金融控股監管體系的建構與優化范文
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從金融控股公司的類型來看，國際上主要存在兩種發展模式：
1.純粹性的金融控股公司﹙PureFinancialHoldingCompany﹚其主要特征為：金融控股公司的母公司僅僅是公司經營策略的決策者，負責從事投資運作和產權管理，本身不從事具體的經營業務，通過收購、兼并、轉讓和對子公司的控制權，達到控制其重大決策和經營活動的目的［2］。這一模式的典型代表為：美國的花旗集團、中國的平安集團和臺灣地區的金融控股公司。
2.經營性的金融控股公司﹙OperatingFinancialHoldingCompany﹚其主要特征為：金融控股公司的母公司不僅擁有自己特有的經營領域，而且通過控制股份的方式影響金融子公司的經營活動。其中經營性的金融控股公司又可以劃分為兩種模式，即全能銀行的模式和母子公司的模式。全能銀行模式既可以直接從事全方位的金融業務，又可以通過所控股的金融機構從事專業化的金融業務。母子公司的模式是指母公司除了從事一定范圍的金融業務外，還通過控股從事其他金融業務，如：工業、商業、貿易、建筑、運輸等，具有典型代表的英德兩國的金融控股集團。
3.管理型的金融控股公司﹙AdministeringFinancialHoldingCompany﹚其主要特征為：金融控股公司的母公司在投資設立金融子公司的同時，又投資設立了若干個金融機構，投資控股管理業務集中委托于金融控股公司的子公司進行管理，而金融控股公司和下屬若干個金融機構之間并沒有直接的股權關系，嚴格意義上他們都是母公司并列投資的兩類公司。重組后的中信集團就是這種模式，2011年12月，中信集團整體改制并更名為“中國中信集團有限公司”，中信集團將其子公司金融機構的管理權限委托給金融控股公司，但他們之間沒有嚴格的股權結構、管權關系、資本紐帶，具有靈活運作的管理模式特征。
臺灣地區《金融控股公司法》的立法現狀
﹙一﹚臺灣《金融控股公司法》的立法背景
在加入世界貿易組織和金融自由化進程的推動下，臺灣地區財政部于2001年初開始進行多項金融改革，同年立法院于6月陸續制定并修訂了6部金融法律法規，包括《金融控股公司法》、《金融重建基金設置及管理條例》、《存款保險條例》、《營業稅法》、《票券金融管理法》以及《保險法》［3］。其中《金融控股公司法》的頒布，確立了金融控股公司的法律地位，并為臺灣金融機構從事跨業經營、擴大金融版圖、提升金融機構的競爭力提供了制度的保障。實踐證明，在臺灣規模最大的十家企業中，有九家是金融控股公司。從整體上看，臺灣《金融控股公司法》的頒布和實施，有利于整合當地分散的金融資源和分割的金融市場，有利于優化各子公司的資源、降低經營成本，提高服務品質，從而體現股權的集中化、組織的大型化和經營的多元化，更好的提升公司整體經營的績效。
﹙二﹚臺灣《金融控股公司法》的主要結構
縱觀臺灣地區2001年6月出臺的《金融控股公司法》，共六章，69條。第一章為總則，主要包括金融控股公司的立法目的、設立金融控股公司的條件、金融控股公司主要子公司的定義規范、設立方式等；第二章為轉換及分割，主要包括金融控股公司的營業讓與、股份轉換、簡易合并及公司分割規定；第三章為業務及財務，是本部法律的核心，主要規定了金融控股公司的業務范圍、金融控股公司轉投資的原則、資金的運用、資本適足性、共同營銷以及利害關系人交易等問題；第四章為監督，主要包括建立金融控股公司的內部控制制度、維持子公司健全經營、增資協助銀行保險及證券子公司責任的規定；第五章為罰則，其處罰方式包括對金融控股公司的糾正及罰則，對公司負責人員及職員的民刑事責任等；第六章為附則，主要規定不適用該法的調整期間。
﹙三﹚臺灣《金融控股公司法》的主要內容
臺灣《金融控股公司法》的特點主要內容體現在以下幾個方面：第一，有關金融控股公司投資子公司的規定。根據臺灣《金融控股公司法》第36條第1項的規定，臺灣地區金融控股公司業務以投資及對被投資事業的管理為限，除此之外，不得經營任何金融商業活動。因此臺灣的金融控股公司屬于純粹控股公司。根據臺灣《金融控股公司法》的規定，從金融控股公司投資的目的角度不同可將金融控股公司分為四類，第一類為長期投資金融相關事業并將其納入為子公司，第二類為非金融相關事業的投資，第三類為短期資金的運用，第四類為不動產投資。為了規范金融控股公司以更透明、公平、合理的方式進行并購，臺灣地區又于2010年12月31日了《金融控股公司投資管理辦法》，該辦法的重點體現以下幾個方面在：1.首次投資金融控股公司、銀行、保險公司、證券商應取得控制性持股，臺灣的控制性持股的比例原則上是在25%以上。2.金融控股公司申請投資時，應檢附表格及相關書件，包括購足股份計劃書和整并方案。
3.金融控股公司的關系企業投資時，應由其代為申請核準，這是向主管機關進行申請的嚴格要求。4.金融控股公司應建立被投資事業的投資管理和風險控管機制，并應確保于所核準投資的范圍內進行投資，不得偏離本行業。第二，有關金融控股公司運營架構的法律規制。從臺灣金融控股公司的模式來看，其運營架構主要可以區分為兩種：分別為策略規劃管理模式和策略控管模式。其中，策略規劃管理模式主要傾向由總公司集中化管理，再結合其他金融相關事業和創業投資。追求的是內部子公司的協調與管控，強調長期競爭優勢。策略控管模式傾向于子公司負責規劃及建議，由總公司檢視并附加價值的建議。追求的是長期績效與短期績效的均衡發展。第三，有關金融控股公司風險防范的法律規制。臺灣《金融控股公司法》第37條第1項規定：金融控股公司可以向主管機關申請核準投資法定業務以外的其他事業，但不得參與該業務的經營。而金融控股公司對前述其他業務的投資金額，不得超過該被投資業務已發行股份總數或實收資本總額的5%；其投資總額不得超過金融控股公司實收資本總額的15%。2009年1月修正后的金融控股公司法，為了考慮到凈值較能反映公司實際經驗狀況，修正金融控股公司對金融相關業務以外的投資總額計算方式，由現行以金融控股公司的實收總額，改為以其凈值為計算基礎，并刪除了“但不得參與該事業的經營”的內容，規范了金融控股公司對第1項其他業務的投資總額為：不得超過金融控股公司凈值的15%。另外，臺灣《金融控股公司法》第37條第4項有關持股比率的規定為，金融控股公司對其他業務的持股比率，不得超過該被投資事業已發行有表決權股份總數的5%。此外，為了有效分散金融控股集團的投資風險，其《金融控股公司法》第37條第5項規定：對金融控股公司及其子公司有關其他事業的持股合計，原則上不得超過該被投資事業已發行有表決權股份總數的15%的限制。第四，有關金融控股公司的監管問題。在監管方面，臺灣地區于2004年7月1日公布的《金融監管管理委員會組織法》，標志其金融監管方式已由多元監管轉變為一元監管。目前，臺灣設立為其主要的監管機關，在內有銀行局、保險局、證券期貨局、檢查局分別負責不同的權責。在機制統一的前提下，各職權相互合作，與將職權分屬于不同機關或機構來說，是一種金融監管上的進步。
我國大陸地區《金融控股公司法》的立法困境
﹙一﹚金融控股公司的法律地位不明確
目前，針對金融控股公司的監管法律規范主要有《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《公司法》、《商業銀行法》、《證券法》和《保險法》，然而這些按照機構屬性和行業類型為區分標準的立法將金融控股公司排除在金融監管體系之外。此外，雖然國務院有關部門的規章：在一定程度上起到了規范金融控股公司運行的作用，如《保險資金運用管理辦法》、《關于保險機構投資商業銀行股權的通知》、《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》、《商業銀行中間業務規定》、《證券公司股票質押貸款管理辦法》、《信貸資產證券化試點管理辦法》等，但這些規定，均沒有明確金融控股公司或金融集團的法律地位，可以說目前為止，法律層面上對金融控股公司的系統界定尚未形成。
﹙二﹚金融控股公司的風險較大
在現行的法律框架之下，金融控股公司還面臨著難以避免的經營風險。這些風險概括起來主要有：關聯交易的風險、資本重復計算的風險、系統性風險以及壟斷的風險等。首先，關聯交易風險是金融控股公司所面臨的最大的風險，通常表現為金融控股集團成員之間的交叉持股、交易往來、互相擔保和抵押、以及為了避稅和逃避監管而相互轉移利潤等，金融控股公司存在的意義在于通過公司內部結構與合作關系的協同效應，來降低公司的運營成本、增加盈利，從而提高經營管理效率。然而一旦母公司之間的資金與經營產生的關聯交易過度，任何一個環節出現問題又無法抵御這種風險時，集團的正常經營必然會受到一定的影響。這些風險如果缺乏完善的內控機制，常常會形成控股公司內部的暴險，并最終危及整個集團的經營安全。
其次，資本金制度是世界各國公司法的核心內容，是企業生產經營活動的基礎，資本確定原則、資本維持原則和資本不變原則被譽為公司法的“三大法則”，其目的就是對債權人利益的保障。然而由于金融控股公司的組織形式和運營機制，增加了金融控股公司重復計算資本的風險。基于金融業務的共性，金融控股公司的每種業務都會以自有資本或資金的某個財務乘數進行，但與單一業務的金融企業不同的是，金融控股公司通過資本以資金的運作，可能會產生比單個金融機構更大的杠桿乘數效應，在這種情況下，如果資本或資金出現問題，就會直接影響金融控股公司的正常經營，甚至導致流動性衰竭而破產。
第三，金融控股公司因其占有的金融資源龐大，在各種金融業務中其系統性潛在的風險危害較大。由于金融控股公司所控制的金融資源占據了金融和經濟活動的絕大部分，同時金融控股公司在銀行和產業之間建立的聯系也較為緊密，所以當風險時可能導致金融控股集團的系統性風險。同時由于金融監管體系的不完善，在金融控股公司委托關系中，可能會導致委托人和受益人的利益難以保護。第四，就金融控股公司而言，由于其具有資金、規模、技術和人才等方面的協同優勢，極易可能通過協議等方式，利用其優勢地位限制、排擠或妨礙其他競爭對手進入市場，從而在某一局部市場或某些行業中形成壟斷。例如：對關聯企業提供低于市場標準的優惠貸款或要求其客戶購買關聯企業的產品或服務即“搭售”行為作為取得信貸資金的前提條件。
﹙三﹚金融控股公司的監管主體缺位
在我國目前“三足鼎立”的分業監管模式下，銀監會、證監會、保監會分別對其各行業負責監管，但對于金融控股公司缺乏明確的法律規定，難以形成有效的監管體系。根據《在金融監管方面分工合作的備忘錄》中的解釋，對金融控股公司的監管采取主監管的模式，但對于如何鑒定金融控股公司的性質，監管部門在監管過程中的協商問題均沒有具體的規定。同時，該備忘錄從法律淵源上既不屬于法規，也不屬于行政規章，因此法律層級較低，其所確立的金融協調制度在平級的三大監管部門之間難以形成有效的約束力。
臺灣《金融控股公司法》對大陸的啟示
﹙一﹚制定專項法規，明確金融控股公司的法律地位
縱觀世界各國有關金融控股公司的規制，均是采取立法先行的方式保證金融控股公司在法律的框架下穩健推進，完善的法律制度不僅能夠防止投機違規行為的發生，而且能有效地降低風險因此，在借鑒臺灣地區立法經驗的基礎上，我國大陸地區應當盡快制定專門的《金融控股公司法》在立法過程中，要重點注意以下幾個方面：首先應該修改現有法規的相關條款，如在我國的《公司法》對各種類型的控股公司做出補充規定，在整合各個法規的基礎上，協調《金融控股公司法》與現行的《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》和《信托法》等相關法律的關系，從而減少立法與現有法規的沖突，達到與整個金融體系相協調的作用。同時在立法時應著重解決三個方面的問題：其一，界定金融控股公司的概念和法律地位。借鑒臺灣地區《金融控股公司法》的規定，若采取金融控股公司的立法模式，對照臺灣限定金融控股公司的投資對象的限定，必須是以銀行、保險公司或證券商為限，并不包括證券投資信托公司、證券金融公司、期貨商以及信托業等其他金融事業。其次，規范金融控股公司的內部法律關系。包括母公司與子公司之間的控股關系以及相互持股產生的債務問題、對外擔保問題等。其三，對金融控股公司的市場準入和退出的規定。以兆豐金融控股股份有限公司投資臺灣企銀為例，因兆豐金融控股股份有限公司未依核準期限完成處分臺灣中小企業銀行持股，臺灣金管會對其做出停止并購及相關處罰決定。在實踐中，金融投資控股公司的退出需要耗費大量的人力、物力、財力，對于金控公司及被投資公司均有不利影響，因此，金融控股公司的退出機制應成為立法不可忽視的環節。
﹙二﹚完善金融控股公司內部風險管理制度
根據科斯的觀點：企業通過擴大內部交易使成本低于外部市場交易成本，因此大多數企業的活動是通過其內部機制完成，而不是通過與外部訂立契約來協調。如果將金融控股公司中母公司層面的風險防范看作是企業內部交易，而子公司的風險防范看作是市場化交易，那么風險風范通過子公司之間的契約實施將會成本過高，所以在母公司集團內部實施是最有效的形式。
首先，金融控股公司應該建立完善的內部控制體系。明確規定金融集團下的銀行、證券、保險等子公司之間的資金和業務的比例限制，可以借鑒臺灣相關立法的經驗，實現股權的多元化、分散化、合理化。合理配置母子公司董事會之間的權利以及董事會成員的比例，建立健全母子公司的董事會職能。同時建立公司的激勵制度，實現長期激勵和短期激勵的平衡，另外還完善公司內部的收入分配機制，設立榮譽激勵機制，通過以公司的股份或期權獎勵的方式，使高管人員的薪酬和公司的業績相掛鉤，避免經理人的短期行為。其次，金融控股公司除了完善公司內部治理機制外，還應建立各個關聯公司之間有效的風險隔離機制。明確規定金融控股集團下的銀行、證券、保險等子公司之間的資金和業務的比例限制。各子公司必須有自己獨立的資本金、會計標準、財務核算制度、管理隊伍等以防止風險在公司內部的傳播。
特別是銀行類的子公司對金融集團成員機構的貸款和其他信用延期方面必須有嚴格的數量限制，同時還要防止銀行因過度借貸或購買不良資產而直接承擔其相關證券部門的風險，此外，各金融控股公司的子公司必須保證決策上的自主性，使得金融控股公司只能通過股權的方式對各個子公司進行管理，從而實現機構分離、交易數額限制和業務形式限制等諸多方面的保證。
第三，加強信息披露制度。由于股權的相對集中，勢必要加強金融控股公司業務的透明度。通過建立信息披露制度，定期披露金融集團的業務關聯交易情況和風險控制情況，提高公司內部的風險管理水平。在具體操作中可以采取鼓勵的措施，對于能夠將信息真實、準確、完整、及時披露的金融控股公司給與政策上的優惠。第四，完善公司法人人格否認制度。金融控股公司大多擁有兩個或兩個以上的金融子公司，控股公司可能利用、操作其子公司的破產來規避法律責任，應當根據我國《公司法》第20條的規定，引入公司法人人格否認的理論，通過對控股股東身份的強調，明確金融控股公司在其子公司濫用法人獨立地位和股東有限責任，嚴重損害公司債權人的利益時，作為母公司的金融控股公司將承擔連帶責任。第五，引入風險預警機制。由于金融控股公司各子公司經營領域的不同，因此導致各行業會計準則的差異較大，從而帶來財務信息披露的風險，針對此情況可以借鑒臺灣地區的做法，引入風險預警機制，從監督大額內部交易、防止集團內不良關聯交易以及金融控股的內部控制等方面建立一整套風險預警機制。
﹙三﹚立足本土發展現狀完備監管體系
金融控股公司監管模式的選擇是困擾金融控股公司立法的一大難題，從臺灣地區《金融控股公司法》的相關規定來看，以臺灣設立為其主要的監管機關，在內設有銀行局、保險局、證券期貨局、檢查局分別負責不同的權責的傘式監管模式［10］。因此，我國大陸地區可以一方面借鑒臺灣地區的傘型監管模式，建立有絕對權威的主要監管機構，行使最終裁判權和規則制定權。另一方面加強監管的合作，完善各監管部門相互溝通的機制，協調對金融控股公司的監管舉措。另外，監管的內容應實施對整個控股公司的風險監管，首先應嚴格規范金融控股公司的內部交易，對內部交易的種類、交易條件等做出限制性的規定。其次，對金融控股公司的資本充足率應加以監管。監管的內容包括控股公司本身的資本充足率、控股公司和其他持股公司的資本充足率。按照1999年由巴塞爾銀行監管委員會等聯合的《對金融集團的監管原則》的相關規定，對避免資本重復計算、評估資本充足程度的基礎審慎法、基于風險的累積法和基于風險的扣減法，值得我國借鑒。第三，設置金融控股公司的準入與退出機制。由于金融市場風險較大，因此對于金融控股公司必須設立比一般金融機構更為嚴格的市場準入條件，金融控股公司的市場準入實質是對公司實體的資格審查，其設立條件應該符合國家金融發展規劃和市場需求。在借鑒臺灣相關立法經驗的基礎上，應當改變以往我國對金融機構的準入審批標準不統一、審批權分散的現象，由法定監管部門制定一系列明確的量化標準指標，如資本總額及其計算辦法、資本充足率及其計算方法、經營管理能力以及對金融市場競爭程度和增進公共利益的影響等。同時，對不符合條件的金融控股公司應設置相應的退出機制。沒有退出機制的市場競爭是不完全的。當金融集團的經營狀況惡化時，監管機構可先行通過組織行業支持或提供央行貸款等方法，向一些出現危機且地位重要的控股集團提供適當的援助，防止由于分支機構的風險擴大而導致母公司的破產。
結語
在金融全球化和金融創新的浪潮中，金融控股公司的出現既是市場競爭推動的結果，也是金融業綜合變革的必然趨勢。在這種背景下如何順應國際金融業務創新發展的潮流，探索和構建符合我國國情的《金融控股公司法》應是當前迫切需要解決的問題。臺灣地區已率先頒布實施了相關法律，并構筑了較為完善的金融控股公司法律制度體系，通過借鑒臺灣地區相關立法的精髓，能夠有效推動我國大陸地區金融控股公司法的規范和發展。
作者：田靜婷單位：西北政法大學經濟法學院
