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一、資本項目管理有效性評估

據國家外匯管理局2012年對外匯局、銀行和企業開展的問卷調查結果顯示，各涉匯主體對外匯管理有效性評估如下：一是外匯管理措施整體上有效；二是新出臺的政策普遍有效性高，且有效性高的政策往往管理成本低；三是資格額度等主體管理型措施、交易費率等間接管理措施有效性高，登記備案等事后監管高于事前審批審核；四是匯兌管理交易并不明顯好于跨境收付管理，甚至略差；五是對于新出臺或調整的外匯政策，如涉及銀行代位監管，應盡量減少對業務人員素質要求較高的真實性審核操作，在加快外匯管理方式轉變的同時不能對銀行期望過高；六是應急措施的有效性普遍獲得各界認可。評估結果表明，雖然外匯管理措施整體上是有效的，但仍存在有效性較低、管理成本較高的管理措施和手段，應堅持通過改革來改進管理，應針對當前外匯監管的重點或難點，在得分較低的領域推進改革。可按有效性和成本得分將外匯管理措施進行分類，有效性高、成本低的好政策，可暫不必修改；有效性低、成本高的政策應盡快修改；有效性和便利性負相關的政策，應評估可否作為應急手段；成本低、有效性低的政策，若提高有效性會大幅增加成本，應謹慎行事。從評估結果來看，涉匯主體對資本項目改革措施和方向較為認可，贊同通過交易費率等間接管理措施取代直接管理，以主體監管取代業務分項管理，在極端情況下的應急措施仍是必要和有效的。

二、境外資本項目管理改革相關經驗借鑒

資本賬戶開放是外匯管理改革的一項重要內容，對一國經濟發展具有積極意義，但各國并無統一的模式、標準和次序。

（一）智利資本項目管理演變進程及啟示智利是發展中國家中較早開始實施資本項目可兌換的國家之一，從20世紀80年代開始，智利對資本項目采取漸進式改革，整個過程較為有序地分為三個階段：一是從1982年到1989年，有選擇地開放資本賬戶，通過修訂《外匯管理法》，允許外國直接投資通過債權、股權交換的形式流入；二是從1980年到1999年，在加強注入管制的基礎上，逐步放開對資本流出的管制，為此，智利政府專門制定了限制資本流入的相關政策，包括無息準備金、印花稅和最短駐留期等；三是2000年，智利最終取消了資本管制和匯兌限制，全面開放了資本市場。

（二）我國臺灣地區資本項目管理演變進程及啟示我國臺灣地區資本項目的開放過程比較緩慢，解除金融體系管制規定的過程遵循了適當的程序。在資本項目開放方面，主要是通過銀行的“國際金融業務分行（OffshoreBankingUnit,OBU）”建立的離岸金融市場展開的。1983年我國臺灣地區頒布“國際金融業務條例”，規定離岸金融市場的經營主體必須以“國際金融業務分行”的組織形式設立，并由符合資格的總行向主管機構申報批準。在QFII方面，臺灣地區成功用10年左右的時間，經歷了從建立該體制到逐步取消額度管制的過程。以2003年10月取消QFII制度為標志，總體而言，臺灣地區已經基本實現資本項目可兌換（僅在證券投資項下極個別交易存在一定管理措施）。雖然資本項目已基本上開放，但當發生大規模異常國際資本流動時，臺灣貨幣當局仍可出臺政策對部分資本項目交易進行限制。

（三）印度資本項目開放的主要特征及啟示印度的資本項目開放始于1991年的國際收支危機，在1997年進入實質性的開放階段。2006年邁出決定性一步，建立“開放資本項目工作委員會”，力求實現資本完全自由流動。其資本項目開放進程具有以下幾方面的特征:一是在基本條件尚未完全滿足時推行資本項目開放。盡管在基本條件尚未滿足時開放資本項目會加大風險，但印度政府認為，良好的經濟基本面決定了資本流動不太可能發生大規模的逆轉，足夠高的外匯儲備水平也確保其可以有效控制資本逆轉和匯率波動的風險，因而堅決推行資本賬戶自由化。二是采取漸進、有序開放資本項目的穩健策略。盡管印度的資本賬戶自由化進程較經濟金融發展水平有所超前，但在資本項目開放節奏的把握上，由于強調堅持立足于自身承受能力，實施漸進、有序地推動開放進程的穩健策略，確保了宏觀經濟和金融體系的穩定。三是資本賬戶自由化與資本項目審慎管理并舉。在推進資本賬戶自由化的過程中，為防止資本逆轉和突發事件所引起的市場過度波動，并為不確定環境下的宏觀調控提供充分的政策空間，印度政府強調對資本項目保留必要的管控能力，并通過立法的形式予以確認。境外國家資本項目成功開放的經驗表明，一國資本項目開放無固定程序，也無固定的時間表；資本流入管理措施短期有效，長期看是無效的，保持流出入管理的對稱措施是長期的選擇。在資本項目開放的進程中，應強調資本項目審慎監管；在資本項目完全開放的情況下，仍可保留適度的資本管制措施。

三、進一步推進資本項目可兌換的建議

當前，外匯資金持續大量流入，其中不乏熱錢等違規或套利資金流入；外匯儲備快速增長，經營管理壓力巨大。資本項目管制在某種意義上甚至成為涉外經濟矛盾的一個集中體現。加快人民幣資本項目可兌換進程已迫在眉睫，應在合理掌握開放的節奏和次序、有效防范風險的前提下，摸索建立健全宏觀審慎管理框架下的跨境資本流動管理體系。

（一）合理掌握資本項目開放的節奏和次序資本項目開放涉及投融資體制的改革，涉及簡政放權與投資的便利化。在資本項目開放問題上，應將改革和開放結合起來考慮，根據制度、環境，不斷地調整和調節開放的節奏和力度。資本項目開放要具備一定條件，如良好的宏觀經濟發展情況、健全的利率匯率形成機制及有效的金融監管等等，但滿足了所有條件再開放是不現實的，各國應按照實際情況，按照宏觀審慎的原則循序漸進。一是要協調推進利率、匯率改革與資本賬戶開放。利率、匯率改革和資本賬戶開放沒有固定順序，應該協調推進，成熟一項，開放一項。二是要優化資本賬戶各子項目的開放次序。基本原則是，對我國經濟發展越有利的項目（如直接投資和企業及個人對外投資）越早開放，風險越大的項目（如短期外債）越晚開放。

（二）探索建立健全宏觀審慎管理框架下的資本流動管理體系本輪國際金融危機爆發以來，主要經濟體和國際組織都在積極探索拓展新的宏觀調控和系統風險管理工具，比較有代表性的就是宏觀審慎管理。推進宏觀審慎是推動金融監管改革的主要方向，資本項目管理也應逐步從微觀逐筆審批、規模管理轉向宏觀審慎監管。如在跨境信貸業務外匯管理政策方面，可從以事前審批或指標核定為主的計劃管理方式，過渡到“宏觀審慎管理”。可在特殊經濟區域內對機構外債實行“比例自律”管理，即將外商投資企業外債的“投注差管理”方式（短期外債余額加上中長期發生額不超過投注差），改變為“余額管理”方式（即外商投資企業外債余額不超過企業上年度末經審計的凈資產的一定倍數）；將中資企業的短期外債由現行的“指標管理”方式（向外匯局申請短期外債指標），也改變為“余額管理”（中資企業的短期外債余額不超過上年度末經審計的凈資產的一定比例）；將中、外資銀行的短期外債由現行的“指標管理”方式（向外匯局申請短期外債指標），改變為“比例自律”（如中外資銀行的短期外債余額不超過上年度末一級資本的一定倍數或比例）。

（三）加強危機管理和風險防范在放松資本管制的進程中，隨著貨幣可兌換性的提高，風險也相應加大，發展中國家大多缺乏應對開放程度不斷提高下的國際經濟金融波動經驗，深入借鑒國際范圍內應對國際金融波動風險可能導致的沖擊尤為重要。現代危機理論主要研究各國在推進資本項目管制制度演進過程中發生的貨幣危機，其中第三代貨幣危機理論認為緊急資本管制是應付貨幣危機的手段之一。克魯格曼1999年建立的多重均衡模型重點考慮了傳染、傳遞問題，為避免政府在保持貨幣貶值與匯率穩定之間的矛盾，實施緊急資本管制可切斷利率與匯率的聯系，并有效地、最大限度地避免資本外逃。推進資本賬戶開放并不意味著對跨境資金流動、金融交易放松監管，而應根據國內外經濟金融變化，實行靈活、有效的政策措施，包括采取臨時性特別措施。資本賬戶開放要謹慎推進，相機決策，遇險即收。因此，在放松資本管制的進程中，應加強危機管理，保留必要的臨時管制手段，如無息存款準備金制度等，以避免在極端情況陷入束手無策的困境。

作者：陳輝單位：中國人民銀行福州中心支行