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摘要：通過對我國金融監管實踐出現的問題進行法律分析，著重從完善金融監管法律體系，重構金融監管組織體系，建立健全行政執法監督機制，加強金融監管的合作與協調，充實金融法制機構等方面提出加強金融監管的法律對策。

關鍵詞：金融監管；WTO；法制化

(一)當前我國金融監管的現狀及法律成因

近年來，我國相繼出臺了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《金融資產管理條例》、《信托投資公司管理辦法》、《金融違法行為處罰辦法》和《金融監管責任制》等，依法監管工作取得了明顯成效。中國人民銀行金融監管實現了三大轉變，即監管思想由單純重視合規性監管向合規性與風險性監管并重轉變；監管范圍由市場準人轉向包括市場準人、運營監管及市場退出在內的全程監管；監管方式由單純運用現場檢查轉向現場與非現場綜合運用。但是，目前的金融監管水平還不能完全滿足我國金融業穩健運行和持續發展的需要。主要表現在：一是金融監管基礎設施較差，影響了金融監管作為一個系統整體運作的效果。二是缺乏一個科學、高效運作的風險預警系統，難以全面、準確預測某一地區或一家金融機構早期出現的風險性苗頭，往往不能準確、及時采取早期糾正措施。三是市場退出機制不健全。包括對有問題金融機構的定性缺乏量化判斷標準、求助金融機構的條件不明確，缺乏金融市場、金融機構主動救助有問題金融機構的激勵機制和規范、統一的市場退出程序。四是金融監管重實體輕程序，往往忽略當事人的聽證等權利。此外，金融監管機關在收集證據等方面還存在一些問題。造成上述問題的原因主要是金融監管部門缺乏監管的法定權限；監管程序不規范和市場退出機制不完善等等。

1．金融監管主體的法定權責不明確

一是現行立法對法定監管主體——中國人民銀行的監管職權規定過于原則，在監管實踐中不具有可操作性。如《中國人民銀行法》第32條規定：“中國人民銀行有權對金融機構的存款、貸款、結算等情況隨時稽查，檢查監督。中國人民銀行有權對金融機構違反規定提高或降低存貸款利率的行為進行監管檢查。”盡管《商業銀行法》對其職權有所補充，但是在監管權力的運作上仍是缺乏詳盡的規定。不利于其對不同種類的金融機構實施不同的監管手段和措施。二是監管主體行使監管職權的法律保障機制不健全。如在稽核檢查監管權行使的保障上僅規定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表的”、“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監督的”可對商業銀行進行處罰。這種規定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內部直接責任人員予以相應處罰。三是法律法規未對監管人員的業務素質及違反法定程序或濫用權力的監督未能做出明確要求，降低了金融監管的有效性。

2．現行監管法律涵蓋范圍太窄

隨著我國加入WTO和金融改革的進一步深化，銀行持股公司很可能成為未來我國金融組織的通行模式。從防范金融風險的角度看，除了對市場準人過程中審查股東(或出資人)資格外，法律并沒有授權中國人民銀行對被監管對象的股東的財務狀況進行監督和檢查，中國人民銀行也沒有義務對商業銀行及其附屬機構實施并表監管。因此，現行的監管法律已不能適應綜合監管的需要。

3．金融監管法制在構建、運用監管手段和方法上有缺漏

我國金融監管法制對市場準人監管，稽核檢查監管、調查統計等監管手段較為重視，均將其納入監管法制體系中，但對存款保險等監管手段未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白的狀態。同時，我國的大部分基本法律對監管立法僅有原則性規定，但對以何種形式和程序來實現現場、非現場的監管，或者通過外部審計師對有關信息進行核實等方法的具體運用等方面均未上升到法制的層面。

4．金融機構內部控制和同業自律機制的法律規章欠缺

在內部控制機構方面，《商業銀行法》設計了三個條文，但規定過于原則，尤其是未對內部專門性的稽核檢查途徑——審計予以規定，無疑大大削弱了該途徑的有效性。另外，法律對于內部控制系統是否完善、有效的再監管問題未予重視，勢必使該機制處于虛設的狀態。在同業自律方面，銀行同業組織及其自律機制在諸多國家和地區頻受關注，香港的銀行業公會便是成功的例子。而我國盡管組建了全國性的銀行業協會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關注。

5．金融監管的風險監管措施缺乏

目前，我國金融監管的警告、罰款、賠償損失、取消高級管理人員任職資格、接管等強制措施，在實際執行中，罰款是用得最多的監管措施。從合規性監管角度分析，上述監管措施是必要的，也是適當的。但從風險監管角度分析，現行的監管措施往往起不到應有的效果。因為風險監管措施強調的是發現風險后如何控制風險、減少風險、增加抵御風險的能力，追究造成風險者的責任等。為此，國外監管當局的風險監管措施一般包括：諒解備忘錄、限制高風險業務、限制機構擴張、限制分紅派息、強令撤換股東和高層管理人士等。而我國現行的監管法律制度恰恰缺少這一方面的規定，由此也使監管當局陷入了監管措施不少，但真正管用的不多的兩難境地。

此外，現行的金融監管法制在監管的程序性規定、適應金融國際化和相關的法律和政策配套等方面存在許多問題，也是導致金融監管效益低下的原因。

(二)加強金融監管的法律對策

1．完善金融監管法律體系，夯實監管法制基礎

一是要系統清理現行的金融監管法律規定。要按照低層次的法律規定應服從于高層次的法律規定，不同的文件就同一監管事項做出規定的，只保留其中之一的原則，對所有含有金融監管內容的法規、規章和政策性文件進行全面清理，并使之合法化。二是要補充、制定新的金融監管法律規范。第一，要完善監管主體對金融業進行稽核檢查的保障制度。對于非現場檢查，尤其是需強制性報告的問題、程序和時間，法規須做出規定；月報表和附加資料、年度決算、營業報告和審計報告等材料的內容、信息準確性要求及提出的時間、程序均需詳盡規定。對于現場檢查，可借鑒外國的立法經驗，賦予監管主體有不預先通知的絕對檢查權，即一旦進入被檢查銀行，檢查當局便可控制銀行的一切資料和財產，以避免各種干預力量妨礙檢查的進行。第二，要完善銀行內部控制制度。我國應根據巴塞爾銀行監管委員會《有效監管的核心原則》的建議，內部控制應從組織結構、會計規則、對資產和投資等方面來構建。第三，要規范信息披露制度。信息披露是風險監管的必要補充。當前，一方面應根據我國國情，要以法律的形式進一步明確規定有關金融活動信息披露的義務人、信息披露的內容和形式、信息披露的原則和標準。另一方面從立法上明確規定不披露的信息，如內幕信息等，從而保證政府和金融機構對金融市場實行統一管理和有效監管。第四，要進一步健全市場退出監管制度。相關立法應當包括以下內容：(1)建立存款保險制度，保證金融業安全進行市場退出。（2)通過金融企業的合并，增強其抵御風險的能力。(3)建立破產機構，逐步減少接管、托管行為的運用，消除產生系統性金融風險的潛在因素。(4)建立中央銀行最后援助制度，即中央銀行對仍有償債能力但是無法從貼現窗口和貨幣市場的正常渠道取得資金的“問題銀行”提供財政緊急援助，以解決其暫時的困難，避免因破產倒閉而帶來的社會動蕩。

2．重構金融監管組織體系，創造共同監管的法律環境

一是央行監管。中國人民銀行要在實施金融監管過程中免受政府行為的牽制和制約，必須以一種超然的態度、客觀公正的立場行使監管權。因此，可考慮改中國人民銀行由國務院領導為直接受全國人大常委會的領導，并向其負責。在這方面，有些國家的成功經驗可供借鑒。如《瑞典國家銀行法》第一條規定：“瑞典國家銀行是直屬國會的官方組織”。第32條規定：“銀行董事長接受來自國會，不接受其他人有關國家銀行經營管理的指示。”我國目前按經濟區劃調整了人行分支機構的設置，也是有益的探索。二是社會監管。即由合法成立的并經中央銀行認可的會計師事務所、審計事務所依法對金融機構報告的真實性、公正性進行審計，以便有關方面對其財務狀況、經營績效和風險程度等做出正確判斷，并對其存在的問題進行審計監督。在當前，尤其要重視國家審計機構對金融機構的審計監督，并協調審計監督與央行監管的關系，分工協作并相互配合。三是行業互律監管。建議金融業盡快成立金融同業公會等類似組織，協調金融機構和中央銀行之間的關系，并通過制定同業合約等實施行業內部和自行監管。四是金融機構自律監管。即金融機構要通過建立一整套內部控制制度，借以控制經營風險，提高經營效益，其著眼點在于保證金融資產的安全性和流動性，防范經營風險。實踐證明，金融機構自律監管是抗御金融風險的基礎和關鍵防線。特別是在當前金融工具不斷創新，金融業務趨于國際化及資金調撥瞬息萬變的情況下，來自外部的金融監管有時顯得滯后。因此，全面強化并落實金融機構自律監管就顯得尤為重要。

3．建立健全金融行政執法監督機制，實現對監管工作的再監管

要注意發揮內部監督、被監管對象監督和社會監督三個方面的監督作用，建立起三位一體的對監管工作再監管的組織體系。第一，要注意發揮人民銀行內部監察、內審和法律事務部門的職能作用。監察部門要側重對監管干部監管行為的公正性和廉潔性進行監管，定期向被監管對象了解監管干部的工作表現情況，發現問題，及時幫助教育和整改；內審部門要側重對監管部門履行職責的監管，通過常規審計或專項審計，發現監管是否有失職、瀆職行為，監督金融監管部門做到執法必嚴、違法必究；法律事務部門要側重對行政處罰案件的個案監督，保證每一個行政處罰案件的合法性和適當性。第二，要注意發揮被監管對象的監督作用。除了由監察部門定期向被監管對象了解情況外，還要全面推行政務公開、公開政策法規、公開監督程序，主動接受被監管對象的監督。第三，要聘請一批社會監督員。發動他們對監管工作進行監督。為了使再監管產生實效，可將以上三個方面的情況納入到對監管部門的年度目標責任制考核和對監管干部的年度行員考核中，實行獎懲掛鉤。

4.加強金融監管的合作與協調，提高依法監管水平

一是加強金融監管的國際合作與協調。金融全球化是金融業務發展的最高形式。金融業務的全球化，導致金融業務不局限于某一國家或地區的范圍，因此，以國家為單位的金融監管當局已經不可能對其境內的金融機構和金融業務實行全方位的監管。尤其是亞洲金融危機后，各監管當局才真正認識到，只有聯合起來，劃清監管職責，共同對金融機構和金融業務實施監管，才能保持國際金融體系的穩定和發展，也才能保自己的一方平安。因此，目前全球金融統一監管進程大大加快，以IMF和國際清算銀行為主體的國際金融監管機構，針對影響全球化體系穩定的三大要素——銀行部門、國際金融市場和市場支付及清算基礎設施，分別建立了監管國際標準或準則。我國已經“入世”，理應適應金融監管的國際化趨勢，第一，要與其他國家金融當局簽訂雙邊諒解備忘錄，諸如在信息提供、相互磋商、技術合作等方面展開合作。同時，要發揮各類國際組織和區域性組織在協調國際金融監管方面的作用。第二，要全面推行金融監管國際化標準，措施包括：健全信用評級機構及信用評定管理體系、規范會計、審計、律師等中介機構服務，運用現代化技術的金融監測預警系統和央行內外資統一監管體系等。同時，我國的金融監管法規立法和執法應更加公開化、透明化。二是金融監管部門要與證券、保險監管部門搞好溝通和協調。我國現行法律特別確定的分業經營和分業管理模式，隨著加入WTO和國際混業經營的趨勢，勢必將受到影響。因此，金融監管機關和證券、保險監管部門應加強信息溝通，互相配合。當前尤其要注意銀行資金違規流入股市，以避免出現新的系統性風險。

5．充實金融監管法制機構，提高監管人員素質

要通過法規嚴格規范金融監管人員特別是主要負責人對金融業務知識和技能的掌握和對金融法制及其實施機制的熟悉等要求，加快建立金融監管業務知識資格考試和職業道德評價等制度，使監管人員具有敢管、善管、恪盡職守，勇于同一切違法行為做斗爭的品格。