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論文關鍵詞：地方融資；平臺業務；信貸策略；后危機時期；機遇風險

論文摘要：本文分析了地方融資平臺的含義、?，F狀、類型和特點，進一步闡釋商業銀行應如何認識地方融資平一臺貸款的風險與機遇，并提出商業銀行在后危機時期更好地拓展地方融資平臺業務的信貸策略建議。

2009年以來，地方政府融資平臺迅速發展，但其遭致的非議也頗多，筆者認為，盡管地方融資平臺存在各種問題，但事實上為當地經濟穩步快速發展、促進城市基礎設施建設起到了積極的引導作用。特別是在國際金融危機爆發后，為防止經濟下行，國家啟動了4萬億元投資計劃，通過各級地方政府融資平臺快速加大了對重點基礎設施的投入，并成功扭轉了經濟下滑的態勢，實現了GDP“保八”的重任。作為地方政府融資平臺貸款投放主體的商業銀行，如何理性看待和應對這一問題，無疑顯得十分迫切和必要。

一、地方政府融資平臺概述

關于地方政府投融資平臺的含義表述很多，比較有代表性的有：國務院發展研究中心巴曙松把它定義為“各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司；政府給予劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出一個在資產和現金流上可以達到融資標準的公司，必要時輔之以政府財政補貼作為還款承諾，以實現融資目的，把資金運用于市政建設、公共事業等項目”。中國銀行董事長肖鋼則認為是“以地方政府為主導組建的、主要負責運用財政資金以及對外融資用于城市基礎設施建設的法人，投融資項目主要涉及城市水電氣熱的生產供應、城市交通、環境治理、土地儲備、園區開發等”。

地方政府融資平臺由來已久。20世紀9O年代，為了給市政建設融資，一些地方政府建立了專業性投資管理公司等平臺，整合優質資源和專項資金，吸引信貸資金和民間資金投入重大基礎設施建設。如重慶組建“渝富公司+八大投資集團”組合成地方投融資體系，承擔重慶75％的基礎設施建設，截至2009年上半年，其資產總額從成立之初的200億元擴張到2900億元。據中金公司研究報告預計，2009年末地方政府融資平臺貸款余額(不含票據為7．2萬億元，其中2009年新增貸款約3萬億元。

目前，地方融資平臺可分為如下類型：從平臺的法律性質看，有市政公用設施單位法人、政府設立的投融資公司法人、其他公共企業。從平臺企業類型看，主要有城市投資建設公司、交通運輸類政府投融資平臺、各類開發區、園區政府投融資平臺、國有資產管理公司、土地儲備中心類公司、財政部門設立的稅費中心以及其他類型政府投融資平臺。從平臺隸屬關系看，上至國家部委級、省級、下至地市級和縣級、鄉鎮均有，但以地市級、縣級平臺居多。地方融資平臺貸款從平臺功能看，分為融資性平臺貸款和投融資平臺貸款。從貸款方式看，分為抵質押貸款、保證貸款、信用貸款和混合類貸款。其中，抵質押貸款又分為抵押貸款(如土地抵押貸款)和質押貸款(應收賬款質押貸款)；保證貸款又分為投融資平臺互保貸款、國有企業(不含投融資平臺)擔保貸款、財政收入擔保貸款。從貸款品種看，主要有項目貸款和流動資金貸款，項目貸款期限主要為5年以上，最長達30年之久。從貸款投向看，主要投向交通運輸、公共設施管理、水利、環境、租賃和商務服務業、公共管理和社會組織、電力燃氣及水的生產和供應業等。從運作方式看，地方融資平臺貸款種類繁多，尤其以土地質押、土地增值預期向銀行融資，并通過對儲備土地的整治、出讓償還銀行貸款這一模式最為典型。從資產質量看，由于貸款以期限長的項目貸款居多，目前還未進入還本高峰期，因而不良貸款率處于較低水平。

二、地方政府融資平臺給商業銀行帶來的商機

(一)地方融資平臺擴大基礎設施建設，對銀行信貸產生迫切需求，有利于商業銀行開辟信貸市場和調整信貸結構。

全球金融危機爆發后，中央出臺4萬億元投資計劃，各地也紛紛響應并貫徹落實，僅廣東省就公布了2．3萬億元投資計劃。為緩解乒=大的資金壓力，地方政府通過劃轉、授權和專項資金注人等方式紛紛組建投融資平臺，利用政府掌握的行政資源和項目資源引風筑巢，以吸引大量信貸資金和民間資金投入基礎設施建設，為商業銀行開辟了巨大的信貸市場空間。

地方融資平臺的數量和融資規模急劇膨脹，其融資途徑主要靠銀行貸款。在2009年全國9．59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40％，總量近3．8萬億元。據央行在2009年第四季度披露的數據顯示，全國3800多家地方融資機構，管理總資產8萬億兀，地方政府的負債已達5萬億元。

(二)地方融資平臺多數項目有較強的現金流支撐或還款保障，能帶來可觀的收入，有利于商業銀行培育新的利潤增長點。

地方融資平臺一般分為三大類：一是投資的項目有穩定的經營性收入，可以自負盈虧，如投資于公路、橋梁、鐵路、機場等領域的交通運輸類平臺；二是投資的項目有一定的經營性收人，但不可以自負盈虧，政府承諾財政預算給予補貼，如各類開發區、園區政府投融資平臺；三是專門投資完全沒有經營性收入的建設項目，如城市廣場、道路、城市環境整治等，其還貸的資金來源主要是財政資金，貸前有政府還款承諾。在當前激烈的市場競爭條件下，地方融資平臺貸款以財政擔保為還款承諾，并帶來可觀的利息收人，具有較強的吸引力。據中金公司研究報告預計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額(不含票據)約為7．2萬億元，約有3000億元利息收入。

(三)地方融資平臺以政府擁有的較強資源配置權為支撐，通過加強銀政合作，有利于商業銀行拓展其他政府類業務。

在現有的體制下，地方政府不僅掌控行政資源，而且擁有大量的經濟資源，具有很強的資源配置權。對于商業銀行而言，與地方政府的關系如何，直接決定其在當地業務發展的前景。在這背景下，銀行紛紛與地方政府聯姻，在風險可控的前提下，主動參與地方融資平臺貸款，并以此為契機，進一步深化與地方政府在機構存款、結算、財務顧問、資產管理等方面的合作，從而全方位拓展政府類銀行業務。

三、地方政府融資平臺蘊含金融隱患

(一)從外部環境看，存在政策性風險、法律風險、政府信用風險。

1、政策性風險。地方融資平臺一般是由地方政府直接或間接設立的公司制法人，依靠政府信用為其提供擔保來獲得貸款，其貸款行為受政策和政府影響較大。在2008年以前，除某國有銀行將之作為“開發性金融”模式推廣外，其他銀行介入不多。2009年初，為應對全球金融危機的影響，國家實行積極財政政策和寬松貨幣政策，人民銀行和銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩快速發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，被地方政府視為政策鼓勵信號，紛紛成立融資平臺，向商業銀行申請貸款；商業銀行在業務發展和經營效益考核的驅使下，更是以此政策作為“尚方寶劍”，大舉進入該領域。在地方和銀行的積極聯姻下，地方融資平臺迅速發展到8000多家，負債總計從2008年的1萬多億元上升到2009年中的5萬億元以上。但進入2010年，隨著國際經濟金融形勢的好轉，尤其是我國經濟GDP“保八”目標的實現，中央政府對地方融資平臺的態度發生了轉變。1月19日，國務院總理在國務院第四次全體會議上提出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。接著，中央政府相關部門紛紛采取治理地方融資平臺的行動。短短一年不到的時間，形勢就發生了逆轉。

2、法律風險。地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔保資格。2006年國家財政部等五部委聯合發文明確規定，各級地方政府和政府部門在《擔保法》規定之外的任何擔保行為均屬于嚴重違規行為，其擔保責任無效。這表明，地方政府或相關部門對融資平臺貸款出具的“還款承諾書”并不具備法律效力。

3、政府信用風險。這分兩種情況：一種是地方政府受經濟環境變化的影響，財稅或土地轉讓收益大幅下滑或支出大增，在客觀上導致財政收入不穩定，財力入不敷出，無力按原來的“承諾書”償還地方融資平臺到期債務。另一種是由于貸款期限普遍較長，可能跨越幾屆政府任期。地方政府因換屆而導致無意愿歸還貸款，特別是對議價能力差的地方商業銀行的貸款，能拖則拖，“新官不理舊賬”的情況屢見不鮮。

(二)從地方融資平臺本身看，存在資本金不實、項目現金流不足、公司治理結構不健全等風險。

1、資本金來源不實風險。地方融資平臺的項目資本金一般由股東出資，但出資形式五花八門。少數地方融資平臺存在注冊資本不實或不乏“墊資”現象。如有通過與銀行、信托合作，推出“銀信政”信托理財產品，認購投資于地方融資平臺的股權，所籌資金多數被用作項目資本金，然后向銀行融資，再贖買理財產品；也有以流動資金搭橋貸款充當項目資本金；還有通過高估實物出資或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資，等等，致使資產負債實際比例過高。據2009年銀監會的調查顯示，地方融資平臺資產負債率普遍高達80％以上，且在不斷擴大、項目現金流不足風險。地方融資平臺經營的項目一般有兩種：一種如城市廣場、道路、環境整治等市政基礎設施，屬于公共產品性質，是私人資金不愿意進入的領域，商業化運作程度不高，項目本身不產生收入或收入僅能維持自身的日常運作，無力還貸，靠地方財政兜底，而財政收入具有不穩定性。另一種如路橋、地鐵、污水處理等，具有穩定的現金流，但項目投資金額大、建設周期長，收益偏低，一旦外部環境發生變化，也導致其還款來源具有不確定性。

3、公司治理結構不健全風險。地方融資平臺政企不分現象比較普遍。公司法定代表人和主要人員往往是政府有關部門人員兼職或政府有關部門指派，責任主體十分模糊，貸款是平臺公司，資金使用者是項目建設單位，項目的受益者是政府，還款來源主要依賴于項目附屬的土地使用權出讓收入或地方財政補貼收入，地方融資平臺在職能定位、財務收支和債權債務方面缺乏獨立性和自主性。一旦實施破產，銀行難以追索，貸款將面臨巨大風險。

(三)從商業銀行看，存在思想認識偏差、資金監管不到位、操作不規范等問題。

1、思想認識出現偏差。一方面，受傳統思維影響，商業銀行將貸款貸給國有企業，個人可以規避道德風險的嫌疑。加上地方融資平臺項目金額大、期限長，短期出現風險的可能性很低，從而使一些銀行對政府背景的企業和項目情有獨鐘，熱情有加。另一方面，在外部競爭激烈和內部考核嚴厲的雙重壓力下，許多銀行競相爭奪地方融資平臺貸款份額。地方融資平臺貸款項目一時成了“香餑餑”。

2、資金監管不到位。一方面，地方融資平臺貸款由地方政府“統借統還”的模式，使銀行無法掌控資金的來源、運用，資金一旦進入財政預算的“資金池”，難以將對應項目一一區分開來，讓銀行貸后管理十分被動。另一方面，銀行只掌握地方融資平臺的負債規模，卻不了解政府兜底的負債，即政府資產負債表不公開、不透明。在一些地方已暴露出地方政府可支配財力與債務匹配度不一致的現象，使地方融資平臺貸款存在一定程度的總量聚集風險。

3、銀行操作不規范。在應對全球金融危機和國內經濟復雜多變的大環境下，一些銀行在項目資本金未核實、項目未完成立項審批或多個項目打包的情況下就放出貸款，為貸后管理埋下隱患。

四、后危機時期商業銀行信貸策略選擇

盡管地方融資平臺業務存在一定的風險隱患，但由于我國正處于工業化、城鎮化加速發展時期，并進入金融危機后的過渡期，在中央經濟工作會議仍確定2010年繼續實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的背景下，以地方融資平臺為代表的政府融資渠道還將扮演重要角色。據中金公司研究報告預計，地方融資平臺2010年和2011年后續貸款約為2—3萬億元，2011年底總余額將達到約1O萬億元。因此，在新時期如何拓展該業務市場、考量其風險管理成為商業銀行的重要任務。

(一)做好制度安排，把好行業信貸政策和區域準入政策關。

針對地方融資平臺涉及范圍廣、融資需求大、風險暴露緩慢的特點，商業銀行應恪守“三性”原則，對其貸款制定行業信貸政策和區域準入政策。

1、在行業準人上。首先，明確支持行業不良貸款率較低、項目現金流有保證的交通運輸領域，交通運輸主要包括公路、鐵路、機場、城市公交、橋梁等領域。其次，謹慎支持政府主導、政府信用擔保、項目本身具有一定現金流的城市基礎設施建設領域，主要包括供水及污水處理領域、市政公共設施建設領域、軌道交通領域、開發區(含產業轉移工業園)、水利工程建設領域。

2、在區域選擇上。只支持經濟較為發達的地區，并制定人均GDP、市級財政收入和近三年增長率等指標門檻，規定符合條件的才予以準人。禁止欠發達地區和縣級地方融資平臺的進入。

(二)分類指導，把好項目、客戶、授信、產品審查關。

在項目選擇上，重點選擇對行業和地區經濟發展有重要影響的項目、中央和省級預算內投資額較大或比例較高的項目。如省級重點水利項目，珠三角區域的城際軌道交通項目、污水管網項目、地鐵項目、網絡化交通基礎設施項目等。新晨

在客戶選擇上，重點支持資產實力強、政府重視程度高、法人治理結構相對健全、項目運作規范、業務主管部門專門設立的融資平臺企業。對一個城市在同一城建領域有多個投融資企業的，僅可優選其中實力最強的融資企業建立信貸關系。

在授信管理上，控制好授信總量。要加強與當地政府及建設規劃部門、土地管理部門等的有效溝通，全面了解當地2009年及未來幾年的城建投資計劃，摸清當地有關部門城建項目運作思路和城建領域投融資模式，包括合理負債規模、項目運營模式、投融資平臺、資本金來源、還款機制等，對當地政府和財政近年的財政收人質量、收入狀況、土地運作情況以及財政存量債務狀況進行全面分析、合理授信，并核定政府授信上限，防止其過度舉債，避免過度授信。

在融資品種上，積極進行創新。要提供從貸款到債券和票據、從單純資金投入到全面財務顧問的金融服務，包括探索多元化的結構融資方案、資產證券化、商業銀行直投業務等方式，在風險可控的前提下，有節制地滿足地方融資平臺資金缺口的需求。

(三)加強精細管理，把好信貸風險防范關。

一是要進行詳盡的貸前調查和風險評估，對地方融資平臺還款來源作合理分析和安排，盡量落實合法、有效的土地房產抵押或提供有代償能力的第三方保證擔保。二是要引導政府建立償債機制，明確約定政府償債資金的來源、用途及具體還貸安排。三是加強對客戶資金流向的監控。綜合運用簽訂資金封閉管理協議、開立償債資金專戶和政府補貼資金專戶等方式。掌握信貸資金用途的真實性，監控還款來源。四是要通過制定地方政府負債監測指標，監控當地政府債務總水平，對可能出現的系統風險及時預警。五是對于新增貸款，要爭取通過銀團貸款、聯合貸款等方式分散風險，禁止辦理打捆貸款業務，不得發放“形象工程”貸款；對于存量貸款，要重新開包梳理，實行名單制管理，落實專門的貸后管理團隊，確保管理要求落實到位、風險防范措施落實到位。