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一、我國縣域經濟發展中財政支持的制約因素

（一）縣域經濟發展主體層面

首先，縣域經濟發展水平和產業層次較低下。當前，我國縣域經濟的發展具有資源性、關聯性、混合性和復雜性，縣域經濟既依靠當地資源以大農業為基礎，又混合有加工型、商貿型、采掘型等多種經濟發展類型。但是，一方面我國絕大多數縣域經濟的發展面臨基礎設施落后、生產模式陳舊、科技創新能力低下、區域經濟和產業結構欠合理、資金和高素質人才嚴重短缺等諸多制約因素，同時又多面臨小農經濟與規模化、山區經濟市場化與邊緣化、農村經濟與城鎮化、特色經濟與工業化等諸多矛盾，特別是一些欠發達縣域的經濟發展陷入困境：發展步伐邁得太慢，縣域差距不斷擴大。目前我國貧困線標準定得還較低，農村返貧率還很高，貧困人口主要分布在資源匱乏、交通閉塞、發展環境缺失的偏遠邊緣化地域。另一方面，我國多數縣域經濟增加值構成中，第一產業的比重仍偏大，第三產業的發展依舊不足。2013年全國縣域經濟增加值構成中，第一、二、三產業的占比約為21%、45%、34%，而同期我國國內生產總值中第一、二、三產業的占比約為10%、44%和46%，第三產業的GDP占比第一次超越第二產業躍居第一。同時，我國縣域經濟的產業層次也普遍較低，以價值鏈低端的勞動密集型產業為主，產品多屬技術含量低、附加值低的初級產品，資源的消耗量較大，環境的污染度較高，經濟和社會效益較低，第二產業對第一產業的反哺效應不顯著。

其次，縣域經濟間發展的差距日趨顯著。我國幅員遼闊，各縣域因社會經濟發展的地理區位、要素稟賦、政策制度、產業結構、社會文化等方面的差異，致使縣域經濟間的發展差距呈擴大趨勢。地理區位上，沿海地區或中心城市由于地理位置優越，原有基礎好，再之引領改革開放，率先占據了經濟發展的優勢，而地理位置邊遠的內陸地區或山區原有經濟基礎薄弱，自我發展能力低下，改革開放步伐較慢。隨著市場經濟的進一步發展，縣域間要素流動的速度不斷加快，地理區位優越的縣域因集聚優勢和規模報酬遞增等形成的正能量促使其保持高速增長的勢頭，并與地理區位不占優勢縣域間的經濟發展形成差距且日益擴大。政策制度上，雖然國家從宏觀層面出臺了統一的政策法規，明確了基本框架或內容，但實踐中各縣域結合自身實情會將制度地方化、習俗化，其實施的正式制度或非正式制度安排會差異于國家統一的政策框架，同時國家對一些區域實行以放權讓利為前提條件的傾斜政策，會使這些地區的試點縣域獲得從其他地區轉移過來的超前利益，進而擴大了縣域經濟發展的差距。資源稟賦上，由于眾多縣域將經濟發展的重點放在地方特色資源的開發上，而特色化資源工業的發展是縣域經濟發展中短期內最易見效也是環境約束最少的現實選擇，由此所形成的不同縣域經濟發展模式是各縣域發展失衡的重要致因。產業結構上，由于各縣域資源空間配置和產業要素聚集狀態的差異形成了各具特色的縣域產業結構類型，其對未來一定時期縣域經濟發展的內部均衡和外部協調具有決定性作用，進而形成了縣域經濟間的發展差異。社會文化屬意識形態和上層建筑，由于自然條件、社會發展、文化風俗等差異性的共同影響形成了富有特色的當地文化，并通過文化觀念與文化價值體系等形式作用于個人、家庭、企業和政府等，進而影響到縣域經濟的發展策略、產業結構、管理模式等方面而導致縣域經濟發展的差異。

最后，縣域經濟發展后勁不足且人力資源素質偏低。一方面，縣域經濟發展的后勁不足主要表現在產業核心競爭力缺失、特色經濟發展趨同，工業投資規模縮減、交易市場容量有限、固定資產投資速度減緩、科技教育投入不足等。近年來，鄉鎮企業異軍突起，農村經濟快速發展，農民收入持續提高，縣域經濟發展正步入黃金時期。目前，我國改革忽視了作為縣域經濟重要組成部分的第一產業的發展后勁戰略，一些基礎性和新興的第三產業如計算機信息、科技服務等發展仍后勁不足，導致基礎產業不基礎，弱質產業仍不強。同時，縣域經濟發展資金的業務范圍與實際職能不相符合，加之現行稅收征管體系中增值稅、所得稅、消費稅等主要稅種的征收稅款大部分集中在中央及省級財政，縣級政府則較少有獨立穩定的稅收收入致使縣域經濟缺乏持續穩定的資金支持而發展后勁不足。另一方面，目前我國縣域從事農業生產的勞動力多為年齡長、體質弱、能力差的留守農業居民，且其多聚居于自然條件惡劣、經濟基礎薄弱、交通運輸不便、教育發展落后、收入水平和地區公共服務水平低下的老少邊窮縣域，人才既進不來也留不住，勞動力素質普遍較低。同時，由于我國高等教育中重基礎教育和理論教育、輕視技能培訓和實踐鍛煉等現象依舊存在，導致低學歷者接受新鮮事物、創新創業能力較低，而高學歷者勞動技能又不如低學歷者，使縣域經濟發展的基礎不牢、動力不足、活力不夠、潛力不大。

（二）財政政策體系層面

首先，稅收制度體系缺失。我國不盡合理的現行稅收優惠政策、稅收結構、城鄉二元稅制嚴重阻礙了縣域經濟的均衡、健康發展。我國現行稅收制度是在1994年推廣分稅制的基礎上逐步發展而來的，它對東部沿海發達地區實行相對較低的稅率和標準更寬的稅前扣除政策，給予外資企業超國民企業待遇，對農民實施有別于城鎮居民個人和企業的扣除一定成本后對利潤征稅的總收益征稅，形成了縣域非均衡的發展格局。同時，體現非市場性分配關系的財政轉移支付制度也存有缺陷，人為操作痕跡明顯，調節作用顯現不足，實施效果不理想，政策過渡性意味較重：由于轉移支付的初衷就是縮小縣域經濟發展的差距和實現公共服務的均等化，而轉移支付的層層配套下撥方式，不僅限制了中央財政政策調控職能的有效發揮，而且在很大程度上限制了基層政府的可用財力，使財政轉移支付目標偏離了原定目標；稅收返還的初衷是為了保障既得利益，化解改革阻力，而目前稅收返還、基數返還、體制補助等成為轉移支付主要內容的機制卻阻礙了縣域經濟的協調發展；縣域政府的財政自給率低下，大部分在60%左右，特別是一些貧困縣域的財政自給率僅有10%左右，而對轉移支付的依賴性過度易產生思想惰性，使縣域經濟發展的活力和動力等隨之消減。

其次，財政支持力度不足。縣域經濟發展中的財政支持主要包括直接支持和間接支持，即資金支持和政策支持。縣域經濟的“又好又快”發展，除需在調整產業結構、培育特色經濟等層面下工夫外，還須政府財政的大力支持。雖然各級政府為此付出了諸多努力，如國家在縣域經濟的第一產業發展中對種糧農民實施直接補貼政策、產糧（油）大縣和生豬大縣獎勵政策、國家現代農業示范區建設政策、農機購置補貼政策等，同時各縣域又在國家政策框架內結合自身特點切合實際地實施農業扶持政策，如對糧食生產機械優先補貼等，這無疑給縣域經濟的發展提供了資金支持和政策保障。但是，國家財政對農業投資的占比特別是其基本建設、技術信息等方面并沒有持續攀升反而呈逐年下降趨勢，致使縣域經濟發展中普遍存在資金短缺問題。

最后，財政支出結構欠合理。一方面，財政支出的地域分布結構失衡。我國財政對不同地域實行了非均衡政策，如向作為我國改革開放和經濟發展重心的東部沿海地區傾斜的財政政策導致該地域的公共服務水平和縣域經濟發展速度明顯高于其他地區。另一方面，財政支出總額中各類支出的占比不合理。我國目前的財政支出中生產性支出不足而非生產性支出偏大，縣域“吃飯財政”問題較為突出；除福利與撫恤支出和支農支出外，其他支出的時期和地域分布不均衡和穩定；財政用于科教文衛、城市管理、社會保障等公共項目的支出嚴重不足。國家財政理應通過合理的支出結構發揮其促進縣域經濟和產業結構優化的效用，但支出結構不合理的財政既會導致資源配置的不公，又會造成我國縣域經濟發展失衡和滯緩。

二、我國縣域經濟發展中財政支持的優化策略

縣域經濟既是“三農”問題解決的基點和城市規模化發展的支撐，也是國民經濟結構調整的重要內容和小康社會建設的基本載體，一系列貫穿于縣域經濟發展之中的政治經濟、社會文化、資源環境等問題均有賴于政府財政提供動力、活力和實力。首先，要完善財政管理與投資機制。一方面，要完善財政管理機制。可通過減少財政管理級次來增強縣鄉財政的調控效果，同時撤鄉并鎮以推行“鄉財縣管”；省級以下財政管理體制的完善可在明晰縣級政府事權的基礎上，核定并增加與其事權相適應的財政收入以調動當地政府發展縣域經濟的積極性；財政監督是落實各項財政管理措施的重要手段，有助于財政政策執行的規范性、公平性、透明度等，要健全適應公共財政框架的管理型財政監督模式以充分發揮專業優勢、信息優勢和技術優勢，同時要健全上級財政對縣級財政的激勵約束機制。另一方面，要完善財政投資機制。財政投資是財政支出中的重要部分，是政府將財政資金用于國民經濟各領域的一種集中性、政策性投融資。要拓寬融資渠道，擴大直接投融資規模，在堅持公平公正的原則下適當放寬資金投資的門檻，允許民間資本以獨資、合作、聯營、參股等各種方式進入基礎設施建設、公用事業服務等領域直接參與縣域經濟的發展，要以改善環境為重點加大公共福利的財政投入力度，提升國民的福利水平和生活幸福感。其次，要提高財政轉移支付效率與效益。一方面，為避免各縣域間社會和事業發展的差距進一步擴大，要在充分考慮貧困地區人均收入、地方財力等因素的基礎上，以因素法代替基數法加大欠發達縣域的轉移支付力度，提高欠發達縣域的經濟發展能力和公共服務水平，同時予以并加強縣級政府與其事權相適應的財政。另一方面，要規范轉移支付資金分配與使用。要進一步規范轉移支付的項目設置、使用方向、支付規模、審批程序等，落實一般性支出零增長規定，嚴格控制行政運行成本，提高資金配置的合理性與效益，使欠發達縣域能夠獲取更多的專項幫扶資金以提高財政轉移支付的經濟和社會效益。再次，要推進農村稅費改革。分稅制實施以來，縣域經濟發展中最為突出的縣鄉財政困難問題直接影響和制約了縣域經濟的發展。雖然中央為農民減負實施了“三取消、兩調整、一改革”的農村稅費制度改革，但隨著改革的不斷深入，新的困擾縣域經濟發展的因素不斷顯現。為此，要改革稅收征管體制，實行財政體制并軌運行和地方稅收統一征收。可將縣級財政、國稅、地稅等部門合并為財稅局統由縣級政府管理；要加快稅費改革步伐，加大對亂收費的處罰力度，正稅壓費；要在現行稅制框架內，適時對不同縣域、產業行業、經濟類型的稅收政策進行調整，對各級政府增值稅的分成比例進行優化，以提高資源的配置效率。最后，要強化財政對縣域人力資源開發的支持作用。人力資源的開發與利用是一個系統工程，需要各級政府、高等院校、國民經濟行業部門以及全社會的共同努力，特別需要我們以科學發展觀為指導，樹立以人為本的理念，將加大財政對縣域人力資源培養、引進、儲備等方面的投入作為人力資源開發與利用的基礎和根本。各級政府要提高人力資源教育創新的財政支出，支持探索實行復合培養、大類培養、聯合培養、優才優育等多元化培養模式，以及建立新型學習型組織團體以加強人力資源的終身學習并使之制度化、持續化和規范化，努力實現“從教學向實踐”的轉化；支持建立文化認同和多元化分配機制，提高人力資源的工資和福利待遇，使其能安心于多出成果，出好成果；支持依托行業協會或相關社團組織，在公平的環境下提高人力資源的配置效率及社會經濟效益，為縣域經濟的可持續健康發展所需人力資源的開發與利用提供強有力的財政保障。

作者：吉宏鄒昀芹鄢海艷單位：江西師范大學商學院教授