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一、我國土地承包經營權抵押貸款試點情況

近年來，寧夏、遼寧、重慶、湖北等地先后開展了土地承包經營權抵押貸款試點。在實踐中，各地積極響應國家政策進行了制度創新，開創了農村土地承包經營權抵押融資的新局面。由于地區差異的存在，各地在試點中總結出了各具特色的土地承包經營權抵押貸款模式，作為制度創新的先行者，這些地方在實踐中總結出來了一些較為先進的做法，值得今后在推廣土地承包經營權抵押貸款時予以借鑒。

(一)通過頒布相關文件，使土地承包經營權抵押貸款有據可行比如，遼寧省法庫縣為了促進土地承包經營權抵押貸款的推行，先后頒布了專門的指導意見和管理的暫行辦法。武漢市先后頒布了相應的農村產權價值評估和登記托管管理辦法，以指導土地承包經營權抵押貸款。重慶市在試點過程中，也頒布了專門的“三權”抵押融資管理辦法。這些規范性文件的頒布，一方面使得土地承包經營權抵押貸款有據可行，便利于土地權利人將土地承包經營權進行抵押貸款。另一方面，這些規范性文件還規定了土地承包經營權抵押貸款的相應程序。這就提高了該制度在運行中的可操作性，避免了現實運行中所產生的程序混亂，從而更有利于保護土地承包經營權人利益。

(二)采取多種模式推行土地承包經營權抵押貸款在實踐中，各地結合當地實際情況探索出了各具特色的土地承包經營權抵押貸款模式。比如，寧夏回族自治區同心縣采取的是土地承包經營權抵押協會，吸納農民以土地承包經營權入股成為會員，從而附加以多戶聯保以及協會總擔保的形式進行抵押貸款。而武漢市則是依托武漢農村綜合產權交易所作為中介推行土地承包經營權抵押貸款。重慶市則是采取土地承包經營權入股抵押模式、流轉大戶業主抵押模式再到農戶直接抵押模式逐步推進的。這些模式契合了當地實際情況，促進了土地承包經營權抵押貸款制度的推廣。這也告訴我們，在今后推行土地承包經營權抵押貸款時，各地要深入考察當地實際情況，實事求是地總結出一套行之有效、符合法律規定的模式。

(三)采取措施防范土地承包經營權抵押貸款風險推行土地承包經營權抵押貸款，一方面，抵押人面臨著因無法按期償還貸款而產生的土地承包經營權被處置的風險，喪失賴以生存的生產資料。另一方面，抵押權人面臨著因農村土地交易市場不完善而產生的無法處置土地承包經營權的風險，使得不良貸款多發影響自身效益。因此，在實踐中，各地采取了相應的對策防范土地承包經營權抵押貸款風險。比如，各地都普遍規定抵押人不得將自身享有的全部土地承包經營權進行抵押貸款，而是規定只能將部分土地承包經營權進行抵押，保留了滿足其生存需要的土地。比如，武漢市充分發揮農村綜合產權交易所的作用，通過建立起土地承包經營權交易市場化解金融機構處置抵押物不能的風險。比如，重慶市成立農村產權抵押融資風險補償專項基金、完善涉農保險、成立擔保公司等來防范土地承包經營權抵押貸款風險。

二、土地承包經營權抵押貸款存在的問題

中長期、較大額度貸款投放不足是農村地區的突出問題，這與當前農業發展不相適應。信貸作為一種要素投入對農業增長起到較突出作用(林毅夫，2003)，目前投放的農村信貸以短期貸款為主。農戶之所以難以獲得長期大額度貸款，一個極為重要的原因是農戶缺乏有效的抵押擔保物。對于從事農業生產的人而言，最具價值的資產便是承包或流轉而來的農村土地，利用它向金融機構進行抵押融資，便可以解決抵押擔保物缺乏的難題，從而破解中長期、較大額度貸款投放不足這一瓶頸問題。

(一)抵押權難實現首先從法律規定，土地承包經營權流轉之后，不能改變所有權性質和用途，其次缺乏真正的土地流轉中介組織，土地承包經營權流轉還需要各方自行協商實現。因此，當貸款無法收回時，銀行等金融機構難以處置抵押的土地承包經營權，土地承包經營權難以變現。

(二)抵押物價值難確定一是未成立相應的專業土地承包經營權價值評估機構，未培訓和配置相應技能水平評估人員;二是沒有建立對農村土地價值對應的標準，土地價值的評估沒有參照，土地承包經營權價值評估主觀判斷成分較大，實際價值難以合理確定，評估價值往往低于土地承包經營權實際價值;三是銀行業機構難以準確認定土地承包經營權的實際價值，發放貸款的額度控制得較低。

(三)貸后管理難銀行發放貸款后為保證借貸資金的安全一般會選擇監督資金的用途和項目的運行情況。但是農村土地承包經營權抵押貸款的借款人的借款目的是從事農業生產，項目地址在農村，但大部分銀行的業務重心在城市，進行貸后管理的成本很高而使得銀行可能忽視或放棄貸后管理。

(四)貸款風險難以掌控一是農業生產受自然條件的約束。農業生產的政策風險，農業是受政府管控嚴格的產業，農產品價格比較難預測。二是操作存在風險，在對貸款項目的審查過程中存在忽略某些環節，如目前農村土地承包經營權抵押存在價值評估不夠規范或者完全不走貸款抵押物價值評估這一操作程序，擔心付出較高的貸款抵押物價值評估費，而忽略這一程序。三是鄉鎮建設用地、招商引資項目建設用地、公共事業用地、國家高速公路用地等也會對土地承包經營權的實現帶來風險。四是我國還沒有對農村土地承包經營權抵押貸款設立專門的法律文件，真正發生糾紛時無法得到法律的支持。

(五)法律不完善與產權不明晰農村土地承包經營權抵押尚無明確的法律依據。根據我國《物權法》的規定，除買賣、公開協商等方式承包的四荒地等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。現在農村土地承包經營權抵押試點工作已全面鋪開，然而法律保障工作卻沒跟進，這無疑會給農村土地承包經營權抵押工作帶來困擾。

(六)金融機構放貸積極性不高由于農村中、小額貸款的收益和成本同所承擔的風險不成正比，并且由前面分析可知，抵押物變現難在一定程度上會影響金融機構的積極性。加之金融機構，尤其是銀行的業務重心，關注熱點，主要集中在城市地區，往往更看重大企業，更注重大額業務，而忽視小企業，對農民的創業貸款更是慎之又慎。并且適合農村特點的電子化、票據化設施不足，農戶辦理業務不方便。

三、完善我國土地承包經營權抵押貸款的路徑

(一)培育土地承包經營權抵押貸款的外部良好環境1.完善法律法規。農村土地承包經營權抵押貸款是農村經濟發展的關鍵環節，但因《擔保法》、《物權法》等法律法規的約束，抵押處置存在一定的法律障礙。為配合農村土地承包經營權抵押工作的全速推進，先行先試，建議相關部門進一步加強相關產權的法律框架建設，完善相關法規，出臺較為全面的農村產權抵押融資管理辦法，明確規定農村土地承包經營權的可抵押性，以便為農村產權抵押貸款制度的推進提供相應的法律保障。2.建立土地流轉市場。首先，土地流轉市場的建立能夠進一步促進土地流轉，使土地形成規模化經營，更有利于土地承包經營權抵押貸款的實施;其次，當借款人無法償還貸款時，金融機構能夠及時地變現抵押物從而獲得補償，并且有正規、統一的流轉市場也會相應地降低交易費用，這是提高金融機構放款積極性的有力舉措;最后，也有利于有關部門建立制度化、規范化的土地流轉管理機制，加強對農村土地流轉的指導和監管，從而消除土地流轉中損害農民權益的現象。此市場的主要功能:一是農地流轉信息系統，及時收集與農地流轉信息，使供求雙方能及時獲取土地流轉信息;二是促使供求雙方達成交易，并提供相關的交易服務;三是涉農機構或者擔保公司可以通過該市場在較短時間內把抵押的農村土地承包經營權流轉變現，提高其開辦農村土地承包經營權抵押貸款的積極性。3.設立專業評估機構制定評估標準。設立專業的農村土地承包經營權抵押價值評估機構，制定合理的評估標準，建立農村土地承包經營權抵押價值評估制度。此制度需考慮兩點:一是政府應出臺評估標準細則，對不同等級的農村土地制定相應價值標準以供參考;二是成立獨立的抵押價值評估機構，結合實際，根據農地的地理位置及其他條件，綜合農地流轉價格，制定科學的評估標準和操作辦法。對評估人員進行從業資格認證考核，憑證上崗，定期對評估人員進行培訓，確保評估水平。4.培育良好的外部環境。一是盡快完善農村社會保障體系，逐步淡化土地的社會保障功能。在農村社會體系尚未完善之前，可以對土地承包經營權抵押設定一定的限制，以保障農民免予破產。二是加快農村信用體系的建設，培育良好的金融生態環境，為農村土地承包經營權抵押貸款業務的開展創造良好的外部環境。

(二)科學設計農村土地承包經營權抵押貸款流程銀行業金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款需要三個相互聯系的系統構成:一是貸款發放系統;二是抵押品處置系統;三是資金補充系統。其中貸款發放系統是主系統，它的正常運行需要另外兩個系統的配合和支持。三個系統有序運行，才能從根本上解決農村土地承包經營權抵押貸款難實施的問題。首先，貸款申請階段。此階段包含抵押價值評估及貸款申請兩部分。資金需求者向評估機構提出評估申請，評估機構作為獨立的主體，按相應流程對農村土地承包經營權的價值進行評估。評估完成后，評估機構應向資金需求者出具兩份評估報告，資金需求者向涉農機構基層網點提出貸款申請的同時，提交一份評估報告。涉農機構基層網點在受理貸款申請時，可在登記機構進行查詢以驗證評估結果的真實性，然后按相應的比例計算貸款額度。其次，擔保階段。此階段由申請擔保及要求反擔保兩部分構成。涉農機構基層網點向擔保公司申請擔保并提供相關資料。擔保公司受理擔保申請并按規定為其提供擔保。一旦涉農機構無法收回貸款，擔保公司將承擔所擔保額度的損失。同時，擔保公司應向資金需求者提出反擔保，要求其提交評估報告的同時，將農村土地承包經營權證交予擔保公司，并辦理農村土地承包經營權抵押手續。擔保公司分別與資金需求者和涉農機構簽訂擔保協議，并將結果報送登記機構進行登記公證。再次，貸款審批及發放階段。涉農機構基層網點對貸款申請進行初步審查通過后，上報其抵押貸款審批部門。若材料齊全，符合規定，抵押貸款審批部門盡快予以批準，由基層網點向資金需求者發放貸款，同時涉農機構和資金需求者雙方都需在登記機構進行貸款登記。此外，通過資金補充子系統，涉農機構的資金來源主要由以下四部分構成:其自身吸收的存款、人民銀行再貸款、財政專項補貼以及向廣大社會公眾發行農地債券，進而拓寬資金來源渠道，為農村土地承包經營權抵押貸款的發放提供了堅實的資金基礎。最后，還款和抵押品處置階段。貸款期限屆滿時，借款者若能按時足額還款，擔保公司所提供的擔保協議自動終結，擔保公司根據涉農機構的貸款收訖通知，將農村土地承包經營權證歸還給資金需求者;若借款者不能按時還款，涉農機構則要求擔保公司按約定承擔相應擔保責任，擔保公司此時有權通過抵押品處置子系統變現抵押品以彌補損失。具體操作是，擔保公司在土地流轉中心將抵押的農村土地承包經營權流轉給農地承包經營權需求者，用所收取的轉讓費來彌補損失。

(三)防控農村土地承包經營權抵押貸款的風險農村土地承包經營權抵押貸款可能會帶來四種風險:經營風險、轉移風險、貸款風險和社會風險。在這四種風險中，經營風險、貸款風險是社會風險產生的根本原因，轉移風險是社會風險的直接原因，因此，控制經營風險是關鍵，而控制轉移風險則有助于緩解社會風險。操作程序的優化能夠規避一部分貸款風險;經營風險主要是受農業生產的不確定性影響，不確定性越高，風險就越大，因此防范經營風險從控制農業生產的不確定性著手;轉移風險通過就業指導，消除轉移障礙得到控制;其他風險得到有效防范社會風險自然減少。1.引導資金流向。生產決策直接影響經營風險，農業生產的核心是種什么、養什么、種多少、養多少的問題，目前農業生產中可能會因為信息的不完整或信息誤導，或是生產經營者缺乏科學決策的知識與能力而導致決策失誤，把資金投向錯誤項目。各級政府建立農業信息體系，強化信息引導，建立縣鄉兩級信息處理系統和信息服務網絡，及時收集、整理和各種農業信息，從而引導資金流向。2.自然災害預測與預防。政府要對申請土地承包經營權抵押貸款的農戶提供技術支持，從而提升農產品的科技含量，一方面使得農產品抵御災害能力增強，另一方面還能增強產品的市場競爭力。主要措施:(1)加強水利工程等基礎設施建設，提高抗旱排澇能力和水資源的利用效率。(2)提高動植物病蟲害防治水平。完善動植物病蟲害監測預警，對農業經營者進行病蟲害防治技術指導。(3)強化農業氣象災害防御工作。充分發揮氣象為農業生產服務的職能和作用，氣象部門深入開展氣候變化對農業生產的影響研究，完善多渠道的氣象信息。3.消除農民向非農產業轉移障礙。轉移風險的管理要著手消除農民向非農產業轉移的障礙，為其順利轉向其他產業提供寬松的環境。轉移風險的消除需要做好以下工作:改變二元戶籍制度，為農民工就業消除法規障礙;加強農民的就業指導工作，為其保護自己的合法權益不受到侵害，并為農民工提供就業信息以及政策上的支持;還要加強鄉鎮企業發展和城鎮建設，為農民向二三產業的轉移提供空間。4.發展農業保險。農業保險由于高風險、高賠付率，盈利低，商業保險在農業領域不活躍，保險的范圍和種類十分有限。所以應該深入貫徹國務院農村金融體制改革的決定，積極組建各種政策性農業保險機構。此外，還可以發展合作保險方式。行業性、地區性的合作保險組織以互助共濟為目的，不追求盈利，但可以降低成本，是解決一般商業保險公司不愿經營農業保險問題的有效方法，通過農村保險事業的發展來推動和保障農村土地承包經營權抵押貸款的發展。

作者：李瑞紅單位：中國人民銀行陽泉市中心支行