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黨的十七大報告指出，加快建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。社會保障是社會安定的重要保證，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、基本生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充、加快完善社會保障體系[1]。社區就業是為貫徹落實黨中央、國務院關于積極擴大就業和推進社區建設的要求，把社區建設和擴大就業有機結合起來，依托社區陣地，發揮和組織社會力量開展社會化服務，為社區居民提供服務和方便的活動。隨著社區就業的發展，一個不容回避的問題也擺在了人們面前，這就是社區就業人員社會保障的嚴重缺失，以及現行的社會保障制度表現出極大的不適應性。龐大的社區就業群體游離于社會保障制度之外，將不可避免地對現行社會保障制度帶來沖擊和影響。正是帶著社區就業及其就業人員社會保障這一研究課題，我們通過對江蘇省宿遷市區、蘇州市區6個街道的18個社區進行實地調查，直接了解社區就業人員社會保障的所想所需，了解社區就業人員的真實情況和存在的問題。本次研究共發放問卷580份，回收556份，回收率為95.9%，全部為有效問卷，其中有少數問卷在有些項目上落選或選擇上馬虎，因此在這些項目的統計上將其作為缺失值處理。

有兩組重要數據顯示：第一，調查對象是否辦理過社會保險與險種的統計：辦過醫療保險的占30.4%，辦過養老保險的占24.2%，辦過失業保險的占15.6%，沒辦任何保險的占28.8%。第二，調查社區就業未參保人員的原因：經濟承受能力不足占35.6%，對參保問題的認識不清占17.2%，參保制度不規范占26.4%，保障關系轉移和接續困難占20.8%。

一、社區就業人員社會保障的問題和原因分析

通過調查反映了一些實際的情況：由于歷史的原因,我國的社會保障制度主要是針對正規用人單位“固定”就業形式設計的,致使現階段社保經辦機構在政策法規的指導下，對社區就業人員在辦理社會保險事務,以及下崗失業人員在進入社區就業領域后入保,存在著一系列障礙因素。認識、分析這些障礙因素有利于我們更好的解決實際問題。社區就業人員社會保障存在的問題及其原因主要具體表現為。

1.社區就業人員社會保障缺乏專門的法規和相應的制度

至今我國還沒有一部用于專門調整社會保障關系的基本法律，在現行的社會保障法規政策體系中,沒有關于社區就業人員保障的專門規定,已有的一些相關法規政策也不夠系統和全面，社區就業人員尚未納入勞動保障統計指標體系。隨著社區就業的迅速發展和規模的日益壯大，現行的社會保障制度表現出極大的不適應性[2]。根據我們的調查了解，目前，我國社會保障制度建設中存在的主要問題之一就是國家立法的滯后和地方立法的分散，其直接后果是社會保障社會化程度低，社會覆蓋面小，規范性和強制性不足，社會保障管理中漏洞較多。在宿遷和蘇州社區的調查中，有27.3%的未參保人員是因為制度不規范，社區就業人員在實際的參保過程中經常會遇到形形色色的政策和制度問題。社保機構對這些問題往往無政策、制度可依而難以進行。因此社區就業人員參保難的問題比比皆是。即使有參保意愿也不知道辦理渠道和手續，相關部門的咨詢服務也沒有到位，這也阻礙了社區就業人員加人社會保障體系。

2.社區就業人員社會保障缺乏相應的資金支持

資金是社會保障制度運行的“血液”，沒有充裕的資金，社會保障制度就無法運行。社區就業人員社會保障制度的建立，面臨著資金短缺的問題。特別是社區就業人員社會保障起步晚，其資金缺口會更大。再從社會保障基金的收入和支出來看，社區就業人員的規模不斷增大，社會保障還呈現剛性增長的特點，這些都會使得保障基金支出較多，需要更多的資金支持。然而，一方面社區就業人員本身收入不穩定且總體水平較低，由于社會保障實行誰繳費誰受益的原則，一些社區就業人員的收入只夠維持個人和家庭的基本生活，無力繳納社會保險費，難以參加社會保障[3]。我們從調查的結果中得知社區就業人員的收入水平大多在600元~800元之間，如果還要自己交三金，則所剩無幾。再加上社區就業人員對社會保障認識不到位，出現“保障近視”，即使參保也出現不少退保的現象。另一方面，我國資本市場不完善，社會保障基金本身的投資運營收入也會受到限制；不僅國家對社區就業社會保障事業本來就投入很少，而且地方政府的財政難以到位。有些地方完全可以以沒有資金為由，把社區就業人員排除在社會保障范圍之外。可見，社會保障基金的缺乏相應的資金支持成了社區就業人員社會保障制度建立的一個重要的制約因素。

3.社區就業人員社會保障與勞動關系分離

社區就業人員普遍沒有社會保險，用人單位為降低勞動力成本，追求自身經濟利益的最大化，利用現行社會保障制度的缺陷和在社區就業人員參保方面的制度空白，逃避社會責任，不愿為社區就業人員繳納社會保險費，從而導致社區就業人員多數被排斥在現行社會保障制度之外。根據我們在宿遷和蘇州地區對社區單位就業人員的社會保險繳費情況的調查，在獲得的50個有效樣本中，39家用工單位沒有為社區就業人員繳納社會保險費，占78%。另據我們通過網上收集資料，發現北京市海淀區勞動和社會保障局對海淀區社區就業情況的調查，122個單位中沒有為社區就業人員繳納社會保險費的用工單位占68.5%，能為社區就業人員按規定繳納社會保險費的用工單位只占5.5%，用工單位能為全部社區就業人員繳納社會保險費的僅占1.4%[4]。

4.社區就業人員社會保障關系接續困難

社區就業人員就業不穩定，收入也不固定。若是按照固定時間、固定繳費基數和固定繳費率來繳費，存在一定的困難。相當一部分社區就業人員經常需要變換工作單位和工作地點，但目前的制度還沒有很好地解決他們在流動就業中社會保險關系的轉移問題。比如在一個地方參保繳費不能在另一個地方享受相應的社會保險待遇，影響社區就業人員參保的積極性[5]。調查的結果有22.9%的未參保人員是因為社會保障關系轉移和接續困難，我們通過調查分析發現原因有三個：首先，社會保險關系的完全轉移有一定的難度，基金只轉數額較小的個人賬戶部分，而對于統籌基金則彌補的是當期當地的資金缺口。相對于調入者來說，可能會承擔調入者全部的保險支付，造成權利和義務的不對等，違背了公平、公正的原則。其次，大部分地區拒絕外地人員保險關系的轉入，以避免預期的基金壓力，這樣就給社區就業人員造成了嚴重的損失，保險關系得不到接續，影響了將來的保險金的獲取，從而導致了他們不愿參保。最后，現在大量保險關系的轉移都是由多個環節的人工辦理的，成本較高，沒有形成統一化的管理系統。

二、對社區就業人員社會保障措施建議

為實現社會公正的價值取向以及黨的十七大對社會保障制度的要求，社區就業人員作為社會弱勢群體之一，她們應該受到國家和社會的幫助和照顧，社會保障制度也應當承擔起這樣的責任。因而，我們通過提出一些積極的建議和措施，希望能從多方面推動我國社區就業人員保障體系的完善和發展。

1.加快社區就業人員社會保障的信息化建設

在現代社會，信息技術已經滲透各個領域，對于社會保障這個涉及海量數據的管理部門來說，情況更不例外，首先，應加快建立社會保險關系信息庫。在社區就業人員日益增加、工作崗位變換日益頻繁的情況下，勞動者社會保障關系的變動、接續和管理的工作量越來越大，只有盡快研制和建立專門的信息庫及相應的管理制度，才能適應這種發展趨勢。其次，建立社會保險關系管理中心等措施，簡化參保程序，改進服務手段。設立可以直接接待和受理社區就業者個人參保的“社會保險服務窗口”，使社區就業者參保更加方便；簡化程序，使社區就業者參保登記、繳費、轉移和接續社會保險關系更加快捷。最后，實施“一人一卡一號”制。不僅為城市各單位人員，而且也要為每個社區就業人員設立社會保障卡，盡管他們勞動關系不確定、工作崗位不確定、工作時間不確定、工作地點不確定，都可以享受社會保障，并且這筆保障金可以隨人而流動。

2.完善社區就業人員社會保障的制度設計和法律法規

統一的政策、靈活的制度，是做好社區就業人員社會保險工作的基礎和依據。一是要靈活選擇繳費基數。一般說來，基本社會保障水平與經濟發展水平相適應，可以仍然允許社區就業人員根據自身經濟承受能力，在社會平均工資的60%-300%之間自愿選擇繳費基數，但在待遇上可根據所選的繳費基數的高低拉開差距。二是繳費年限與基本養老金掛鉤。可以規定繳費達到15年的，發給基本養老金的80%，之后繳費每增加一年，基本養老金提高1個百分點，以充分調動社區就業人員延長繳費的積極性[7]。三是采取靈活的繳費時間和地點。社會就業人員可選擇按月、季或年交納社保費用。另一方面，使社區就業人員的社會保障工作進一步實現規范化和制度化，社區就業人員社會保障的實施和運行必須依法律法規為依據。因此，建立和完善社區就業人員的社會保障制度，也必須有相應的法規才能保證其順利實施和有效運行。

3.建立社區就業人員社會保障工作平臺，實行分類管理

社區作為基層社會實體，是社會空間中最基本的社會單元，是一個結構完整、功能齊全的組織系統。可以通過該組織系統不斷擴大社會保障的覆蓋面，解決我國社會保障制度社會化程度較低的弊端；同時，它對加強社會保障制度的有效管理和對服務對象的有效監控也具有十分重要的意義。社區就業人員是一個非常龐大的群體，這些人的保障問題也是一個非常龐大的系統工程，在現有制度下，對社區就業人員參保實行管理確實有困難。要實行分類管理，首先，對于其中有些下崗職工與原單位沒有解除勞動合同的，由原單位代辦社會保險有關手續，履行繳費義務。其次，對于解除勞動合同的下崗工人進入社區就業的，由社區就業中心統一管理，統一繳費。再次，對于原來無工作單位的社區就業人員，實行個人申報制度，由個人選擇繳費標準，建立個人賬戶。最后，對于進城務工的社區就業人員，可以建立一種代收費制度，即由當地社會保險經辦機構指定這類人員的繳費窗口，由個人或所在企業繳納保險費，然后由經辦機構把保險費轉移給外來務工人員保險關系所在地社保經辦機構。

4.完善社區就業人員的社會保險關系接續辦法，做好接續服務

能否順利接續社會保險關系，是社區就業人員普遍關心的一個問題。因此，要建立靈活多樣、選擇性強、簡便易行的社會保險接續辦法。從推動社區就業人員參保的角度來看，一個辦法是提高社會保險統籌層次。提高統籌層次，可以在更大統籌區域內實現制度運行的統一和基金的統籌安排使用，可以較好的解決因較低統籌層次之間標準、管理不統一，基金承受能力低而造成的轉移接續困難，有利于消除社區就業參保人員跨地區流動的障礙。可以說統籌層次越高，問題就越少。在提高統籌層次的過程中注意兩點：一是走漸進式道路，明確各級政府責任；二是扶持、擴大調劑基金規模，保證地區間利益的平衡[8]。另一辦法是實行純個人賬戶積累模式。就社區就業人員而言，可以按其身份證號碼在銀行建立個人賬戶，在比較大的范圍內實行一人一戶，社區就業人員無論流動到哪里，均向此唯一賬戶繳費，不需要轉移養老保險關系和基金。單位和個人的繳費全部進入農民工個人賬戶，儲存額只能用于支付養老保險，不能提前支取[9]。

5.完善勞動保障制度，保障社區就業人員的社會保障權益

首先，政府要進一步明確用人單位雇用社區就業人員可以簽訂書面合同。雇用期限較短的也可以口頭協議的方式確定勞動關系。政府也應該順應勞動關系多元化的趨勢和社區就業形式多樣的要求,建立與之相適應的勞資關系管理制度。其次，完善價格機制。勞動保障部門應積極探索社區就業人員小時、日、周工資的指導價位,并明確最低勞動報酬標準,制定與社區就業形式相符合的工資支付方式，并嚴格執行勞動保障部頒布的《最低工資規定》，確保社區就業人員付出一定的勞動能得到相應的報酬,再次，開展勞動保障執法監察。要進一步明確用人單位克扣或者無故拖欠社區就業人員工資的，除全額支付社區就業人員工資外，還應處罰一定的經濟賠償金。保護社區就業勞動者取得合理勞動報酬的合法權益，從而保證社區就業人員能按時、足額的繳納社會保險費。最后，進一步健全企業內部其他勞動管理制度，促進企業在簽訂、變更、解除、終止勞動合同、支付工資、繳納社會保險費、處理工傷、加班等方面均能按制度辦事。

6.加大對社區就業人員社會保障的財政支持

2007年的我國GDP將超過23萬億人民幣，國家財政收入達到甚至超過5萬億元人民幣，國家基本具備加速建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系的能力，這也意味著發展社區就業人員社會保障事業已經具備相應的經濟基礎。建議國家逐步提高對社區就業人員社會保障事業的投入，同時，大力發展社區就業和社會服務業等措施，創造條件提高和穩定社區就業人員的就業率。如果可以形成財政積極主導和盡可能地動員社會資源的多元投入機制，社區就業人員的社會保障事業就能夠獲得較快的發展[10]。“十一五”期間，政府應積極建立健全社區就業人員社會保障制度。我們在調查后認為，政府對于社區就業人員社會保障制度建立的具體支持還可以通過直接和間接兩種途徑：一是直接補貼，對于社區就業人員的醫療、養老保險，國家應該從稅收中撥付資金，對社區就業人員的社會保障承擔一部分責任。二是間接補貼，指政府可以采取相應的政策，對按規定為社區就業人員繳納社保基金的用人單位，政府可以對其實施一定的優惠政策，從而鼓勵用人單位更加關注社區就業人員的社會保障。

總之，建立社區就業人員的社會保障體系，必須充分考慮中國的國情和經濟發展水平，不能建立一個短期有效、長期后患無窮的社會保障體系。如果那樣，政策后遺癥將影響中國社會保障制度的合意性和經濟的持續、穩定、協調發展。只有堅持科學的原則和嚴謹的制度設計，才能保證為社區就業人員提供有保障的福利，并且保證中國社會保障制度的健康和持續發展。