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一、文獻綜述

稅收競爭的學術研究主要見諸于國外文獻，而且多以聯邦制財政體制為背景展開。如Cumber-land考察了不同地區為吸引新的產業和收入而展開的競爭。從行政管轄區范圍來看，區內的工人將依據簡單多數規則，采取“用腳投票”的方式來支持地方政府實施資本零稅率吸引外來資本;同時，他們也希望本地區設置較高的環境質量標準、營造相對清潔的自然環境。其研究以西方發達國家為對象，從理論上看，放松環境質量監管是可以降低企業社會成本的，降低社會成本有利于吸引投資，在這種情況下，地方政府之間將出現所謂的“趨劣競爭”(也有稱之為“競爭到底”或“底部競爭”)現象，轄區政府會競相放松環境質量監管，直至對環境質量視而不見。在這種破壞性的稅收競爭的影響下，環境質量將越來越差。Wilson和Rauscher指出，在某些制度環境下，由于缺乏必要的監督與約束機制，地方政府極可能會采取降低稅收負擔或者放松環境監管的手段獲得競爭優勢并拓展稅基;當然，在另一些比較典型的情況下，地方政府還有可能在降低稅收負擔的同時放松環境監管。

近年來，我國學者也開始關注地方政府之間的稅收競爭現象。國內探討地方稅收競爭和環境污染的文獻尚不多見。崔亞飛等用1998～2006年的面板數據分析了增值稅、企業所得稅、城建稅、資源稅、城鎮土地使用稅、排污費以及國家頒布的環境標準與工業二氧化硫排放強度、工業固體廢棄物排放強度以及工業廢水排放強度之間的關系，發現地方稅收收入與工業二氧化硫排放強度正相關，與未達標工業廢水排放強度和固體廢棄物排放強度負相關。這說明地方政府在對待污染物的態度上采取了“騎蹺蹺板”的策略，并且也存在著“趨劣競爭”的現象。劉杰等通過面板數據模型考察了2000～2009年我國環境污染和稅收競爭的情況，結論是地方政府競相降低了稅率、放松了環境政策。而楊海生等則認為各地爭相降低環境質量標準的惡性競爭是我國環境惡化的主要原因。當前國外的相關研究文獻主要針對聯邦制國家，我國的政治體制和財政體制與之并不相同。我國是單一制國家，行政管理體制的特點是地方向中央集權，而財政管理體制的特點又是中央向地方分權，這是我國稅收競爭的基本的制度環境。因此，國外已有的相關研究結論在我國可能并不適用。從國內已有的研究成果來看，在工業污染指標的選取上，有的把總量指標和分量指標放在一個層級，有的只從稅率高低的角度討論地方的稅收競爭。這些研究成果使人們對稅收競爭和工業污染的關系有了全新的認識，但在科學性、準確性等方面還有待進一步完善，對二者之間的關系還應做更加深入的探討。

二、理論假設

在我國現行的稅收法律體系當中，地方政府也擁有一定的稅收自由裁量權，這是地方稅收競爭的一個重要基礎。地方稅收競爭的目的就是為了增加稅收、增強本地的財政實力。種種稅收優惠政策也只是競爭的手段，其根本目的都是希望通過先前的稅收優惠措施，最終拓寬稅基來增加本地的稅收收入。在財政分權與政治集權相伴而生的現實環境中，地方政府的各級官員也保持著強烈的政治晉升動力，這是再正常不過的事情。所以，地方政府的各級官員都會盡一切可能整合其所能控制、影響的各種各樣的資源來推動本地區的經濟增長，以彰顯其施政效果。因此，積極招商引資，將更多更大的企業吸引到本地投資建廠是相當普遍的做法。如何實現這一目標?從稅收角度來看，就是采取優惠措施，減輕企業的稅收負擔，使其在稅負上具有相對的比較優勢，以增強本地區對資金和資源的吸引力。

在稅收優惠期，引進企業的稅收負擔相對較輕(兩年免稅、三年減半征收企業應繳稅款是比較普遍的做法);優惠期結束后，由于投資環境的各個方面都比較好，這些引進的企業一般都會取得較大發展，其為當地政府貢獻的稅收收入一般都會超過先前稅收收入優惠額度的數倍。原因在于:一方面，當地取得的與引進企業自身直接相關的直接的稅收收入增加了;另一方面，在這些投資項目的帶動下，當地的相關產業也得到了發展壯大，由引進的項目或者企業所產生的間接的稅收收入也相應地增加了。在這兩個方面的共同作用下，本地的稅收收入明顯增加，本地的財政實力也因此而增強。而地方政府的財政收入增加以后，其在地方經濟建設中所起的積極作用也會更加明顯，在城市建設、交通基礎設施等領域的投資規模和影響將更大。從政府的角度來看，許多公共項目也就能夠變成現實了。然而，環境保護也是地方政府的一項職責，這在《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等法律中均有體現。但是，環境保護絕不是一朝一夕的事，它需要較大的資金、人力和物力的投入，而其效果往往要在若干年以后才能顯現。在此期間，地方政府所肩負的調節經濟、監管市場、管理社會、服務公共的職能并沒有因為其所承擔的環境保護責任而有所減弱。而每一屆地方政府的任期又都是有限的。相對而言，通過招商引資發展經濟比起加強監管提高環境質量會來得更快一些，招商引資順利，任期內經濟稅收回報豐厚，相關機構和人員的政績就突出了。而環境質量責任也只是剛剛在政績考核中占據了一個比較小的比重。在以經濟增長為標桿的地方競爭慣性的驅使下，各級地方政府不可能像重視經濟增長那樣關注環境質量狀況。在目前的制度環境下，特別是“分灶吃飯”的財政體制和依然重經濟增長的考核機制之下，地方政府往往從自身的政治和經濟利益出發，犧牲環境資源來謀求經濟增長。當環境保護與經濟增長發生沖突時，雖然也強調以科學發展觀為指導，但往往還是經濟優先、增長至上。

地方政府主要官員的任期也就是短短的幾年，任期屆滿，環境保護這種投入大、見效慢、周期長的工程可能要留給后任去做了。這樣，經過若干年的積累和放大，地方政府的稅收收入的確增加了，但其管轄的行政區域內的環境質量卻極有可能下降。就全國范圍來看，一個地區這么做了，取得了“較好”的效果，其它地區也會跟著這么做。這樣爭相效仿的結果就是，各地的經濟增長了，稅收收入增加了，但環境質量卻全面大幅度下降。而引進的投資項目可能并不僅是從事某一種或某一類生產，其產生的環境污染物也可能并不局限于某一種。從全局來看，工業廢氣和廢水的排放總量增加了，工業生產過程的固體廢棄物(廢渣)也增加了。反過來看，倘若地方政府打算投入一定的財政資金來治理環境污染，如果它沒有資金來源或者資金不足，地方政府就還要努力增加本地的稅收收入;而要取得比較可觀的稅收收入，地方政府又不得不放松環境管制;隨著轄區污染的加劇，治理環境污染的資金缺口將越來越大。這種情況下，新的污染又將產生。這樣一來，將跌入稅收收入增長、工業污染也增加的怪圈。綜合上述分析，筆者提出地方稅收收入與轄區工業污染物總量同向變動的研究假設。

三、實證分析

(一)變量、模型及樣本選擇1．解釋變量。地方政府之間的稅收競爭既有制度內的競爭又有制度外的競爭。地方政府的稅收收入是稅收競爭的結果，當然也是這二者的綜合反映。從嚴格意義上說，稅收收入總額大體上就能反映地方政府之間的稅收競爭情況。但實際上各地還存在著不少行政事業收費項目，這些行政收費(如排污費等)也在一定程度上起到了與稅收類似的作用。它們不屬于稅收，但本質上它們又是制度外稅收競爭的延伸。基于上述認識，本文將稅收收入總額和行政事業收費這兩個因素一并考慮，并將之作為解釋變量，以全面認識地方政府之間的稅收競爭情況。2．被解釋變量。工業“三廢”，也就是通常所說的工業生產所形成的廢氣、廢水和廢渣，這三者最能體現工業污染的基本情況。為此，本文討論轄區的工業污染，亦即主要考察工業“三廢”。從統計年鑒中記載的數據來看，工業廢水、廢氣的排放情況都采用了總量指標，這其實是一個包含了不同種類、不同化學狀態的廢水和廢氣的總的純粹的數量指標。而統計年鑒中記載的工業固體廢物(工業廢渣)的產生量，也是一個實際上包括了存在于自然環境當中的由工業生產所帶來的各種化學形態的固體廢物的總量指標，更為詳細的環境污染物的指標并沒有公開。考慮到數據的可獲得性，本文選擇各省、直轄市、自治區的工業廢氣排放總量、工業廢水排放總量、工業固體廢物產生總量［11］這三個總量指標為被解釋變量，以便從同一個層級比較科學地反映各地工業污染的總體狀況。3．研究模型。根據上述有關變量建立研究模型，如公式(1)所示:其中，fy為工業廢水排放總量，fq為工業廢氣排放總量，fz為工業廢渣產生總量，tax為地方政府的稅收收入總額，fee為地方政府的行政事業收費，a0、a1、a2為待定系數，ξ為誤差項。4．樣本及數據來源。以全國31個省、直轄市、自治區為研究樣本，采集面板數據。稅收收入總額、行政事業收費和工業“三廢”數據全部來源于《中國統計年鑒》(2008～2012)以及國家統計局網站的環境專題欄目。2011年我國環境統計數據口徑發生了變化，從公開發行的數據資料中已經無法獲得工業固體廢棄物(工業廢渣)產生量的數據;與此同時，工業廢水的排放量指標也發生了變化，2011年以后不再有總量指標。受此限制，在考察工業固體廢棄物的產生情況時，本文僅考察了2007～2010年這幾年地方稅收競爭與工業固體廢棄物產生量之間的關系;而在討論工業廢水及工業廢氣的排放情況時，研究時間仍然限定在2007～2011年。各省、自治區、直轄市歷年的稅收收入總額和行政事業收費數據均已經采用GDP平減指數消除了通貨膨脹的影響。

(二)面板數據模型檢驗1．地方稅收收入總額、行政事業收費與轄區工業廢水排放總量的關系。以轄區的工業廢水排放總量為被解釋變量，采用eviews6．0分析2007～2011年間全國31個省、直轄市、自治區轄區工業廢水排放總量與地方稅收收入總額及行政事業收費的關系，采用個體固定效應模型檢驗，得到如下回歸方程:地方稅收收入總額和行政事業收費的回歸系數為正，且都通過了1%的顯著性檢驗。這說明在我國省、直轄市、自治區這一級，工業廢水排放總量與稅收收入總額和行政事業收費同向變動，表明轄區內的工業廢水排放總量與地方政府的制度內稅收收入競爭和制度外稅收收入競爭存在一定聯系;稅收收入越多，行政事業收費越多，轄區的工業廢水排放總量也越多。這也就是說，包括行政事業收費(如排污費)在內的廣義的地方稅收收入增加的同時，地方政府轄區內的工業廢水的排放總量也在增加。2．地方稅收收入總額、行政事業收費與轄區工業廢氣排放總量的關系。將轄區的工業廢氣排放總量作為被解釋變量，采用eviews6．0軟件，運用個體固定效應模型檢驗31個省、直轄市、自治區2007～2011年間轄區內工業廢氣排放總量與地方稅收收入總額及行政事業收費的關系，得到的回歸方程如下:稅收收入和行政收費的回歸系數為正，并且都通過了1%的顯著性檢驗。這說明在省、直轄市、自治區行政管轄區以內，工業廢氣排放總量與地方政府的稅收收入總額和行政事業收費收入之間存在一定的聯系，地方的稅收收入增加，轄區內的工業廢氣排放總量增加;地方的行政事業收費增加，轄區內的工業廢氣排放總量也增加。可以說，制度內稅收收入增加的同時，轄區內工業廢氣的排放總量隨之增加;制度外稅收收入增加的同時，其轄區內的工業廢氣的排放總量也增加了。3．地方稅收收入總額、行政事業收費與工業廢渣產生總量的關系。用eviews6．0分析2007～2010年間全國31個省、直轄市、自治區轄區內工業廢渣產生總量與地方稅收收入總額及行政事業收費的關系，把轄區的工業廢渣產生總量指標作為被解釋變量，運用面板分析方法分析這幾個變量之間的關系，發現上文所建立的回歸方程并不能通過檢驗。考慮到稅收和行政收費之間可能存在著交互作用，遂采用混合模型研究轄區工業廢渣與地方稅收收入總額、行政事業收費以及這二者交互作用的關系，最后得到了如下回歸方程:稅收收入總額的回歸系數為正，且通過了1%的顯著性檢驗，表明各省、直轄市、自治區轄區內的工業廢渣產生總量與稅收收入存在一定程度的正向關聯;這也就是說，稅收增加則工業廢渣的產生總量就要增大，而這將產生更為嚴重的環境問題。同時，行政事業收費的回歸系數也是正值，并且也通過了1%的顯著性檢驗，這也說明各省、直轄市、自治區的工業廢渣產生總量和行政事業收費之間存在某種聯系，轄區的工業生產過程產生的廢渣越多，地方政府的行政事業收費收入也越多。而行政事業收費和稅收的交互作用有助于減少轄區工業廢渣的產生，說明在稅收收入保持一定的同時加大行政事業收費(如環境執法罰款)的征收力度，或者在行政收費保持不變的同時增加稅收，都有利于減少工業廢渣。這個交互作用的影響相對而言是很小的。

四、結論

稅收競爭是地方競爭的重要內容。近年來，其已經演變成為我國經濟增長的一個重要的推動力。這種相同級別的地方政府之間的橫向競爭是不是對各自管轄區域的環境質量也產生了某種影響?本文從理論上探討了地方稅收競爭和轄區工業污染之間的內在聯系，提出了地方稅收收入與地區工業污染同向變動的假設;采用《中國統計年鑒》中記載的各省、直轄市、自治區2007～2011年的稅收收入、行政事業收費以及轄區內工業“三廢”排放總量(或產生總量)的數據，運用面板模型和混合模型等多元統計方法考察了地方稅收競爭和工業污染的關系，發現從2007～2011年，我國31個省級地方政府的稅收收入和行政事業收費越高，其轄區內工業廢水、工業廢氣的排放總量也越大;2007～2010年(2011年數據缺失，故未做考慮)，各地的稅收收入越高，工業生產過程產生的廢渣也越多。從這個意義上看，廣義的、包括行政事業收費在內的地方政府之間的橫向稅收競爭，造成了轄區內稅收收入增加的同時環境質量也隨之下降的現象。這說明各地在實現稅收收入增長的同時其所負有的環境保護責任并沒有落到實處。因此，建議將環境質量指標納入各級地方政府的政績考核體系，使地方政府注重在經濟發展過程中保護環境、在環境保護過程中發展經濟。可以考慮制定配套措施，從財政資金和扶持政策等方面，鼓勵各地引進先進、清潔的生產工藝，從招商引資的源頭上遏制環境污染;也可以考慮支持地方政府不斷完善環境影響評價制度，鼓勵各地提高環境準入標準，選擇性地接受投資項目。盡量杜絕以犧牲環境質量為代價換取經濟增長的做法，不做發達國家的“污染避難所”。同時，可以考慮調整中央和地方的收入分配關系以及地方政府承擔的提供區域性公共產品和全國性公共產品的具體內容，使地方政府的財權和事權相匹配，從根本上扭轉以GDP為核心的政績考核指標體系所導致的地方政府重經濟增長、輕環境保護的局面，將地方官員的政治晉升動機和轄區居民社會福利(如環境質量)最大化的目標有機地結合起來，形成國家發展壯大、地方經濟增長、地方官員晉升以及轄區居民福利改善的多方共贏的新局面。

作者：姚公安單位：西安交通大學經濟與金融學院