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摘要

針對我國非營利組織法律定位不明確、缺乏經營性收入、高層次人才短缺的現狀，論述非營利組織參與社會保障的具體路徑:協助籌集社會保障資金、推動社會保障制度建設、提供社區基本福利和針對弱勢群體提供服務，從法律完善、監督問責機制、人才培養和防范失效4個方面對非營利組織參與社會保障的模式進行了探討，以期為相關研究提供參考。

關鍵詞

非營利組織;社會保障;制度;建設;志愿服務

合作主義理論和福利多元理論強調，社會保障的提供應當由更多的社會主體來分擔，而不是政府獨自負擔。中國特色社會保障制度的框架已經基本形成，并在不斷地發展完善當中。社會保障制度的改革與完善，迫切需要非盈利組織的積極參與。非營利組織(Non-ProfitOrganization，NPO)是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織，其作為政府、市場之外的第三方存在，具有組織性、民間性、非營利性、資源性、公益性，對增加社會保障制度的責任主體，籌集社會保障資金，推動社會保障制度建設有著重要的意義［1］。計劃經濟時代我國社會保障基本是政府包辦福利的模式，20世紀80年代改革開放以來，我國的社會保障制度逐步擺脫僵化的模式，不斷探索適應市場經濟模式的社會保障制度，但仍然面臨責任主體單一，承擔風險的能力弱等問題。因此，筆者從非營利組織的法律完善、監督問責機制、人才培養和防范失效4個方面對非營利組織介入社會保障的模式進行了探討，以期為相關研究提供參考。

1我國非營利組織的發展現狀

1998年10月25日頒布的《社會團體登記管理條例》為非營利組織的規范、快速發展奠定了法律基礎。據統計，截至2011年11月底，全國受理登記的民辦教育、科技、衛生、文化、體育和社會福利等非企業單位共計918萬余家［2］。隨著中國特色社會主義市場經濟的不斷完善和發展，非營利組織的數量、規模、影響力越來越大，對我國經濟、社會的發展發揮了積極作用。但由于非營利組織涉及領域廣泛、監管難度大，仍面臨很多不可忽視的問題。

1．1法律定位不明確，生存空間狹小非營利組織在國內所處的社會地位十分尷尬，我國與非政府組織相關的規定有《社團登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《民辦非企業單位登記管理暫行辦法》《基金會管理條例》等相關法律。但這些法律條文中所提到的社會團體以及民辦非企業單位的概念并不是我國非營利組織的全部，也不具備典型性。另外，目前我國的法律規定只有經過民政部門批準，登記注冊的組織才具有以非營利組織名義展開活動的資格，但事實上很多非營利組織因為無法達到審核標準而面臨合法危機。

1．2存在資金困境，經營性收入微薄我國的非營利組織發展時間短，沒有積攢出雄厚的實力以維持自身運轉。經營性收入十分微薄，活動資金主要來源是政府投入。另外，我國的慈善機構和其他社會組織的捐助一直沒有得到足夠的重視，慈善捐助傳統較弱，募捐等途徑也不能有效解決資金缺乏的問題。

1．3高層次人才短缺由于大部分非營利組織資金不足，經營困難，無法給工作人員提供良好的工作條件，容易造成人力資源的流失［3］。非營利組織主要成員的構成結構單一且文化層次不高，沒有專門的人才渠道，定員和編制極其有限。頻頻發生的一些負面社會事件，更使得國內的非營利組織不斷遭遇信任危機。

2非營利組織參與社會保障制度的路徑選擇

非營利組織介入社會保障制度的方式一般有兩種:一是接受政府的委托經辦社會保障相關事務，由政府來承擔維持福利機構運轉的主要開支，同時保持福利機構的獨立性，但這種方式在實踐上容易模糊和混淆政府與非盈利組織的職能定位，不容易實現。二是非營利組織更主要地介入社會基礎福利事務，以提供相關的福利和公益服務為主，現金和實物支援處于次要位置，即非營利組織自主組織實施社會保障事務。筆者主張非營利組織的介入重點應該為:提供志愿服務，從事社會基礎福利事業，同時協助政府處理社會保障事務。

2．1協助社會保障資金籌集我國社會保障資金主要來源于財政撥款、個人繳費和企業繳費3個渠道，慈善機構和其他社會組織的捐助一直沒有得到足夠的重視。非營利組織資金來源大致包括4個方面:民間捐贈、政府補貼、服務收費和國際組織的援助。民間捐贈主要是慈善家、慈善組織和企業捐贈。非營利組織的資金籌集拓寬了社會保障資金來源渠道，有利于緩解我國社會保障資金短缺的問題。同時，非營利組織在社會保障體系中可以利用自身優勢，充分發揮對社會保障資金、政策落實的社會監督作用。

2．2推動社會保障制度建設社會保障政策主要由政府主導制定。隨著社會的發展，非營利組織開始出現在大眾的視野中，并越來越多地參與政治事務。

2．2．1參與社會保障政策制定。除管理層外，多數非營利組織的志愿服務提供者是來自各行各業的普通公民，他們更了解公眾的需求，愿意通過自已的努力推動社會的進步和發展。以我國的殘疾人事業為例，中國殘疾人聯合會在制定《殘疾人就業條例》《殘疾人教育條例》《中華人民共和國殘疾人保障法》等政策法規的過程中發揮了非常積極的作用，該組織根據自身服務于殘疾人事業的經驗，廣泛征求各殘疾人協會的意見，將社會基層殘疾人的訴求反映到相關部門，為我國殘疾人事業的發展做出了巨大的貢獻。

2．2．2參與社會保障政策推廣。非營利組織還可以致力于社會保障政策的推廣。社會成員受教育水平、各地區的經濟社會發展水平往往存在很大差異，一項新政策提出后，短時間內可能不能被所有的社會成員認知和全面了解，由政府和非營利組織志愿者合作深入基層做好宣傳工作會取得良好效果。

2．3提供社區基本福利1986年，民政部提出了建立和完善社區服務系統的設想，中國社區服務發展有了一個良好的開端。改革開放以來，社區服務得到了快速發展。政府發展社區服務，要以社區為主體，將自身放在業務指導的位置，需要另外的載體來建立和社區之間的聯系，在民間長期開展志愿活動的非營利組織就具備了這樣的職能。非營利組織中既存在能夠和政府聯系的管理者，又存在普通公民，能夠很好地將社區和政府聯系起來。包括文化、衛生、社會保障事業在內的福利提供，能夠使政府公共服務更加完善。

2．4服務特殊人群特殊人群主要指弱勢群體，包括老年人、兒童、殘疾人、失業者、貧困者、遭受災難者以及其他沒有穩定經濟來源的人群。政府作為宏觀政策的指導者，引導非營利組織開展對弱勢群體的關懷。非營利組織的活動可以從物質和精神兩方面展開:培訓指導有勞動能力的人學習新技能，實現再就業;對不具備勞動能力的人要保障其基本生活，鼓勵社區居民互助;開展娛樂活動，幫助弱勢群體融入社會，積極面對生活。以中國生命關懷協會為例，該組織是一個由從事老年醫療護理和臨終關懷服務的醫務工作者、志愿者、法律工作者及關心支持生命關懷事業的社會各界熱心人士組成的非營利組織。自成立以來，一直在推動我國臨終關懷事業的發展，為非營利組織關懷弱勢群體提供了一個優秀的范例。

3推動非營利組織參與社會保障的政策建議

3．1完善法律體系從歷史角度上看，非營利組織逐漸參與到社會保障制度中是一個從非制度化到制度化轉變的過程。在西方現代社會保障制度正式誕生之前，非營利組織參與社會保障并沒有正規的立法依據。國家福利危機開始后，由于社會保障資金供給不足，社會保障制度運行本身也內在地需要非營利組織參與其中。以英國為例，英國在1954年出臺了《慈善信托法》，此后相繼出臺《娛樂慈善法》《1992年慈善法》《1993年慈善法》等，賦予非營利組織參與社會保障的合法地位，同時加以規范和引導。我國現行法律中沒有建立專門針對非營利組織的法律法規，非營利組織法律地位并不明確。另外，我國的非營利組織建立基本上都要掛靠政府部門，嚴重影響了非營利組織的獨立性。因此，制定非營利組織的相關法律，應重視其在實際運作過程中的權利和義務。推動立法，奠定其參與的合法性基礎，促進非營利組織參與社會保障從非制度性到制度性轉變。要盡量對非營利組織的稅收、財務會計、宏微觀管理、人才培養和儲備等方面進行明確指引。

3．2建立監督檢查機制世界上沒有一種組織或制度是完美無缺的，作為彌補市場失靈和政府失靈的第三方的非營利組織其自身也不可避免的存在失靈。另外，我國的法律法規對非營利組織的規定并不完善，非盈利組織的外部監管并沒有形成完整的框架。非營利組織失靈原因主要為:利益的驅動、活動經費不足、道德失控、不科學的績效考評制度。以“胡曼莉事件”［4］為例，中華綠蔭兒童村的村長胡曼莉因其感人經歷而得到了社會各界的捐助，然而卻暴露出組織內部財物混亂、用孤兒的名字開設私人賬戶、營利化傾向嚴重等問題。非營利組織監督問責機制的工作重點在于監督組織的資金流向、稅務申報的合理性、效用以及公眾滿意度等方面，其最終目的就是要督促行為主體承擔起應負的責任。監管固然重要，但是在監管過程中要厘清政府和非營利組織的關系，不可喪失非營利組織的獨立性。

3．2．1內部監督。從內部監督機制上看，可建立類似于行業協會的組織，由行業協會來完成非營利組織的自我管理。行業協會制定非營利組織運行的具體機制，包括行業的道德規范、財務管理模式、人才培養模式等方面內容;還可接受外界對非營利組織的投訴并進行審查，稽查組織成員的行為規范。協會的成員在加入之時等同于默認并承諾嚴格遵守協會的行業規范和行為準則。

3．2．2外部監督?？梢越梃b發達國家的做法，對非營利組織的管理以稅收為重點，管理的法律框架也以稅法為基礎，其行動也受到政府部門的規范和監督。因此，可以給予非營利組織稅收優惠，但要定期公開財務并由稅務機關負責審查核準。只要掌握了利益的源頭，就能最大化地避免失靈。

3．2．3監督透明化。定期向社會公開財務信息，發揮媒體和群眾的監督作用。媒體和輿論的力量是巨大的，對非營利組織的公信力是一個極大的挑戰。有國外學者也提出過DADS法則，即非營利組織經營信息的披露—分析——懲罰制度。這是一個完整的輿論監督流程，可以給非營利組織形成外部壓力，督促其潔身自好。同時，也應賦予捐贈者監督的權利。

3．3培養專門的人才非營利組織的成敗與否取決于人才這一關鍵因素。我國的非營利組織長期以來面臨著志愿者和管理人才的大量流失，使得非營利組織無法實現高質量的、可持續性的發展。這就需要非營利組織在得到政府基本支持的前提下，努力改善自身的組織環境，加強制度管理。在招收高素質人才之前，非營利組織要對自身進行人力資源現狀的專業分析。人才不但要具備專業知識，還應充分了解非營利組織的性質和理念，對組織具有使命認同。具體來說就是從法律規范、人才培養計劃、人才的開發管理、社會工作專業的設置等方面全面展開，對外爭取政策支持和人才培育基金。這樣不僅能解決非營利組織人力資源短缺的問題，同時也能緩解不斷增長的就業壓力。

社會保障制度建設既不是單純的政府行為，也不是單純的商業保險活動，而是各類社會主體、各種社會力量共同參與的過程，探討非營利組織參與社會保障制度的問題時，必須明確政府的責任和地位，強調非盈利組織的參與。但是，不能過于弱化政府的責任、取消國家的責任。國家由福利的直接提供者變成政策指導者，責任并沒有弱化，從大方向上規范非營利組織的運作模式責任是非常重大的。非營利組織參與社會保障更多的應該是對社會保障制度的輔助和執行，不能反客為主。非營利組織參與社會保障對提高整個社會的保障水平有著極其重要的意義，是社會發展的必然要求，應充分發揮自身優勢，積極參與，滿足社會需求。

參考文獻

［1］王俊麗．非營利組織介入社會保障的公共責任研究［D］．西安:西北大學，2007．

［2］劉春．當代中國會組發展史研究［D］．北京:中國社會科學院研究生院，2013．

［3］查君婭．我國非營利組織現狀分析及對策研究［J］．法制與社會，2008(12):230．

［4］范振遠．從胡曼莉事件看中國慈善立法的嚴重缺失［J］．法制與社會，2009(11):107．

作者：劉曦言 單位：南京農業大學公共管理學院