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中小金融機構是相對于四大國有商業銀行而言的，包括股份制商業銀行、城市商業銀行、城鄉信用社、信托投資公司等。中小金融機構的產生和發展，是多種所有制經濟成分發展共存的客觀需要，并為廣大城鄉中小企業提供了重要的融資服務。但1997年亞洲金融危機發生后，中小金融機構的問題和風險凸顯出來。為此，中央銀行加強了對中小金融機構的監管，對問題嚴重者采取了兼并、關閉、破產、債轉股等措施。監管的唯一目的，應是促進中小金融機構更快、更健康地發展。為此要總結以往對中小金融機構監管的經驗教訓，使監管更好地促進發展。

（一）從國民經濟發展的長遠戰略出發，高度重視中小金融機構的發展，在發展中防范風險、完善融資機制

首先，要在政策上對國有銀行和中小金融機構一視同仁。那些出于保護國有商業銀行而抑制中小金融機構發展的政策必須修正。例如，1999年年初，有關部門曾下發預算外資金必須存在國有商業銀行的文件，這對非國有銀行吸收存款產生了極為不利的影響。這種做法必須堅決糾正。第二，要減少對中小金融機構的行政干預，使它們能夠依法自主經營。這對許多由地方政府管理的中小金融機構尤為重要。地方性金融機構不是地方政府的金融機構，更不是地方的第二財政。要吸取一些地方對信托投資公司干預過多導致經營困難甚至關閉破產的教訓。第三，要加強對中小金融機構的正確引導。第四，要處理好從整體上促進中小金融機構發展與對個別問題嚴重的機構實行市場退出的關系。既不能因為重視中小金融機構而不言市場退出，也不能因個別中小金融機構退出市場而忽視從整體上促進其發展。

（二）深化中小金融機構的改革和重組

首先，建立符合市場經濟要求的現代金融制度。依照《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國商業銀行法》的有關要求，規范董事、董事長、監事、監事長、行長、副行長的產生和罷免程序，明確各自的職責。此外，要加強對股東行為的規范，防止短期行為。在風險控制、干部任免、勞資管理、產品開發等方面，盡快建立符合市場經濟要求、與國際慣例接軌的經營機制。擴大資金來源。可以允許銀行同業之間提供期限較長的借款，對于中小金融機構合理的資金需求，人民銀行可以提供再貸款支持。拓展新業務，增加利潤來源，增強社會服務功能。

其次，可以讓具備條件的股份制銀行上市，增強發展后勁，培養潛在的中小金融機構，增加中小金融機構的市場份額。

第三，允許中小金融機構參與兼并和重組。通過市場機制的運作和金融競爭，撤并一些經營虧損的金融機構，發展那些有前景的金融機構。在目前的情況下，可允許城市商業銀行、城鄉信用社在區域內兼并或重組非國有金融機構，然后在適當的情況下，比如一些大的城市商業銀行，允許其跨區域兼并。可允許股份制商業銀行收購重組國有銀行的分支機構或一些中小金融機構，進一步發展股份制商業銀行的網絡，增強競爭實力。（三）盡快建立存款保險制度

需要指出的是，存款保險體系應當包括全部吸收存款的金融機構。如果僅僅建立中小金融機構存款保險體系，恐怕很難達到提高中小金融機構抵御風險能力的目的。國有商業銀行不參加這個保險體系，保險資金就相當有限，何以能實現存款保險？同時，國有商業銀行不加入存款保險，等于宣布國有商業銀行不存在倒閉、破產的可能，或者最后國家會承擔存款人的損失，這樣做，豈不進一步降低了國有商業銀行以外的金融機構在社會上的信譽？再則，這樣做，國有商業銀行不需要承擔保險費用，其他金融機構則需要承擔部分費用，也不利于平等競爭。最后，國有商業銀行未必能永遠如現在一樣，獨占金融市場鰲頭，國有商業銀行信用也不應與國家信用劃等號，因此，國有商業銀行加入存款保險體系，從長遠看，也有其必要性。

（四）規范中小金融機構的市場退出

為了維護整個金融體系的穩健運行，關閉少數已經資不抵債、瀕臨倒閉的中小金融機構，或讓其破產，是完全必要的。但規范金融機構市場退出辦法更為必要。前幾年，對于一些行將倒閉的金融機構，采取的是緊急情況下的應急辦法。應逐步完善金融機構市場退出的法律法規，使這一行為法制化、規范化。在當前，關鍵是要制定相應的法律法規，依法規范對金融機構的行政關閉行為。首先要分清關閉和破產的區別，避免隨意性。其次要改進被關閉金融機構的處置方式。由國有商業銀行接管或托管，既加重國有商業銀行的負擔，也容易產生對中小金融機構不利的社會影響。對被關閉機構的處置，應由作出關閉決定的機關組織人員進行。再次要注意金融機構市場退出的社會影響。對應當退出的金融機構，要根據問題的嚴重性和緊迫性，合理安排退出次序，避免因集中處理而造成不良的連鎖反應。前幾年，在個別金融風險重災區，由于有問題的金融機構同時退出市場，不僅使該地區出現金融服務的空白，使中小金融機構從此在該地區絕了跡，也加深了人們對中小金融機構風險性的印象，降低了其社會信譽。

（五）明確各類中小金融機構的發展方向和發展戰略

中小金融機構必須根據自身特點，確定正確的發展方向和戰略，實行正確的市場定位。就城市商業銀行而言，除京、津、滬、穗等大城市外，一般中小城市的商業銀行，其主要的服務對象仍應是城市的個體私營經濟。城市信用社的市場定位應當繼續放在城市小企業、個體私營經濟實體上。農村信用社的服務對象依然在農村、農戶和農村經濟。信托投資公司的主要服務對象仍然應以機構為主，但是，增加私人客戶應當引起重視。

（六）為中小金融機構發展創造良好的外部條件

中小金融機構特別是辦理銀行結算業務的機構，目前遇到的最大困難是不能快速為客戶辦理結算業務，許多城鄉信用社甚至城市商業銀行就是因為這方面功能不強而失去優良客戶的。這個問題完全依靠中小金融機構自身的努力是很難解決的，即使能夠解決，也將陡然提高它們的經營成本。在正常的市場經濟下，中小銀行和信用社完全可以通過大銀行的方式解決，但在我國目前條件下卻做不到。最可行的辦法，就是充分利用中國人民銀行的聯行和電子清算中心，為這些沒有聯行的中小金融機構提供結算支付服務。

中央銀行還應改變在再貸款上對中小金融機構限制過多的做法，做到與國有商業銀行一視同仁。

（七）規范中小金融機構的治理結構，加強內部風險控制和管理

中小金融機構特別是那些規模很小的金融機構，其內部治理結構基本上是"一長制"，缺少制約，以至造成較大的管理風險。在這些機構初創時期，這種治理結構還比較有效。但隨著這些金融機構資產規模和業務范圍的擴大，這種治理結構就顯得很不適應。為此，要研究建立一套適應這些機構的治理結構和內控制度。既能保持它們運行中的高效率，又能防止因權力過于集中而產生決策獨裁化；既要發揮經營管理人員的積極性，又要使財產所有者能夠實現充分的監督。

難點

中央銀行在對中小金融機構進行監管，特別是對問題嚴重的中小金融機構處置方面存在很多難題，致使一些有嚴重支付問題、資不抵債的中小金融機構不能退出市場，這不僅影響中央銀行的正常監管，也不利于中小金融機構的健康發展。

1、沒有適用于金融機構關閉和破產的法律，所以對金融機構破產很難操作。廣東國際信托投資公司破產是以一般企業破產法為依據，由此引起了國內外債權人的不滿。

2、對自然人存款的保證支付問題。因為沒有存款保險制度，一些金融機構關閉后，其有效資產甚至不夠支付自然人儲蓄存款的本金，在多數情況下是由股東、地方政府、中央政府或中央銀行出資補貼。

3、相當多的需要重組的金融機構是地方政府獨資或控股的，在這些金融機構的合并、重組、關閉甚至破產過程中，地方政府一方面只承擔出資額的有限責任，另一方面又存在嚴重的地方干預，使司法部門很難公正司法。

4、金融機構的業務記錄的完整性和真實性很不充分，而且信息的透明度不高，使金融機構的合并、重組或關閉更為困難。現有的金融業會計準則不適應金融機構業務的發展，沒能體現謹慎會計原則。在銀行重組中，對有效資產的評估和計算沒有統一標準。

5、在中小金融機構不良貸款處置、關閉和破產過程中，其有效資產的轉讓、拍賣、證券化存在著很大的障礙。主要原因是，中國目前不存在信貸二級市場，無法進行貸款的買賣；大部分貸款沒有明確的抵押物；對抵押物的拍賣、證券化存在許多法律上和中介性的困難。因此，金融機構有效資產的市場價格難以實現，變現比率非常低。

案例

在我國，中央銀行對有問題或危機的中小金融機構，主要采取的是兼并（合并）、債轉股、關閉和實施破產等措施。

兼并（合并）。在1995－1998年間，將2000多家城市信用社合并為88家城市商業銀行。這些合并行為基本遵循商業原則：清產核資，沖銷部分呆帳，計算原股權凈值，再增加新股東。

但也有合并不成功的案例，1992年8月，在海南省五家信托投資公司合并的基礎上，吸收部分新股東，成立了海南發展銀行。當時這些信托投資公司資產質量不好，使新銀行經營狀況也不好。1997年12月，這家銀行又兼并了當地28家支付困難的城市信用社，情況進一步惡化。中央銀行給予了30多億元人民幣的流動性支持，仍然發生擠兌。1998年1月海南發展銀行終于關閉。在其他合并組建的88家城市商業銀行中，由于原來城市信用社的經營基礎不好，不良貸款比例高或虧損嚴重，有幾家城市商業銀行組建1－2年內就出現了支付危機。

債權轉股權。1996年10月，中國光大信托投資公司不能支付到期債務，而其中最大的債權人是一家國有石油公司和兩家國有商業銀行。中央銀行把這些債權轉為股權，約50億元人民幣，從而避免了這家信托公司的倒閉，以及可能引起的風險。

關閉清算。1997年到1998年，中國關閉了資不抵債的一家商業銀行（海南發展銀行）和三家信托投資公司（中國農業信托投資公司、中國新技術創業投資公司等三家），這四家金融機構的總債務為1200億元人民幣。

需要說明的是，我國對金融機構的關閉清算不同于破產。關閉清算基本遵循以下程序：第一，由中央銀行宣布這家金融機構關閉，然后指定一家商業銀行先托管這家機構的債權和債務。第二，托管者自己或請外部會計師事務所清算被關閉機構資產，計算出虧損額和有效資產，并進行債務登記和確認。第三，決定債務償還原則，一般的情況是，外債和自然人的存款優先償還本金和法定利息；國內法人的存款、債務能償還多少則取決于清算結果的有效資產數量，一般存款本金都不能足額償還。第四，如果損失特別嚴重，也可以依法申請破產，在進入破產程序的同時，關閉清算的程序就終止。