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摘要：

農村社會保障體系的建立和完善是關系到我國農民生存的重要問題，也是關系到國計民生的大事。民族地區新型農村社會保障公共服務的建立健全關系到各個民族共享改革發展成果能否真正實現，由于民族地區農村經濟較為落后，城鄉二元結構明顯，新型農村社會保障公共服務存在許多問題。優化民族地區新型農村社會保障公共服務，一方面政府要創新公共服務理念，靈活應對民族地區實際情況；另一方面全面建立健全農村社會保障體系的各個環節。

關鍵詞：

民族地區；新型農村社會保障；公共服務

2013年國務院新聞辦公室發表的《2013年中國人權事業的進展》白皮書中提到，2012年我國基本實現全國新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋，截至到2013年，初步建成了世界上規模最大的符合現階段中國社會實際的社會保障體系。2014年，隨著新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度的逐步并軌，全國統一的城鄉居民基本養老保險制度開始建立，這也給我國新型農村社會保障體系的不斷完善帶來了新的契機。面對日益拉大的城鄉差距，不斷優化新型農村社會保障體系就成為保障農民權利，建設和諧平等社會的重要內容。我國是一個多民族國家，公共服務作為新型農村社會保障的重要組成部分，不僅是城鄉社會公平的體現，也是民族地區共享社會發展成果的體現，關系到民族地區的穩定和團結。

一、民族地區社會保障公共服務現狀和問題

我國的少數民族人口大都集中在經濟欠發達的中西部地區，而當前我國貧困地區的人口也主要集中在這些民族地區。據統計，全國348個少數民族自治縣中，有257個是國家重點扶持的貧困縣。因此要想實現社會保障的城鄉統籌就必須保證民族地區的社會保障公共服務切實落實。社會保障公共服務主要體現在三個方面，即社會保險、社會救助、社會福利。當前我國民族地區的社會保障公共服務在黨和國家的高度重視下得到了顯著的進步，主要表現為：

（一）農村社會保險方面社會保險是國家法律強制實施的制度，是構成我國社會保障制度的重要方面。社會保險項目主要分為養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險及生育保險。目前針對農村地區的社會保險以新型農村社會養老保險和新型合作醫療為主。近年來由于黨和國家對“新農保”和“新農合”工作的高度重視，我國民族地區農村社會保險也基本實現了全覆蓋，但是在普及過程中仍存在許多困難。首先，現行的新型農村社會養老保險是以個人繳費、集體補助、政府補貼三者相結合的形式為主。然而由于民族地區農村經濟普遍發展落后，農民收入水平較低且投保意識薄弱，給養老保險費用收取工作帶來了不小的壓力，加上地方政府財力有限、養老資源不足也造成政府養老財政不足。這些因素均影響了新型農村社會保障在民族農村地區的貫徹落實，而附加在其上的公共服務更使得地方政府心有余而力不足。以“新農合”為例，它規定農民只有在治療結束之后才能進行報銷，而報銷的流程也較為繁瑣，需要攜帶醫院發票、醫療證明等相關材料到鄉鎮一級的機關部門進行辦理。由于民族地區農村大都處于偏遠地區，交通不便且距離鄉鎮機關較遠，因此在報銷金額較少的情況下，農民寧肯放棄自己應有的保險權利。在養老保險金方面，政府一般會通過銀行發放到參保人的賬戶當中，只有到城鎮相應的銀行網點才能領域，這就增加了農民提取養老金的成本，進而影響了農民參保的積極性。其次，城鄉社會保障公共服務不均等現象明顯。一方面相對于城市而言，民族地區農村的社會保障體系和公共基礎設施建設明顯滯后，保險種類也相對較少，工傷、失業、生育等保險項目尚未建立，而已建立的養老和醫療保險與城市相比也存在很大的差距。另一方面新型農村社會保險的集資主體為農戶、政府、村集體，資金基礎薄弱，加上地方政府財力人力有限，與農村距離較遠，容易產生地方反饋不及時，財政撥款不到位，服務不完善等問題。而城鎮社會保險的構成主體包括城鎮居民、政府以及企業，不論是城鎮居民收入還是企業的經濟基礎都明顯高于農村地區，并且城鎮社會保險服務機構健全，這些都是造城鄉社會保障公共服務不均等的重要原因。

（二）農村社會救助方面社會救助即政府通過財政撥款為遭受自然災害、失去勞動能力或者低收入群體提供幫助。它調整社會資源分配，實現社會公平，維護社會和諧穩定的重要手段。農村社會救助主要表現為低保救助、五保供養、醫療救助和臨時救助四個方面。我國民族地區農村大都分布于偏遠地帶，自然災害頻發且農業生產能力較弱，如中部地區極易出現春旱、長江中下游地區則經常受到梅雨、洪災等侵擾，廣西地區受臺風侵襲，西南西北地區則經常出現干旱、水災交替影響，這些自然災害給民族地區的農業生產帶來了極大的危害，造成民族地區農村貧困落后的重要原因，加之外出務工人口逐漸增多，農村留守人口多以老弱病殘為主，就更加需要施以援手，提高社會救助能力。隨著社會的發展和經濟水平的提高，國家對社會救助的投入力度也在不斷加大。據民政部的社會服務發展統計公報上顯示：截至2014年底，全國有農村低保對象2943.6萬戶、5207.2萬人。全年各級財政共支出農村低保資金870.3億元。農村五保方面，全國有農村五保供養對象529.1萬人，各級財政共支出農村五保供養資金189.8億元，比上年增長10.2%。醫療救助方面，全國實施醫療救助9119萬人，支出資金252.6億元，其中住院救助、門診救助、資助參保參合水平分別達到人次均1628元、186元、72元。臨時救助方面，共救助農村家庭317.2萬戶次，全年支出臨時救助資金達57.6億元。這些數據表明國家對農村社會救助的重視程度逐漸加深。然而就民族地區農村社會救助而言，雖然在財力上有所提高，但是在公共服務供給方面仍舊存在一定的問題。比如民族地區農村社會救助公共服務存在流動性缺失，在農民在領取低保金和救助金上會產生與領取社會保險金同樣的距離成本；在評定低保標準上，相關部門缺少實地考察環節，容易造成名額的錯發和漏發，影響救助資金切實發揮扶貧幫困的作用；在臨時救助特別是災害救助中，地方政府雖然能夠保證就在資金的及時發放，但是用于災后重建的物資卻常常不能在最短時間內發放到位，有的甚至需要災民到縣區自行領取，這就影響了民族地區農村災后重建工作的順利開展，是一種公共服務不足的表現；在五保供養方面，由于五保老人大部分是以獨居、分散的形式供養在家中，地方政府如果不提供上門服務，對于這些身體孱弱的老人而言是很難享受到五保供養福利的。

（三）農村社會福利方面社會福利作為社會保障的最高層次，是國家和社會為增進與完善社會成員尤其是困難者的社會生活的一種社會制度，它是一種服務政策和服務措施，旨在提高國民的五指生活和精神生活。現階段我國民族地區農村社會福利的對象以老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體為主，內容包括發放福利津貼、普及農村義務教育、減免農業稅、建設公共基礎設施等。改革開放以來，民族地區農村社會福利建設取得了長足的進展，但是在公共服務方面也存在諸多問題，具體表現為：首先，農村社會福利財政投入有限，基礎設施建設滯后。一是民族農村地區交通、電力、供水設施與城市差距顯著。其中最明顯的差異就是道路建設，目前除了國道和鄉村主道以外，民族地區農村仍以土路為主，與城市道路建設相差懸殊。二是義務教育普及程度不夠，村民受教育水平不高。不論是教學硬件還是軟件，民族地區農村的教學資源都明顯落后于城市地區，有的貧困地區甚至還沒有完全普及九年義務教育。三是農村醫療衛生設施不完善，醫療設備落后，醫療人才匱乏等導致民族地區農民看病難。以上這些都是當前民族地區農村社會福利公共服務目前面臨的問題，必須加以重視。其次，民族地區農村社會福利公共服務存在政策偏向。社會福利作為農村社會保障體系的重要內容，它的主要目的是幫助農民發展農業生產，改善農村生活質量，推動社會主義新農村建設。而民族地區農村社會福利更是實現民族平等團結的重要方式，但是一些民族地區地方政府為了追求“政績”，只做表面功夫，導致民族地區農村社會福利工作并沒有真正的貫徹落實。比如，一些地方政府不能從農村實際情況出發，盲目規劃建設，導致一些基礎設施變成“形象工程”，并沒有為民所用。另外長期以來存在的“城鄉二元結構”導致農村不論在經濟發展還是政策扶持上都落后于城市，農民的利益訴求得不到及時的傳達和反饋，更加阻礙了農村的建設進程，使農民的社會福利受到損害。

二、優化民族地區新型農村社會保障公共服務的措施

民族地區新型農村社會保障公共服務落實與否是關系到民族地區社會主義新農村建設的大事，也是促進民族穩定團結，社會公平公正，縮小城鄉差距和民族差距的重要方式。因此各級政府要高度重視民族地區農村公共服務工作，不斷提高服務質量，保證新型社會保障真正惠及于民。

（一）創新新型農村社會保障公共服務理念社會公共服務是新世紀公共行政和政府改革的核心理念，更加強調政府的服務性和公民的權利，民族地區新型農村社會保障公共服務作為推動民族地區農村社會建設進程，提高少數民族農民生活質量的重要手段，必須要與民族地區農村的實際情況有機結合，打造真正的服務型政府。保證民族地區新型農村社會保障公共服務真正貫徹落實，政府首先改變傳統的辦公理念，深入到民族地區農村生活當中去，將靜態的公共服務方式轉化為動態的形式，想群眾之所想，急群眾之所急。民族地區農村多數分布在閉塞的深山或高原當中，并且經濟落后，金融網絡覆蓋不全面，這就給農民報銷醫療費用或是領取養老金、撫恤金帶來了很大的困難。地方政府應該根據不同的區域和不同的項目提供不同的公共服務內容，在保證制度性和穩定性的公共服務的同時要適當為偏遠的民族地區農民提供靈活的、流動的公共服務。例如地方政府可以定期深入到民族地區農村建立流動性服務站，為農民提供報銷和領取養老金的服務，減少農民的距離成本。此外，針對五保家庭老人和行動不便人群，政府工作人員可以將供養金和扶助金送到家里，盡量為困難群眾提供便利。另外，對于“新農保”和“新農合”的參保繳費工作，過去的做法通常是參保戶攜帶有效證件到政府部門辦理，增加了農民往返的時間，是一種人力和物力的浪費，如果社保經辦部門能夠上門采取上門收取的方式，不僅方便了農民，也有利于擴到社保覆蓋面，并起到很好的宣傳作用。

（二）嚴格遵守評定標準，優化社保體系我國實行新型農村社會保障旨在提高農村生活水平，改善農民生活質量，縮小城鄉差距。這就要求在具體的實施過程中，要嚴格遵守相關的法律規章。特別是在社會救助方面，地方政府要嚴格按照評定標準進行操作，確保評選結果真實有效。一方面，經管部門要根據民族地區農村的實際情況制定篩選標準，做好相關資料的搜集整理工作，另一方面，對于參與五保供養、低保救助、醫療救助評定的農戶要進行實地考察，確保上交的評定材料與實際情況相符，避免虛報和漏報的現象發生。此外，要不斷優化新型農村社會保障體系。首先，要加大宣傳普及力度，鼓勵農民參與到“新農合”試點工作當中，提高農民的認識水平。其次，提高籌資水平，各級政府應適當提高補助標準，積極探索建立與經濟發展水平和農民收入狀況相適應的籌資機制，逐步縮小城鄉基本醫保制度籌資水平差距。第三，要不斷增強保障能力，合理調整新農合統籌補償方案，建立完善報銷藥品目錄和診療項目目錄的動態調整機制，嚴格控制目錄外費用占比，切實縮小政策報銷比和實際報銷比之間的差距。第四，要全面實施大病保險制度，科學調整大病保險籌資標準，同時嘗試建立商業保險補充制度，并健全商業保險機構考核評價機制，實現城鄉居民大病保險的統一政策，提高抗風險能力。第五，不斷完善支付方式改革，系統、全面推進按人頭付費、按病種付費和總額預付等多種付費方式相結合的復合支付方式改革，同時建立嚴格的考核評估和質量監督體系，推動分級診療制度的建立。第六，要建立健全“新農合”風險預警機制，規范基金監管，切實貫徹落實《關于進一步加強新型農村合作醫療基金管理的意見》的相關要求，加強內部監督，建立健全責任追究制度。

（三）加大政府財政投入力度，完善社會救助制度建設我國是人口大國，民族地區新型農村社會保障體系的建立和完善不能僅憑政府一己之力，更需要動員全社會的力量，充分利用社會救助和慈善機構的能力彌補新型農村社會保障體系的不足之處。第一，完善民族地區農村醫療救助制度。一方面，要加大救助資金投入，拓寬籌資渠道，鞏固醫療保障底線。向農村五保戶、重度殘疾、缺乏勞動能力以及低收入家庭提供參保資金。逐漸取消醫療救助起付線，提高封頂線，提高救助對象政策范圍內住院自負醫療費用救助比例。全面推進重特大疾病救助工作，加大救助力度。統籌城鄉救助標準，促進救助標準的一體化。探尋新的醫療救助制度，建立醫療救助基金，幫助無能力負擔醫療費用的大病和重病患者。此外，鼓勵和引導社會力量發展慈善醫療救助，減輕民族地區農村困難群眾的醫藥負擔。第二，完善教育救助制度。教育是一個國家發展的基石，是一個民族得以延續的動力。少數民族是我國人口的重要組成部分，少數民族農民受教育程度的高低不但影響整個國民素質的整體水平，也關系到國民經濟發展的快慢。現階段，民族地區農村地區特別是貧困地區的教育資源仍存在短缺現象，教育條件惡劣、師資缺乏、基礎設施落后等因素都制約了農民文化程度的提高。為了實現教育公平，國家要加大教育政策傾斜力度，在民族地區農村全面普及九年義務教育免費制度，向貧困地區學生放寬高考政策，減免中高等教育學費，不斷完善助學貸款、獎學金、助學金制度，建立教育救助基金，擴大救助渠道，幫助農村貧困學生完成學業。此外，要大力動員社會力量加入教育救助行列，凝聚社會力量推動教育救助制度不斷完善。

三、結語

民族地區新型農村社會保障公共服務是黨和國家解決“三農”問題，提高民族地區農民生活水平的重要舉措，也是推進社會主義新農村建設，實現社會公平公正的重要內容。當前我國城鄉差距、東西部差距明顯，廣大農民尤其是經濟欠發達的民族地區農民生存生活尚未得到有效保障，不利于社會主義和諧社會的構建。優化民族地區新型農村社會保障體系既可以有效破解城鄉二元結構，保障民族地區農民應有的生存權和發展權，也可以促進我國民族地區農村經濟發展，有效緩解社會矛盾。政府要根據民族地區農村的實際情況，以方便群眾為工作目標，不斷優化完善公共服務內容，真正發揮服務型政府的作用。

參考文獻

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作者：龐香萍 單位：青海大學財經學院