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2011年9月中下旬，筆者有幸參加了赴美國高級管理人員現(xiàn)代銀行經(jīng)營管理培訓班。培訓期間，學習了美國對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的政策和財政支持、農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)合作社、金融機構(gòu)主要問題及發(fā)展趨勢、金融機構(gòu)風險分析和風險控制等方面的知識，參觀了美國農(nóng)業(yè)部、芝加哥期貨交易所及伊利諾伊州農(nóng)業(yè)信用服務(wù)機構(gòu)和當?shù)剞r(nóng)場等，收獲頗豐。通過學習考察，進一步開闊了視野，拓展了知識，增加了感性認識，現(xiàn)結(jié)合我國國情和農(nóng)發(fā)行實際談幾點粗淺的認識：

一、美國對農(nóng)業(yè)的扶持政策

美國擁有耕地19745萬公頃，農(nóng)場數(shù)量約200萬家，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度很高，是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，每年創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)GDP約2000億美元。美國農(nóng)業(yè)之所以領(lǐng)先全球，除因農(nóng)業(yè)資源非常豐富外，政府實施多方面的支持與保障政策發(fā)揮著更為重要的作用。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入支持美國對農(nóng)業(yè)的保護和支持從上世紀30年代已開始，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，隨著經(jīng)濟實力的不斷增強，對農(nóng)業(yè)的投入不斷擴大，體系日漸完善，在建設(shè)現(xiàn)代、高效、精密農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平的同時，也確保了農(nóng)民收入。一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)大力提供資助發(fā)展水利、交通、運輸、供電和通訊等事業(yè)，特別是大型水利灌溉設(shè)施都由聯(lián)邦政府和州政府投資興建，中小型灌溉設(shè)施由農(nóng)場主個人或聯(lián)合投資，政府也給予一定補助。二是科技投入。聯(lián)邦政府通過在各地建立農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級機構(gòu)推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率持續(xù)提高。提倡農(nóng)戶使用GPS定位系統(tǒng)，依據(jù)定位系統(tǒng)測得有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對耕地“對癥下藥”，有針對性地施肥、澆水等，大力發(fā)展精密農(nóng)業(yè)，提高土地生產(chǎn)率。如伊利諾伊州一家農(nóng)場，耕種面積達11156畝，從播種到施肥等田間管理、收割都實行高科技、智能化管理。三是補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。為保護土地，政府出資修造梯田等，還提供土地休耕補貼、農(nóng)田水土保持補貼、濕地保護補貼、草地保育補貼等補貼。政府補貼使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，獲得更多的收成。2001年~2008年，農(nóng)場主平均凈收入達到9.6萬美元，2007年和2008年更是高達近20萬美元，遠遠高于美國家庭年收入5萬~6萬美元的平均水平。

(二)價格和收入支持為防止農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下跌，聯(lián)邦政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，實施農(nóng)業(yè)價格支持計劃。支持計劃主要包括“直接收購”和“無追索權(quán)貸款”兩項。“直接收購”是農(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價格，隨時以最低保證價格從市場上收購任何數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品。可以說，價格補貼是美國農(nóng)業(yè)扶持政策的核心。對玉米、大豆等主要農(nóng)產(chǎn)品實行多重價格補貼，主要補貼方式有：固定補貼，即根據(jù)土地面積及歷史產(chǎn)量給予固定補貼；最低價格保障，即農(nóng)產(chǎn)品售價低于政府確定的目標價格時政府補齊；循環(huán)計算，即一年內(nèi)平均價格低于目標價格的政府再予以補助。一般來說，政府補貼收入占農(nóng)場主當年收入的15%～24％，最高農(nóng)產(chǎn)品補貼比率高達63％。政府對主要糧食品種等農(nóng)產(chǎn)品的各種補貼對增加農(nóng)戶收入、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了保障作用。

（三）農(nóng)業(yè)保險支持美國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險體系是以1938年頒布的《聯(lián)邦作物保險法》為基礎(chǔ)逐步發(fā)展和完善起來的，制度形成歷經(jīng)了三個階段：一是政府直接辦理農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)，獨家經(jīng)營“單軌制”階段。此間，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司直接開展農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)，以只承保小麥、棉花和煙草保險等為主，保險責任為多種風險，農(nóng)作物保險承保面積有限。二是政府引進私營商業(yè)保險公司共同經(jīng)營農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“雙軌制”階段。三是政府提供補貼并完全交由私營商業(yè)保險公司獨家經(jīng)營和農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“單軌制”階段。美國農(nóng)作物保險形式主要有：多種風險農(nóng)作物保險、團體風險保險、收入保險、冰雹保險等。由于政府對參加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、價格、農(nóng)業(yè)收入保險的農(nóng)場提供50%以上的保費補貼，所以農(nóng)業(yè)的抗風險能力較強，收入相對穩(wěn)定。

（四）金融支持美國擁有多層次、廣覆蓋、政策性與商業(yè)性并存、充分競爭的農(nóng)村金融服務(wù)體系。在服務(wù)美國農(nóng)業(yè)的金融體系中，農(nóng)業(yè)服務(wù)署（政策性金融機構(gòu)）的作用不容忽視。在美國金融業(yè)支農(nóng)體系中，商業(yè)銀行占40％，農(nóng)村信用體系占30.8％，農(nóng)業(yè)服務(wù)署占20.6％，保險公司占5.7％，私人銀行占2.9％。在競爭激烈的美國金融業(yè)中，農(nóng)業(yè)服務(wù)署之所以能占有一席之地，主要靠低成本、差異化的經(jīng)營戰(zhàn)略：第一，業(yè)務(wù)范圍實行備案制，農(nóng)業(yè)服務(wù)署向農(nóng)場主或農(nóng)民發(fā)放貸款，包括土地貸款、機械設(shè)備貸款、醫(yī)療教育貸款等，只需要向當?shù)乇O(jiān)管部門備案，不需要審批。第二，從負債看，發(fā)債成本低，一般不超過4％。因農(nóng)業(yè)企業(yè)融資發(fā)債與國家債券信用等級一樣高，并且發(fā)債籌措的資金發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款后產(chǎn)生的利息收入實行免稅，這樣，發(fā)債成本就低于市場融資成本。第三，業(yè)務(wù)經(jīng)營主要包括直接貸款和擔保業(yè)務(wù)兩類。擔保業(yè)務(wù)是主要業(yè)務(wù)，占70％以上，主要為出口企業(yè)融資、巨型農(nóng)場進入資本市場等進行擔保。在直接貸款中，不僅為農(nóng)場主發(fā)放生產(chǎn)貸款，還為農(nóng)業(yè)地區(qū)提供醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品貸款，貸款期限一般在10年以上，最長期限50年。此外，如果農(nóng)業(yè)貸款出現(xiàn)自然災(zāi)害等損失，90％由政府負責，10％由放貸機構(gòu)承擔。

（五）立法支持美國農(nóng)業(yè)支持政策每隔5年重新評估并以國會法案的形式重新審定。1933年美國國會通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以來，經(jīng)過70多年的發(fā)展和完善，美國已在農(nóng)產(chǎn)品價格、環(huán)保、農(nóng)戶收入保證、稅收優(yōu)惠、金融和保險扶持等方面形成了一套較為完整的政策支持體系。2002年通過的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》增加了直接補貼的范圍和額度，通過反周期支付和貸款差額支付，增加價格補貼并加大信貸、保險、災(zāi)害等政策的支持力度。2008年《農(nóng)業(yè)法案》更是將2008年~2012年農(nóng)業(yè)補助金額提高到2900億美元，除了維持和增加對玉米、小麥、大麥、大豆、棉花等農(nóng)作物的補貼外，還將補貼范圍擴大到水果及蔬菜等專業(yè)農(nóng)作物。

二、我國農(nóng)業(yè)扶持及金融支持方面存在的主要差距

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍較薄弱在我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中，水利設(shè)施薄弱是明顯的短板。有關(guān)研究表明，在影響糧食生產(chǎn)的諸要素中，水的增產(chǎn)效應(yīng)最為突出，水利對糧食生產(chǎn)的貢獻率在40％以上。目前，全國仍有一半耕地缺少基本灌排條件，且現(xiàn)有的農(nóng)田灌溉設(shè)施大多是20世紀50~60年代修建的，很多已年久失修，功能老化，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障功能大大降低。2010年西南地區(qū)發(fā)生嚴重干旱，2011年春季北方冬麥區(qū)發(fā)生嚴重氣象干旱，前段時間長江中下游地區(qū)又發(fā)生嚴重干旱，這些都警示我們水利設(shè)施落后將直接威脅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家糧食安全。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍較落后美國20世紀初就開始積極推進土地的規(guī)模經(jīng)營，并實現(xiàn)了機械力對人力和畜力的替代，20世紀70年代實現(xiàn)了全面機械化，進入90年代后全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)工人的裝備水平已經(jīng)接近或超過產(chǎn)業(yè)工人。而我國仍實行以農(nóng)戶家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)機械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用，但因家庭地塊分割限制，傳統(tǒng)的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在一定歷史條件下，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，但在工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)分散，又阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營程度的提高。

（三）農(nóng)業(yè)保險相對缺失美國1935年通過第一部《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》后，政府就開始經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。我國農(nóng)業(yè)保險雖然自二十世紀30年代曾陸續(xù)試辦，但由于既缺少必要的經(jīng)濟基礎(chǔ)，又沒有法律來規(guī)范，大都是曇花一現(xiàn)。美國有完備的農(nóng)業(yè)保險法律體系，法律規(guī)定聯(lián)邦政府應(yīng)支持農(nóng)業(yè)保險。我國至今還沒有一部農(nóng)業(yè)保險法，只能執(zhí)行規(guī)范商業(yè)性保險活動的《保險法》。農(nóng)村政策性保險制度尚未建立，農(nóng)業(yè)商業(yè)性保險業(yè)的發(fā)展也遭遇現(xiàn)實問題。商業(yè)性保險處于費率高農(nóng)民保不起、費率低保險公司賠不起的尷尬境地，農(nóng)戶參保意愿和參保率均較低，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害險種幾乎空白。

（四）金融支農(nóng)力度有待加大各家商業(yè)銀行由于追求利潤最大化的經(jīng)營目的導致“嫌貧愛富”，對農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)介入較少，且近年來逐漸在“退農(nóng)進城”，即使在縣域內(nèi)仍留有分支機構(gòu)的，也主要是吸收當?shù)卮婵睿渲幸徊糠执婵钸€流向城市，形成了對農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的虹吸效應(yīng)，加劇了農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金緊張局面。農(nóng)村信用社由于資金、人員所限，獨木難支。農(nóng)發(fā)行隨著近年來業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展，在維護國家糧食安全、促進糧棉油產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展以及支持新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但因資金來源渠道較單一，難以滿足農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的巨大資金需求。同時，由于農(nóng)業(yè)貸款缺乏風險補償機制，也在一定程度上抑制了金融支持農(nóng)業(yè)的積極性。

三、幾點啟示

（一）加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度一是擴大支持糧棉油政策性收購的力度和范圍。農(nóng)業(yè)支持和保護政策主要包括直接補貼和價格支持，但兩者支持效果有著較大差異。價格支持能夠直接、快速、明顯地提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，維護被保護農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。當前，美國實施價格支持的農(nóng)產(chǎn)品品種至少包括小麥、玉米、大麥、棉花、大米、大豆、花生、食糖、高粱等。我國糧食最低價收購是典型的價格支持政策。隨著我國對農(nóng)業(yè)支持和保護力度的不斷增大，應(yīng)逐步擴大農(nóng)產(chǎn)品保護價收購品種，提高重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和市場競爭力。同時，從儲備結(jié)構(gòu)看，我國除了保有一定的糧食、油脂、豬肉等儲備外，對其他農(nóng)產(chǎn)品除了根據(jù)市場情況出臺臨時收儲政策外，還沒有建立專項的常規(guī)儲備。應(yīng)逐步擴大農(nóng)產(chǎn)品常規(guī)儲備種類和數(shù)量，使儲備體系有效發(fā)揮平抑價格波動的功能。

（二）加強農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用一是進一步明確各級政府農(nóng)業(yè)部門的職責，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研院所的作用，突出開展符合農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的應(yīng)用型研究，并充實縣級以下一線推廣應(yīng)用型人才。二是增加對農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣的投入。我國目前的農(nóng)業(yè)科技投入一直偏低，提高農(nóng)業(yè)科技投資占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重，加大對農(nóng)業(yè)科研、推廣的公共投資力度刻不容緩。三是加快先進農(nóng)業(yè)科技的轉(zhuǎn)化和普及應(yīng)用效率。針對干旱地區(qū)，應(yīng)推廣節(jié)水型農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)，建設(shè)節(jié)水灌溉工程，建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)試驗、示范推廣、培訓的綜合基地和示范工程。增加對高科技智能化農(nóng)業(yè)的政策扶持和技術(shù)資金投入，包括對農(nóng)機更新、土壤改造、良種培育、生化防蟲、濕地保護、智能作業(yè)等實行政府補貼。

（三）加強農(nóng)田水利建設(shè)由于我國自然災(zāi)害頻發(fā)，加強農(nóng)田水利建設(shè)對增強農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力具有重要的戰(zhàn)略意義。一是發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導作用。由于農(nóng)田水利建設(shè)投入大、見效慢，具有很強的公益性，應(yīng)充分發(fā)揮公共財政對水利發(fā)展的保障作用，把水利作為財政投入的重點領(lǐng)域，建立水利投入穩(wěn)定增長機制。二是切實落實好從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，針對土地出讓收益和農(nóng)田水利建設(shè)資金需求不匹配的區(qū)域性矛盾，強化省內(nèi)統(tǒng)籌，中央也應(yīng)統(tǒng)籌部分資金，重點支持糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)。三是加強對水利建設(shè)的金融支持，發(fā)展面向水利的中長期優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)，推進經(jīng)營性水利項目市場融資。

(四)完善農(nóng)業(yè)保險法律體系及相關(guān)配套制度一是出臺《農(nóng)業(yè)保險法》，把農(nóng)業(yè)保險納入法制化軌道，用法規(guī)形式明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性、政府的管理職能和具體的支持方式、經(jīng)營主體應(yīng)享受的具體優(yōu)惠政策。二是完善與農(nóng)業(yè)保險密切相關(guān)的配套制度，制定相應(yīng)的信貸扶持政策，規(guī)定金融機構(gòu)對參保農(nóng)戶優(yōu)先提供信貸，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司提供流動性資金；制定相應(yīng)的稅收扶持政策，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險公司免征部分稅賦，保證其長期穩(wěn)定經(jīng)營。加大對農(nóng)業(yè)再保險補貼，對糧棉糖等敏感性大宗農(nóng)產(chǎn)品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品進行再保險補貼。各級政府財政每年撥出一定資金設(shè)立農(nóng)業(yè)保險基金，以備補償農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)損失。

（五）加大金融支持力度一是進一步加強農(nóng)村金融體系建設(shè)。目前，我國農(nóng)村金融服務(wù)主要以銀行類信貸的間接融資為主，直接融資發(fā)展相對滯后；兩個或兩個以上市場的金融產(chǎn)品嚴重不足，信貸、證券、保險沒有形成相互結(jié)合、互為補充的局面。大力發(fā)展包括投資業(yè)務(wù)在內(nèi)的直接融資，以有效破解“三農(nóng)”領(lǐng)域融資渠道不暢、資金投入不足的難題。拓寬農(nóng)發(fā)行在“三農(nóng)”領(lǐng)域從事投資業(yè)務(wù)的渠道，除發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、村鎮(zhèn)銀行等股權(quán)投資業(yè)務(wù)外，還可發(fā)起設(shè)立糧食安全基金、水利投資基金和新農(nóng)村建設(shè)基金等投資業(yè)務(wù)。二是對農(nóng)發(fā)行不同業(yè)務(wù)類別，如糧棉油準政策性貸款、縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款、新農(nóng)村建設(shè)貸款等政策性很強的業(yè)務(wù)視性質(zhì)給予配套扶持政策。三是鑒于農(nóng)發(fā)行貸款多投入弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對其應(yīng)實行稅收優(yōu)惠政策，提高撥備稅前扣除比例，執(zhí)行優(yōu)惠營業(yè)稅率，對所得稅實行先征后返等。四是對農(nóng)村金融市場中資金供需矛盾突出，適應(yīng)中央加大金融支農(nóng)要求，央行下達農(nóng)發(fā)行指令性信貸計劃，應(yīng)適當高于各家金融機構(gòu)的年度貸款增長平均水平，以充分發(fā)揮農(nóng)發(fā)行在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。五是制定《政策性銀行法》或《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行條例》，為農(nóng)發(fā)行更好地履行支農(nóng)職能提供法律法規(guī)保障。