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消防部隊財務制度是對國家及軍隊財經法規的細化、解釋及補充，是消防部隊財務管理行為準則及依據，是建立在國家及軍隊財經法規基礎之上的，并與消防部隊自身財務管理現狀及現實需要相結合的產物。財務制度相比財經法規雖然不存在法的位階，沒有法的約束力，但它的作用和地位在消防部隊卻不容小覷，是消防部隊一切經濟活動最為直接的依據，是財務管理風險的警戒線，是確保會計信息真實性的源動力。財務制度如果存在缺陷，就會成為財務管理的風險源，所以研究財務制度建設問題，有十分突出的現實意義。

一、財務制度建設存在的問題及原因

存在缺陷的財務制度會降低財務管理工作的績效，致使財務活動秩序不通暢，并完全失去其執行力、權威性及效用性。財務制度缺陷主要表現為內在聯系不強、結構不完整、門類不齊全、內容不協調、規范不嚴密、層次不分明、體制不科學，從而難于適應新形勢下消防部隊財務管理面臨的各種新情況、新問題，不能確保財務管理有據可依，甚至可能產生有據不能依、無法依的現象。財務制度存在上述缺陷，主要是因為在建設制度時，存在以下幾點問題。

問題一：財務管理制度建設受人為因素制約。制度是由人制定的，雖然頂層設計人員是由財務管理專家組成的團隊，聚集了人員數量及高層次的專業優勢，且制度出臺前會進行調研及征求具體執行人員的意見，但人對事物的認識、分析、歸納及綜合具有不完備性，所以再完美的制度在經受時間考驗后，也有可能會顯現出瑕疵。

一是財務管理制度建設受頂層設計人員認識的制約?！稌嫽A工作規范》（財會字[1996]19號）第十三條規定“會計人員的工作崗位應當有計劃地進行輪換”，很多頂層設計人員基于自己對這句話的解讀，將“有計劃地輪換”變為“三年轉崗”或“四年轉崗”納入有關財務體制當中。這顯然與財會字〔1996〕19號文件精神不相符。首先，開展崗位輪換，使原崗位日常工作中的差錯和弊端有機會暴露，防范了操作風險，并減少利益誘惑的機會。其次，會計人員的崗位輪換制度，給會計人員創造了展示自身能力的公平機會，為會計人員的全面發展在縱向的基礎上增加了橫向的平臺，可以為單位和會計人員帶來雙贏。財務體制納入“三年轉崗”或“四年轉崗”如此生硬的條文，顯然是得不償失的，只會完全挫傷會計人員工作的積極性。轉崗不是輪崗，輪崗，會計人員還在體制內循環，轉崗，肯定要轉到體制外了。在消防部隊，會計人員一般為技術干部，一旦被轉崗，不僅新的崗位與專業不符，同時因為不在崗，還會被免去技術職務。這樣，會計人員面臨的就不是轉崗了，而是轉業。會計崗位不僅需要充足的專業知識，還需要豐富的實戰經驗，甚至需要個人具有較強的職業敏感性，具備這樣的素質的會計人員被轉崗了，只會弱化財務管理工作。

二是制度建設受頂層設計人員財務管理理念的影響。傳統的基礎會計理論與現代的管理會計理論在兼容并蓄過程中產生了許多矛盾。當頂層設計人員認為會計是一種應用技術時，財務制度自然以怎樣確保會計信息正確、當好黨委理財參謀為主；而當頂層設計人員認為會計是管理經濟的工具時，可能會過多地強調程序的正確性，而忽略內容的正確性，并極力強化會計職能及會計人員職責，而忽視單位負責人的會計責任（對會計工作和會計資料的真實性、完整性負責），從而產生了用會計核算職能越俎代庖會計監督職能甚至財務監督職能的現象，希冀由會計核算人員去審查經濟行為的真實性，把會計信息的真實性等同經濟行為的真實性。特別是有的單位領導為了撇清與基層單位的財務管理關系，摒除監管責任，在制度建設時要求基層單位將地方消防經費納入地方財政集中核算，指望基層單位出現了經濟問題時，不被追究任何責任。這樣的制度隱藏著巨大的風險。首先，會計核算與會計監督是兩個不同概念。會計核算就是為經濟管理搜集、處理、存儲和輸送各種會計信息，而會計監督是通過調節、指導、控制等方式，對客觀經濟活動的合理性、合法性及有效性進行考核與評價。從定義上可以看出，即使是納入地方財政集中核算，也不代表地方財政就擔負著會計監督之責。其次，會計監督并不是財務監督，會計監督無法高效履行資金安全管理及核查違反財經法規行為的職能，只有檢查監督與審核監督相結合才能產生預期效果。另外，會計監督，并不是會計人員監督，領導簽字審核、經費決策都是會計監督的內容。

三是財務制度建設存在利益博弈。頂層設計人員總會在不違反財經法規的前提下，不自覺地將自己的個人偏好夾雜在建設的管理制度之中。如頂層設計人員擔心基層單位財務管理出狀況而破壞全國消防部隊財務管理的環境，會力求管理制度涉及財務管理的方方面面，并企圖通過強化、細化會計人員職責來嚴厲防患各個財務管理風險點。但泛濫的管理制度空耗著會計人員的精力，層層加碼的職責讓會計人員無法擔起負重。會計人員受編制約束，人員數量無法增加，工作量卻成數倍增長，在人員數量與任務負荷極不對稱的局面中，再科學的制度都有可能失去可操作性，甚至讓財務管理工作產生被動。有的內部財務管理人員制定內控制度時，為了自身利益又會無限擴大財務人員的自由裁量權及無限剔除自身約束的行為，從而破壞制度的公正性及公平性。

問題二：財務管理制度建設受特定背景制約，人對制度的認識也受特定背景制約。建設財務管理制度的目的是要通過規范財務管理行為來防患財務管理風險，而風險總是難于預料的，財務管理的新情況、新問題總是要在出現后才能讓人們發現和認識的，這就是特定背景對財務管理制度建設的制約。一是財務管理制度是因現實需要而制定的，但其特定背景導致有些財務管理制度之間存在相互否定的現象不少。如《關于厲行節約反對浪費嚴格經費管理的意見》（公消〔2014〕37號）第九條二十四款規定，接待上級工作組的住宿費只能列入“接待費”核算，而按《中國人民武裝警察消防部隊公用經費標準》（武消〔2015〕38號）應列入“差旅費”核算，但《中國人民武裝警察消防部隊差旅費管理規定》（武消〔2014〕270號）第十五條規定武警消防部隊人員因公出差期間的住宿費用不得轉嫁給接待單位。目前，這三項規定均具有效力，規定指向相同，但內容相互矛盾。為什么會出現這種情況呢？顯然與制度產生的根源及背景有關。第一項規定是根據中央、國務院《黨政機關厲行節約反對浪費條例》而制定的，第二項規定是根據消防部隊建設需要及財務標準而制定的，第三項規定根據中央八項規定精神而制定的。這三項規定讓財務管理人員無法適從，無法取舍，徒增迷惑。二是財務管理制度缺乏相應的解釋條文，財務管理人員在適用制度時，會基于自己的理解而作出不同的判斷。如贛消發〔2013〕48號文件第二十八條規定經費收入必須呈批，會計多會嚴格按照收入的定義來界定收入，認為呈批是基于收入合法性審核的需要，因此呈批時，不會把所有進賬資金呈批，從而忽略了防止過橋貸的作用。再如政干〔2015〕123號文件明確規定未休假補助應列入特支費科目，而地方消防經費賬目沒有這個科目，根據“法無授權不可為”的原則，肯定不能用地方消防經費發放該補助，即使其地方消防經費非常充足。因部隊經費不足而不發放該補助，顯然有損制度的正義價值。如果頂層設計人員從消防部隊特殊的財務性質出發，給予政干〔2015〕123號文件作出解釋報軍委政治部審批，或許能解決此一問題。

問題三：現行財務管理制度的獎懲措施較為籠統，從而失去了公信力和威懾力。消防部隊財務管理制度獎懲規定一般為：做出突出成績的單位和個人，依照《中國人民解放軍紀律條令》的有關規定，給予獎勵；依照《中國人民解放紀律條令》和違反財經法規處罰的有關規定，對負有直接責任的主管人員和其他人員，給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任；對單位給予通報批評，并責令限期改正。像這種沒有考核機制配套的、空洞乏力的獎懲規定，不足于引起財務人員的重視。沒有評判標準，沒有考評量化細則，做得好與做得差全憑領導一句話來裁定，獎勵制度便失了去公信力。本著不求有功、但求無過的原則便可拒懲戒制度于千里之外，懲戒條款完全失去了威懾力。

二、制度建設存在問題的對策

對策一：做好消防部隊財務人才建設，建設良好的人才管理機制。在消防部隊，能夠準確掌握國家經濟政策、財經法規、部隊內控制度的人才并不多。有豐富的理論知識，又有充足實戰經驗，并能與時俱進地進行知識更新，緊貼專業發展趨勢地拓展知識領域、改善知識結構的專業人才更是少之又少。首先，消防部隊財務領域工作瑣碎繁雜，工作壓力過大，財務人員騰不出剩余時間學習相關業務知識，并且財務人員也不愿把財務工作當作一份事業。其次，財務工作是一項高風險工作，對人沒有多大吸引力。財務人員做得再好，也只能默默無聞，很難獲取功勞，但只要有一點過錯，就可引發難以預料的后果。再次，財務領導大多不是專業出身，外行領導內行，經常讓內行滿臉迷茫、左支右絀、牙齒癢癢。這樣的財務環境，財務人員難有發現問題、分析問題、解決問題的主觀能動性，財務制度建設自然會失去可靠的人才支撐。只有抓好財務工作環境建設，建立良好的人才管理機制，讓財務人員有了奮斗的目標，財務人員才能甘于繁雜無味的財務工作。首先，既要按崗定人，又要按人定崗。按崗定人，是有多少事，就要有多少人去做，而不是在人員數量不變的情況下，無休止地拓展財務職能空間，讓財務人員不堪重負。按人定崗，財務人員才有業余時間去學習鉆研財務知識，才能提升自身業務素質，開闊眼界，分析問題，探索解決問題的辦法。按人定崗，就是要根據財務人員的專長、興趣愛好及職業操守，安排好相應的財務崗位，讓財務人員學有所用、學有所專、學有所值、學有所攻，充分發揮自身的職業敏感性去發現問題，解決問題，總結經驗，為建設有關財務制度提供參考方向。其次，要為優秀的專業人才創造良好的工作環境，提供上升的空間和平臺。財務管理制度建設就是通過優秀的專業人才在注重實際、研究實際的基礎上，在充分考慮社會經濟、部隊軍事、政治工作對財務管理的影響和制約及探討解決各種矛盾的辦法、研討處理各種關系的方法、詳討防患各種風險的做法的情況下，建立相關財務管理制度。從概念上，就可以看出，財務管理人才對財務制度建設的重要性。優秀的財務人才外流，缺乏人才支撐的財務制度就會存在瑕疵。要留住優秀的專業人才，就是要讓既有理論又有經驗的德才兼備的同志能夠有上升到總隊、部局工作的機會，讓他們有機會、有平臺成為財務專業領域的專家，并給予他們相應的政治待遇。再次，要建立人才考核競爭激勵機制，充分發揮專業技術干部業務骨干作用。要通過人才考核競爭，建立人才候補梯隊，使財務管理人員形成前有標兵、后有追兵的緊迫感，產生本領恐慌意識。要通過激勵措施，讓財務管理人員自覺提高個人業務素質、增強把控財務風險的能力?？己烁偁幖?，不僅可以優化專業人才，更可以為建設科學的財務制度儲備優秀人才，為完善財務制度奠定人才基礎。最后，要注重財務管理人才的后續教育。財務管理理論日益豐富、財務管理技術手段不斷更新，國家經濟政策及財經法規與時俱進，因此，必須加強財務管理人才的后續教育，使他們不至于止步不前，才能讓財務管理制度推陳出新、科學完善。培訓教育是后續教育的主要手段，同時，信息暢通、資源共享，讓全國消防部隊的財務管理人員及審計人員經常性地交流座談，也是后續教育的重要手段。

對策二：財務制度建設要在不違背財經法規的條件下，因地制宜，健全完善。消防部隊建設財務制度，不僅要遵守財務活動規律、經費管理規律、會計工作規律，更需要將制度嵌于國家及部隊財經法規、地方財政制度的框架里，不可逾越。同時，制度是用于解決實際問題和防患管控風險的，因此，制定制度必須因地制宜。一是制度建設不能曲解高位階的財經法規。只有在完全理解有關財經法規的情況下，新建設的財務制度才能不背離財經法規，才會有其生命力。二是對于特定背景下建設的特定財務管理制度，要綜合考慮國家政策需要及消防部隊特殊的財務性質，杜絕制度荒腔走板，確保制度的一致性。如公消〔2014〕37號、武消〔2014〕270號、武消〔2014〕270號三項制度都體現的厲行節約、反對浪費的精神，但條文內容卻相互矛盾，究其原因，就是對八項規定精神研究不透，對消防部隊財務性質的特殊性琢磨不夠。三是制度建設要確保制度的科學性、操作性及權威性。要確保財務制度的科學性,頂層設計人員不僅要有豐富全面的財務管理理論及財務專業知識，完全掌握國家的經濟政策、財經法規，還要對財務專業領域的實際情況特別熟悉，并對可能出現的風險有著高度的職業敏感性。制度形成后，要就制度的針對性、合理性及邏輯嚴密性進行反復測試，從而保證制度不脫離實際，保證制度服務于實際財務工作的條理性及實效性。要確保財務制度的操作性，不僅要廣泛征求各級財務管理人員的意見，進一步加以綜合分析完善，還要有針對性地開展相關試點工作，通過實踐檢驗制度的嚴謹性、實用性及與財務管理目標的契合程度，對于不合理的部分要及時進行修改完善后再進行推廣；要確保財務制度的權威性，就必須嚴肅認真地制定制度和推廣制度。制度制定不能脫離實際情況，制度推廣不能給管理帶來麻煩，像含有“暫行”、“試行”字眼的制度，多少會毀損制度的嚴肅性和權威性。四是制度的實施，要有相關配套解釋。制度沒有相關解釋，就可能讓人產生歧義，執行起來，就缺乏統一性。解釋制度，不僅要解釋制度的具體內容，更要解釋制度形成的原因、背景及目的，這樣便于財務管理人員全面理解制度的真實含義。

對策三：制度建設要確保制度的正義價值，不得夾雜任何利益偏好。制度一旦出現利益偏好，就會失去其應有的正義價值，就會失去公信力和嚴肅性。因此，頂層設計人員必須具備優良的職業道德，具備鮮明的全局觀念及效益觀念，緊貼消防部隊財務工作實際需要，從理順財務工作、服務財務工作出發，剔除私心雜念，杜絕盲目服從領導意志，科學合理地設計與現代技術手段相契合的各項財務制度，確保財務制度的正義價值。另外，審計人員在平常的財務審計工作中，更易發現財務管理的風險點，對于財務制度建設更有話語權。所以，建設財務制度時，一定要聘請審計人員參與其中。

作者：周銳 單位：南昌市消防支隊