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《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第二期

一、公民參與影響茂名事件的過(guò)程回顧

2014年3月底在廣東省茂名市發(fā)生的鄰避沖突事件是今年上半年關(guān)注的焦點(diǎn)性事件之一。有著南方油城美譽(yù)的廣東省茂名市，因其龐大的石油儲(chǔ)量在中國(guó)華南地區(qū)石化生產(chǎn)出口產(chǎn)業(yè)中占據(jù)著十分重要的地位。在其推動(dòng)PX項(xiàng)目宣傳期就爆發(fā)了鄰避沖突。在該事件的發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一階段：?jiǎn)栴}的產(chǎn)生——公民參與缺失2014年2月初，茂名市政府就意識(shí)到推動(dòng)PX項(xiàng)目會(huì)引發(fā)群眾的抗議，因此茂名市政府率隊(duì)赴江西九江，學(xué)習(xí)推進(jìn)PX項(xiàng)目的各種經(jīng)驗(yàn)。但是，據(jù)了解，學(xué)習(xí)團(tuán)中沒(méi)有茂名的普通群眾，只有一些主要領(lǐng)導(dǎo)。雖然茂名市有人在4年前就聽(tīng)說(shuō)過(guò)要建設(shè)PX項(xiàng)目，但是絕大部分民眾不知道該規(guī)劃。這一階段公民還沒(méi)有機(jī)會(huì)或者沒(méi)有有效的途徑參與到PX項(xiàng)目中去，只是局限在政府部門(mén)，這為問(wèn)題的產(chǎn)生埋下了隱患。第二階段：?jiǎn)栴}的發(fā)酵——受限的公民參與時(shí)間在2月底到3月中下旬。茂名于2月27日在其本地刊物《茂名日?qǐng)?bào)》上首次向公眾宣傳PX項(xiàng)目的信息，為今后的項(xiàng)目進(jìn)展展開(kāi)鋪墊，具體通過(guò)名為《茂名石化綠色高端產(chǎn)品走進(jìn)千家萬(wàn)戶》的報(bào)道開(kāi)展相關(guān)工作。3月17日，茂名以公布項(xiàng)目的資金規(guī)模、選址等重要信息為主要內(nèi)容與當(dāng)?shù)孛襟w組織召開(kāi)了閉門(mén)會(huì)議，播放曾在《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目中出現(xiàn)過(guò)的關(guān)于如何正確看待PX項(xiàng)目的相關(guān)視頻，并向參會(huì)者發(fā)放了“芳烴（PX）項(xiàng)目宣傳手冊(cè)”與“茂名芳烴（PX）項(xiàng)目基本情況介紹”。除此之外，有關(guān)維護(hù)相關(guān)芳烴（PX）項(xiàng)目的發(fā)展決策，不發(fā)表與傳播有可能阻撓芳烴（PX）項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展的言論，以及不參與和組織妨礙芳烴（PX）項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程活動(dòng)的《支持芳烴項(xiàng)目建設(shè)承諾書(shū)》也在部分單位和學(xué)生群體中被要求簽署。這一階段，雖有公民參與，但是很明顯不管是渠道還是方式都受到了一定的限制，這使得問(wèn)題發(fā)酵。第三階段：?jiǎn)栴}的激化——公民參與形式化在茂名公布PX項(xiàng)目信息的一個(gè)月后，茂名官方于3月27日晚七點(diǎn)半組織了PX推廣會(huì)活動(dòng)，并召集了當(dāng)?shù)赜绊懥^大的網(wǎng)絡(luò)用戶參與。但有消息質(zhì)疑該推廣會(huì)與會(huì)者的參與人選問(wèn)題。如在會(huì)議召開(kāi)前，茂名PX項(xiàng)目負(fù)責(zé)組曾對(duì)數(shù)家本地網(wǎng)站提出相關(guān)要求，要求媒體須邀請(qǐng)總計(jì)約50名的知名網(wǎng)友以“內(nèi)定”、“低調(diào)”的方式出席會(huì)議。但是在推廣會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，參與者超過(guò)了官方的想象，人數(shù)達(dá)到了250人左右。此外，官方只是回答了三個(gè)問(wèn)題，并且在場(chǎng)的群眾并不滿意他的回答，其后還與工作人員發(fā)生了爭(zhēng)吵。在這階段，政府提供了比較直接的參與渠道，但是人數(shù)的限制和官方的敷衍回答讓公民參與流于形式，進(jìn)一步激化了矛盾。在經(jīng)歷上述三個(gè)階段后，問(wèn)題越來(lái)越大，最后沖突發(fā)生了。

二、公民參與角度下茂名市鄰避沖突產(chǎn)生的原因

（一）參與主體地位缺雖然我國(guó)的憲法明確規(guī)定民眾的知情權(quán)即知悉、獲取官方信息的自由與權(quán)利，但是民眾在獲取相關(guān)信息的過(guò)程中由于政府的告知方式不恰當(dāng)、咨詢方式的缺少等原因，造成民眾獲取信息處于被動(dòng)，使公民參與流于形式，這嚴(yán)重地挫傷了公民參與的積極性，造成民眾心理主體地位的缺失，增加對(duì)政府的不信任，容易產(chǎn)生發(fā)生沖突的不穩(wěn)定因素。茂名政府采取的是傳統(tǒng)的“輸入-轉(zhuǎn)換-輸出”公共政策形成的路徑，但是缺乏真正民眾的參與，民眾心理上對(duì)主體地位的要求沒(méi)有得到滿足，這是導(dǎo)致此次鄰避沖突的主要原因之一。從2014年3月18日起，“PX”這個(gè)字眼就大量地出現(xiàn)在茂名市的各種報(bào)紙上，媒體的大幅度宣傳，讓當(dāng)?shù)孛癖姼杏X(jué)PX項(xiàng)目即將上馬，讓他們有點(diǎn)“措手不及”。很多民眾和媒體認(rèn)為，茂名政府這種做法只是把對(duì)PX項(xiàng)目建設(shè)有益的信息“硬塞”到群眾的腦子里去，并沒(méi)有被居民真正所接受。此外，為了讓民眾在現(xiàn)實(shí)中切身去了解PX項(xiàng)目，專家提出邀請(qǐng)民眾實(shí)地參觀的建議，政府并沒(méi)有落實(shí)。在PX項(xiàng)目推廣會(huì)上，面對(duì)民眾的提問(wèn)，政府官員遮遮掩掩，對(duì)于問(wèn)題的回答不能使民眾滿意，面對(duì)推廣會(huì)的失控，態(tài)度強(qiáng)硬采取了不當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。這種方式使民眾參與流于形式，使得民眾心理上感覺(jué)參與主體地位的缺失，并沒(méi)有真正參與到其中。

（二）有效參與意識(shí)較弱目前，在鄰避事件中，我國(guó)公民有效參與的意識(shí)還比較薄弱，很多民眾參與其中不是因?yàn)閷?duì)其自身的責(zé)任感的認(rèn)識(shí)增加，有很大一部分只是出于自利動(dòng)機(jī)，對(duì)于與自身利益相關(guān)的項(xiàng)目的沖動(dòng)參與，這是一種非理性的參與行為。在3月30日上午，茂名民眾在市委草坪集會(huì)以及散步游行都是有序的，但是到了晚上，一些不法分子進(jìn)行了一些不法活動(dòng)，一些民眾受到挑唆也加入沖突中。其中很多民眾都不清楚實(shí)際情況，只是處于情緒的不滿，盲目沖動(dòng)地參與其中。這很大程度上是因?yàn)橛行┟癖姷挠行⑴c意識(shí)不強(qiáng)，容易產(chǎn)生從眾心理，從而導(dǎo)致發(fā)生不理性行為。

（三）參與引導(dǎo)方式不當(dāng)告知方式是政府單方面將公共項(xiàng)目的信息給公眾的一種公民參與方式[9]，公民處于被動(dòng)接受信息的地位，比如重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度。宣傳、科普方式是公共項(xiàng)目告知方式的一種。但是，如果公布、宣傳的信息不符合公民的需要，并且所采用的形式不恰當(dāng)，就達(dá)不到正確的傳遞。茂名政府吸取廈門(mén)、彭州等地發(fā)生鄰避沖突的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，十分重視群體性事件的預(yù)防和處置。因此，他們積極科普PX知識(shí)，希望使民眾正確認(rèn)識(shí)PX，《茂名日?qǐng)?bào)》接連發(fā)表了一系列關(guān)于PX的文章，但是這些文章均只是普及PX項(xiàng)目知識(shí)，而未提到項(xiàng)目上馬的任何信息。這種密集型宣傳，只是政府單方面把他們認(rèn)為正確的信息一股腦地硬塞給民眾，遲遲沒(méi)有公布民眾真正關(guān)心的問(wèn)題，比如選址等相關(guān)信息，這讓民眾覺(jué)得項(xiàng)目上馬在即，增加了民眾的緊迫感。這種不恰當(dāng)?shù)母嬷绞轿茨芗皶r(shí)公布于民眾切身相關(guān)的信息，導(dǎo)致產(chǎn)生了更多不必要的誤解，增加了群眾對(duì)政府的不信任，有損政府權(quán)威，造成新的問(wèn)題。

（四）參與渠道不暢通公開(kāi)聽(tīng)證、民意調(diào)查、咨詢委員會(huì)是公民參與最常見(jiàn)的途徑，同時(shí)公私合作生產(chǎn)和利益集團(tuán)也可以作為公民參與實(shí)現(xiàn)的渠道。2月份，茂名主要領(lǐng)導(dǎo)去九江“取經(jīng)”，“簽訂承諾書(shū)”是學(xué)習(xí)回來(lái)的經(jīng)驗(yàn)之一，“簽訂承諾書(shū)”是另一種民意調(diào)查發(fā)方式。3月中下旬，茂名政府開(kāi)始實(shí)施簽訂《支持芳烴項(xiàng)目建設(shè)承諾書(shū)》，其對(duì)象包括茂名市石化系統(tǒng)、教育系統(tǒng)的工作人員以及部分學(xué)生，但是，這其中一些人表示在要求簽署承諾書(shū)的過(guò)程中帶有“隱性強(qiáng)制”，這樣就導(dǎo)致群眾覺(jué)得“此地?zé)o銀三百兩”，更加不相信政府的宣傳。此外，茂名政府在科學(xué)論證階段并沒(méi)有舉行完全公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，也沒(méi)有設(shè)立相關(guān)的咨詢委員會(huì)，只是組織媒體召開(kāi)閉門(mén)會(huì)議，召開(kāi)的推廣會(huì)也是要求以“內(nèi)定”的方式“低調(diào)”邀約網(wǎng)友，嚴(yán)格控制參會(huì)人數(shù)。這些都使得公民參與渠道受阻，信息交流不順暢，政府與民眾的矛盾升級(jí)，最終導(dǎo)致了沖突的發(fā)生。

（五）公民參與相關(guān)法律制度欠缺我國(guó)的基本社會(huì)制度為公民的參與提供了可能，相關(guān)的法律法規(guī)也為公民的參與提供了合法依據(jù)，但是我國(guó)目前的法律對(duì)于鄰避沖突中公民參與的主體地位、權(quán)力和義務(wù)、參與程序、參與渠道等具體相關(guān)內(nèi)容只是側(cè)重于原則性的內(nèi)容，而具體的規(guī)定則比較欠缺。法律制度的不完善已經(jīng)成為制約公民參與的重要因素，也成為鄰避沖突發(fā)生的原因之一。

“集體散步”在茂名市民眾群體中的出現(xiàn)并不是偶然，這表明了民眾對(duì)于自身權(quán)利的重視程度逐漸提高，但由于缺少制度性的規(guī)章與法案對(duì)這一行為進(jìn)行規(guī)范保障，因此在實(shí)施的過(guò)程中其真正的參與權(quán)難以得到有效保障。

三、基于公民參與角度鄰避沖突的應(yīng)對(duì)建議

（一）培養(yǎng)公民樹(shù)立正確的參與意識(shí)隨著我國(guó)民主進(jìn)程的加快，公民參與的意識(shí)不斷上升，但是很多公民參與不是基于自身的責(zé)任感，而是基于沖動(dòng)、從眾心理，甚至是為了發(fā)泄心里的不滿去參與，沒(méi)有正確的參與意識(shí)，不能采取規(guī)范化、程序化的參與形式。公民的有效參與，一方面是公民擁有參與的責(zé)任意識(shí)，另一方面是公民能正確地參與。在茂名PX項(xiàng)目事件中，很多民眾都不了解實(shí)際情況，有的民眾為了發(fā)泄情緒，加入游行隊(duì)伍，有的民眾在不法分子的挑唆下發(fā)生了堵截公路，甚至出現(xiàn)打砸搶等破壞社會(huì)安全的不法行為。類(lèi)似這種非理性化、情緒化甚至粗俗化的公民參與行為，容易造成社會(huì)秩序紊亂，危害公共安全，不利于社會(huì)和諧。只有公民擁有正確的參與意識(shí)，有效的公民參與才能夠真正地實(shí)現(xiàn)，從而提高公民參與的能力。因此，在公共項(xiàng)目制定過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)使公民認(rèn)清項(xiàng)目的具體細(xì)節(jié)，同時(shí)將公民應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任進(jìn)行普及，避免因責(zé)任分配不清而導(dǎo)致的民眾心理誤區(qū)；另一方面也應(yīng)將公民與政府的協(xié)商與談判活動(dòng)合法化、合理化，積極引導(dǎo)民眾以正確的方式進(jìn)行公共參與，達(dá)成雙方滿意的共識(shí)與結(jié)果。此外，公民本身應(yīng)培養(yǎng)自身理性參與的意識(shí)，豐富公民參與的相關(guān)知識(shí)以及提高參與技巧和能力。最后，網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其引導(dǎo)作用，通過(guò)客觀、公正的信息和評(píng)論引導(dǎo)公眾理性參與。

（二）完善公民的參與方式、拓寬公民參與渠道PatrickDevine-Wrigh認(rèn)為解決鄰避問(wèn)題需要轉(zhuǎn)變項(xiàng)目決定過(guò)程中公民參與的理念及實(shí)踐模式，在理念方面，決策者要轉(zhuǎn)變關(guān)于公眾無(wú)知、非理性的偏見(jiàn)，而應(yīng)在開(kāi)誠(chéng)布公、相互尊重下進(jìn)行交流；在實(shí)踐方面應(yīng)改變過(guò)去的單向反饋性交流機(jī)制和流線型政策制定過(guò)程，而要將各層次的影響群體與政策制定過(guò)程相聯(lián)，構(gòu)建多樣化的自下而上的參與方式，改變網(wǎng)站投票、電話熱線、問(wèn)卷調(diào)查等單向交流方式，轉(zhuǎn)而采用公民會(huì)議等雙向交流對(duì)話機(jī)制[10]。此外，這些機(jī)制在公共項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)就應(yīng)該實(shí)施，一直持續(xù)到結(jié)束，以增加民眾對(duì)政府的信任度，讓民眾從心里真正接受政策，減少發(fā)生沖突的概率。在茂名PX項(xiàng)目沖突發(fā)生之前，政府積極準(zhǔn)備，為的就是希望能夠避免發(fā)生沖突事件，然而，沖突還是發(fā)生了。我們?cè)诿鸓X項(xiàng)目沖突事件中觀察到的是，（1）理念方面，茂名政府并沒(méi)有深入民眾中去宣傳PX項(xiàng)目，只是在報(bào)紙等客觀媒體上報(bào)道，有一種“硬塞”給民眾的感覺(jué)，并且沒(méi)有公布與民眾切身利益相關(guān)以及民眾關(guān)心的信息，使民眾真正所接受。（2）實(shí)踐方面，對(duì)于專家提出的“跟群眾交朋友”的建議，對(duì)于網(wǎng)友提出的實(shí)地參觀提議等等群眾參與的方法都沒(méi)有落到實(shí)處，媒體會(huì)議以及推廣會(huì)等等都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，另外沒(méi)有舉行公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)和設(shè)立相關(guān)咨詢委員會(huì)等，這些雙向交流對(duì)話機(jī)制不完善，導(dǎo)致民眾參與渠道受阻，使得民眾只能訴諸激化手段來(lái)解決問(wèn)題。如果缺乏政府與民眾的雙向溝通，單方面的宣傳很可能被看成是“操縱輿論”，專家權(quán)威解讀也容易被解讀成“為決策背書(shū)”，又或者像茂名只是使公民參與停留在表面，這樣不僅不會(huì)使民眾接受，反而會(huì)起反效果。在涉及民眾切身利益的事情上，再小的事情民眾也是會(huì)關(guān)注的。如果政府能夠積極主動(dòng)與民眾溝通，正確公開(kāi)相關(guān)信息，使民眾的知情權(quán)、參與權(quán)落到實(shí)處，有利于減少群眾的不解和不滿，則沖突及其帶來(lái)的不利影響都有可能減少甚至避免。因此，在鄰避事件中，政府與民眾應(yīng)積極互動(dòng)交流。首先，政府應(yīng)完善公民參與的渠道與方式，將公民參與的可能途徑告知民眾，并且大力發(fā)展公開(kāi)制度，包括信息公開(kāi)和制度公開(kāi)，主動(dòng)將與民眾利益切實(shí)相關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)，接受來(lái)自民眾的監(jiān)管與督促。其次，人大、咨詢委員會(huì)、協(xié)商機(jī)構(gòu)等也應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，完善項(xiàng)目制定過(guò)程中的聽(tīng)證制度、公開(kāi)制度和專家咨詢制度，拓寬公民參與渠道，使公民的利益訴求能更好地得到表達(dá)，確保民眾的主體地位的實(shí)現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)公民參與的法律制度建設(shè)，強(qiáng)化相關(guān)司法保障法律制度的建設(shè)以及相關(guān)司法保障的完善，是公民參與公共項(xiàng)目和保障公民利益的最有力保證。在鄰避問(wèn)題上，無(wú)論是對(duì)民眾公民權(quán)的確認(rèn)，還是對(duì)公民參與權(quán)力的保障，或者是對(duì)民眾相關(guān)合法利益的維護(hù)，都需要一個(gè)相對(duì)完善的、具體的、具有可行性的法律法規(guī)，并且需要一個(gè)強(qiáng)有力的司法保障。二戰(zhàn)之后，日本經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但是高速發(fā)展的現(xiàn)代工業(yè)也給日本帶來(lái)了一系列突出的社會(huì)問(wèn)題，比如嚴(yán)重的環(huán)境公害，60年代日本被稱作“公害列島”、“公害先進(jìn)國(guó)家”，于是日本政府采取了很多相關(guān)措施來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。在日本處理公害的措施中，比較獨(dú)特的是在糾紛處理領(lǐng)域采取的公害糾紛的行政處理制度，這種制度主要是指被認(rèn)定的國(guó)家或地方自治政府機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目雙方之間，依法行使被給予的司法裁判職能，對(duì)雙方的糾紛妥善處理的制度。這一行政處理制度給世界上其他國(guó)家和地區(qū)提供了很多借鑒。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)借鑒日本這一制度在解決鄰避問(wèn)題上取得了良好的效果。臺(tái)灣學(xué)者丘昌泰指出：從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)始引進(jìn)日本公害糾紛處理法的模式，根據(jù)公害糾紛處理法規(guī)定，臺(tái)灣“行政院環(huán)保署”按照準(zhǔn)司法程序處理公害的糾紛，焚化廠、電廠、核能設(shè)施、交通設(shè)施等回饋辦法予以法制化與公式化，這樣帶來(lái)的直接效果是大大降低了發(fā)生鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于其他國(guó)家，很遺憾，一直以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有形成一整套完備的關(guān)于鄰避沖突中公民參與的法律，少數(shù)幾部法律雖有涉及，但是并沒(méi)有具體規(guī)定公民參與是必要程序，法律的缺失一直是我國(guó)公民不能有效參與的重大原因。因此，我國(guó)也可以學(xué)習(xí)其他國(guó)家在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合具體實(shí)情，制定符合我國(guó)國(guó)情的鄰避沖突中公民參與的具體法律體系。只有對(duì)在公共項(xiàng)目中公民參與的地位、權(quán)力和義務(wù)以及公民參與公共項(xiàng)目的參與程序、參與方式以及參與監(jiān)督與制約等相關(guān)內(nèi)容以法律的形式確定下來(lái)，才能保障公民參與的制度化與程序化，才能保證公民參與的有效性，才能從源頭降低或避免鄰避沖突的發(fā)生。

四、總結(jié)

在城市化的過(guò)程中，由鄰避設(shè)施所帶來(lái)的鄰避問(wèn)題以及其所導(dǎo)致的鄰避沖突是我們需要認(rèn)真面對(duì)的難題，滿足民眾的生產(chǎn)生活所需和承擔(dān)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性需要合理的權(quán)衡和協(xié)調(diào)。我們不可能完全消滅鄰避設(shè)施，也不可能全部找到其他的設(shè)施來(lái)代替，要解決好鄰避問(wèn)題首先是要正視鄰避問(wèn)題。通過(guò)前文的分析，公民參與在鄰避問(wèn)題上扮演著至關(guān)重要的角色。因此，政府應(yīng)當(dāng)注重矯正公民的片面參與意識(shí)及正確參與意識(shí)的樹(shù)立與引導(dǎo)，通過(guò)各種途徑增強(qiáng)與公民的對(duì)話和信息交流，完善相關(guān)制度保障，以此來(lái)更加有效地防范和應(yīng)對(duì)鄰避沖突。

作者：湯志偉鄒葉薈單位：電子科技大學(xué)