)。

4．4建立農(nóng)村社會保障制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險逐步建立健全覆蓋全社會的農(nóng)村醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障制度，弱化土地的保障屬性，推動土地向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，真正成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資本。創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的保險，進一步分擔(dān)土地抵押貸款的風(fēng)險，減少農(nóng)民的后顧之憂。

5結(jié)論

耕地資本化可以有效地盤活農(nóng)村耕地資產(chǎn)，引導(dǎo)金融資本合理注入，保障農(nóng)村資金供給，為農(nóng)民財產(chǎn)性增收創(chuàng)造條件。構(gòu)建耕地金融組織有利于改善城鄉(xiāng)二元金融結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展。耕地金融組織的構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，既要考慮客觀現(xiàn)實，還要考慮到未來發(fā)展。當(dāng)前及今后較長一段時間內(nèi)，我國耕地金融組織應(yīng)以廣泛的初級合作性土地金融組織為基礎(chǔ)，以政策性土地金融為主導(dǎo)，并輔以部分商業(yè)性土地金融，建立多層次、廣覆蓋和可持續(xù)的農(nóng)地金融體系。當(dāng)前業(yè)務(wù)范圍應(yīng)該以耕地抵押貸款為核心。具體組織架構(gòu)采取雙軌制:一支為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+農(nóng)村土地信用合作社，主要承擔(dān)政策性土地金融;另一支為涉農(nóng)商業(yè)性金融組織，鼓勵金融創(chuàng)新，開發(fā)從市場角度考量優(yōu)良的金融產(chǎn)品，參與耕地金融業(yè)務(wù)。與之對應(yīng)，我國耕地金融組織也應(yīng)是政策性與市場化雙重的有序分層的運營機制。同時，為了保障耕地金融組織業(yè)務(wù)的平穩(wěn)開展，還需要加強建設(shè)相關(guān)的配套條件，如完善耕地抵押法律和耕地抵押權(quán)登記制度，建立健全土地評估體系、農(nóng)村社會保障制度等，創(chuàng)造有利于耕地金融組織業(yè)務(wù)開展的外部環(huán)境。