本站小編為你精心準備了技術執行視角下網絡執行力的增長參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

《電子政務雜志》2015年第九期

一、政府網絡執行力：問題提出與分析框架

在信息時代，網絡技術在各級、各部門政府中廣泛應用。這不僅可以改善政府內部的運作管理，提高行政效率，促動勤政、廉政建設，還能優化溝通鏈條，更好滿足公眾需求。于是越來越多的政府管理者認識到建設電子政府是大勢所趨。其中，自1998年“政府上網工程”以來，政府網站成為一座溝通政府與社會各界的重要橋梁，并得到快速發展。[1]時至今日，幾乎各級政府及其部門都建有自己的網站，但網站運行績效卻各有不同。對比2004－2013年297個地市級政府網站績效的評估結果1，盡管網站平均績效指數提高了5.69，但排名變化有升有降，其中沒有進步和退步的占38%；進步很大的（進步50名以上）的有118個，占39%；更有7個取得200名以上的進步，占2%（參見圖1）。為何政府網站中有的進步，有的退步；有的進步一般，有的進步很大？顯然，政府在利用網絡技術時的效能不同，自然導致發展的結局也不一樣。為了解釋這種現象，簡•芳汀提出了“組織網絡執行力”，即執行網絡技術的能力，是對組織各種資源經過有效整合而形成的成功實現組織網絡目標的綜合能力。在利用網絡“做什么”與“怎么做”兩者中，她更傾向于關注后者。芳汀認為，網絡技術僅僅是一項存在的潛在能力，只有當開始使用它時，技術才會對組織產生實際作用。這意味著“被執行的網絡技術”將展示政府特性是如何影響網絡技術利用效果的。[2]依據芳汀的理論，“政府網絡執行力增長”應表征為網絡技術與“政府戰略定位、組織運作以及制度水平”逐步融合的過程。“戰略定位”體現政府對網絡技術的價值認知，通過發現網絡技術的潛在價值和優勢，來引導政府網絡執行力的走向。Lefebvre[3]認為，管理者在組織管理的參與行為很大程度上取決于他們的意識，而不是客觀的條件。從這個角度講，政府對網絡技術的戰略定位越準確，則組織運作越強、制度水平越高，進而組織網絡執行力越高。然而，僅有戰略定位還不夠，政府還必須依賴于有效的“組織運作和制度水平”，保證將戰略定位轉化為實際效能。一方面，組織運作體現利用組織內外部資源執行戰略、交互信息和跨功能協作的管理能力，網絡技術必須與政府內部組織過程相適應，并由科學的“組織運作”來保證網絡技術的利用效率、效能、效益；另一方面，制度產生規則和要求，制度水平體現為規范政府執行網站建設的過程，形成常態化的管理機制，保證網絡安全等的制度化能力，網絡技術應用的發展需要遵從一定的制度安排，以便實現技術執行的規范、適宜與穩定。可以說，政府的組織運作和制度水平越好，越能實現網絡執行力的增長。盡管該分析框架指明了政府網絡執行力增長是三大關鍵要素與網絡技術融合的結果，但對于戰略定位、組織運作和制度水平具有什么樣的特征，如何引發政府網站進步，具體做法是什么，諸如此類的微觀問題難以給出充分答案。而這些問題的解答卻對政府網絡執行力提升更有借鑒價值。因此，本研究選擇典型案例——宿遷市政府網站“網上宿遷”的進步過程進行剖析，以檢驗并分析政府網絡執行力增長路徑到底是如何發生的。

二、網絡執行力的效度檢驗：宿遷政府網站發展的案例分析

近年來，“網上宿遷”進步幅度相當大，在政府網站排名中，由2005年的第114名晉升到2013年的第4名，期間少有反復，幾乎是持續進步。其中2007年和2010年呈跳躍式增長，分別躍升45名和38名。歷年總分因指數不同有升有降，但與第1名的相對差距始終不斷縮小，由最大差距45.89到僅相差5.9；各項指數也是穩中有升，有些年份個別指數甚至超過當年地市的第1名，如2012年信息公開指數0.78，醫療服務指數0.72，證件辦理指數0.83，運維保障指數0.45，均超過當時第1名佛山的0.75、0.52、0.55、0.43（參見表1）。顯然，“網上宿遷”8年的持續進步反映其網絡執行力的不斷增長。那么，其網絡技術執行力增長的源泉到底是什么？通過考察這些年宿遷市發展政府網站和網絡技術應用的相關政策文本和實地調研，我們發現，政府關于政府網站“戰略定位的延伸、組織運作能力的強化以及制度化水平的提升”是關鍵因素。

（一）戰略定位的不斷延伸從戰略層面看，宿遷政府對網站發展的價值認知存在“技術本身發展和技術承載內容拓展”兩個方面的關注。一方面，把握政府網站技術的發展規律，從僅僅關注數據處理到強化信息管理，再到建設一體化的集成平臺；另一方面，強調網站搭載服務內容的深化，從信息的有限公開到全面公開，再從服務的有限服務到整體服務。兩相結合，每個階段網站重點建設的技術項目與搭載的服務內容都不同，因此網站的戰略定位也各有側重（參見圖3）。具體而言，“網上宿遷”經歷了起步階段和發展階段，目前正處于由有限服務向整體服務轉變，并集中精力建設集成平臺的集成階段3。起步發展階段（2006年之前），宿遷政府認識到網站是啟動政府信息公開的便利抓手，為實現政務由有限公開到全面公開，要求加強政府的數據處理能力，于是積極利用技術建成網站成為中心工作；明確規定了網站建設的內涵、任務、原則、方法，建立了規范的信息采集、審核、、更新機制，并開始公開政務電子信箱等（宿政發〔2005〕143號）。這一階段雖然政府網站具有靜態特征，子網站、各子部門之間缺乏聯系，整個政府網站也缺乏系統規劃，但是通過技術利用的遞增式變化，官員們開始慢慢接受了新技術。全面發展階段（2007－2010年），隨著網絡技術應用的初見成效，政府關注的內容開始由信息公開向提供有限的公共服務轉變，于是基于信息管理能力提升的網站建設迅速發展。2007年，宿遷提出“充分發揮電子政務促進政府管理創新、提高行政效能和公眾服務水平的重要作用”，在“今后一段時間加快全市電子政務建設”（宿政發〔2007〕43號），要求到“十一五”末，在發揮“網上宿遷”龍頭作用的基礎上，基本建成全市統一的電子政務網絡和政務信息目錄與交換體系，大量的信息管理數據庫建設項目得以上馬。這一時期遞增式變化加速，政府內各類人員都迅速接受網絡技術并掌握網絡技能。正是得益于此，2007年和2010年“網上宿遷”的績效出現兩次跳躍式進步。集成發展階段（2011年至今），一方面，由于上一時期快速增長超出控制能力導致許多問題，如“不同應用程序之間的數據冗余、不一致、不能有效共享”；另一方面，為實現從有限服務到整體服務，即給公眾提供更多完全可操作性的在線服務，客觀上要求政府通過整體規劃與控制，連接各個子系統，配置集中的數據庫，形成充分利用信息資源供給服務的集成網站平臺。無論2011年的“合理配置資源，防止重復建設，促進全市電子政務又快又好發展”（宿政發〔2011〕36號），還是2012年的“依托‘網上宿遷’，建立一個以受理群眾訴求、提供民生服務為主要內容的綜合性便民服務網站”（宿政發〔2012〕35號），都體現網站無序發展得到遏制，服務功能得以加強。于是“網上宿遷”通過集成“一網一庫六平臺”，實現了市、縣、鄉（鎮）服務網絡統一。盡管“網上宿遷”距離完全可操作的整體性在線服務尚遠，但在推動網上公共服務業務拓展中發揮越來越重要的作用。總體來看，“網上宿遷”每一階段的戰略定位有效因應了時代需求和網站發展規律，準確把握了政府網絡執行力的執行向度，促使政府服務功能與技術發展特點的相互融合。

（二）組織運作能力的強化在政府網絡執行力的組織層面，如何產生對戰略的執行動力至關重要。必須通過政府組織運作能力的強化，將那些獨立運行的單位和部門凝聚在一起，完成形形色色的協作，使各個機構的目標更加緊密相連并與整體戰略定位相一致，才能形成執行戰略的組織合力。宿遷政府中組織執行動力的形成主要來自以“層級為核心的推力和績效為核心的拉力”。⒈層級為核心的推力“層級為核心的推力”產生于政府的正式科層結構。上級是授權者或治官者，下級是被授權者或被治者，任務依靠層層命令得以運轉。盡管這種金字塔式的官僚體系多被詬病，但其自上而下產生的貫徹性推力對政府網絡執行力增長確實產生巨大作用。一般而言，組織決策者對工作的認知或工作在整個組織任務中的地位決定該工作的功能和效率[6]，因此來自組織高層領導者的重視和推進十分重要。一方面，宿遷圍繞政府信息化成立各類領導小組，如政務公開工作領導小組（2004、2008）、市信息化領導小組（2012）、行政權力網上公開透明運行推進工作小組（2013）等；另一方面，把網絡工作放在重要地位，如2007、2008年的經濟體制改革要點中就把“加快推進電子政務”“推行網上申報、網上審批和網上監察”列在首要位置（宿政發〔2007〕80號、宿政辦發〔2008〕152號）。這讓各級政府和部門在決策具體工作時，必然會加大對執行網站建設的考慮。其次，為加大網絡執行的貫徹力度，宿遷還建立了正式的信息管理職能部門——信息網絡管理中心和電子政務中心，中心具有電子政務項目審批權，既負責制定宏觀的網絡發展規劃，也承擔微觀網站正常運維管理工作，并牽頭或配合各個任務小組對電子政務項目進行全程管理。由于授權充分、任務專一，且管理職權日趨強化，其在網站建設發展過程中承上啟下的橋梁作用日益顯著。再次，細化各級主體責任，啟動問責機制保證執行效果。如網站建設涉及的政務公開工作，由原來的“分級管理，分級負責”到后來的“事事有人，人人有責”，對責任細化提出了更高要求，領導責任、處室責任和個人責任一一落實。同時發揮市電子政務中心和行政監察機關的督促職能，建立綜合電子監察平臺，通過技術手段對權力公開運行、公共資源交易、網絡問政等網絡工作事項進行實時監控，對違規行為督查糾錯，對失責行為加強問責。⒉績效管理為核心的拉力“績效考核的基本功能和價值在于激勵”[7]，因而以績效管理為核心的拉力應源于對政府各主體內在動力的調動。通過發揮政府組織內部的認同、激發、強化等效應，激勵網絡執行的動機與需求，不斷增強網絡執行的責任意識，形成可持續進步的長效機制。一方面，通過科學的績效管理激發網絡執行動機。在績效考核方式上，采取內部考核和外部考核、定性評估和預定量評估、全面檢查和個別抽查、定期督查和不定期檢查相結合等多種形式的考核方法（宿政發〔2011〕36號）。在績效考核內容上，制定越來越明晰的標準，如“年度政府信息公開工作百分考核細則”，就區分政府部門與區縣不同考核指標，涉及5個一級指標、15個二級指標，31個三級指標（區縣為33個）（宿政發〔2011〕206號）。此外，還建立績效管理平臺，對網上政務服務情況進行統計分析，全面掌握辦事服務的規范性和時效性。科學系統的績效管理，把網絡執行情況與部門、公務員的切身利益密切關聯，極大激發了工作積極性和內部競爭意識，促使網絡執政的效率和質量不斷提高。另一方面，通過獎勵、通報、宣傳等措施進一步強化這種網絡執行動機。首先，建立年度獎勵機制，對政務信息公開和電子政務工作的先進單位與個人進行表彰，并樹立典型供大家學習，形成“比學趕幫超”的良性氛圍。其次，通過公開通報“網上宿遷”內容保障工作情況，如公開信息條數和得分排名、網絡問政回應情況的詳細排名和滿意度等，實現對優秀者的激勵以及對后進者的鞭策。再次，通過廣播、電視、報紙、網絡等各種媒介，向社會宣傳政府網站中政務公開、網絡問政、公共服務的便利，調動廣大群眾使用網站、參與溝通的積極性，不僅讓“網上宿遷”成為公眾接受服務、解決問題和化解矛盾的第一選擇，還在互動交流中增強了政府網絡工作的主動性和責任感。正是由于組織運作能力的提升，僅2013年1月到10月，以“網上宿遷”為中心的網絡平臺累計辦理群眾訴求163818件，回復100%，滿意率91.2%。

（三）制度化水平的提升“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”。[8]當政府網絡執行力沿著戰略定位和組織運作達到一定高度時，需要通過信息制度對網絡執行內容進行規范，讓網絡技術的價值認知嵌入組織行為，達成網絡執行力的穩定增長。從政策文本數量來看，由起步階段的4篇，到全面發展階段的9篇，再到集成發展階段的21篇，每一階段的政策積累都體現了制度化水平的提升（參見表2）。宿遷網絡執行力的持續增長，也正是得益于制度對政府網站建設項目、信息內容、權力運行、對外溝通等內容的進一步調整和規范。第一，規范網站基礎設施的建設流程。如2009年的“宿遷市行政權力網上公開透明運行系統”和2013年的“政務服務云平臺”建設，都對建設階段有詳細規劃，并對每階段的時間、任務、標準都有詳細規定。這種謀而后動的流程設計，在宿遷網絡建設項目中比比皆是，有效提高了網絡技術應用的效能。第二，為保障政務信息公開與共享，相繼出臺《關于公開政務信息的若干意見》《做好政府信息公開保密審查工作的通知》《政府信息公開工作考核辦法》等一系列工作制度，并制定“信息公開目錄”“信息公開指南”及“信息公開重點工作分解表”，對政府信息公開內容、公開過程、保密審查、督查考核、年度報告等作了明確規定。此外，為打破政務信息資源的壟斷和隔離，宿遷還推行“一數一源多用”的政策，在共享各類數據庫的基礎上，實現信息資源在同級政府各部門間的橫向交換和共同開發利用。第三，通過各項制度推進政務上網，使行政權力運行深度嵌入網絡平臺。2008年，宿遷提出要把行政職權運行過程變為系統程序并上網運行，通過建立行政執法標準數據庫，由系統程序自動控制處罰幅度，減少自由裁量空間（宿政發〔2008〕132號）。2009年又通過清理具體行政權力，編制權力目錄和運行流程，建立權責清晰、程序嚴密、運行公開、制約有效的行政權力網上公開透明運行系統（宿政發〔2009〕39號）。2010年正式形成《宿遷市行政權力網上公開透明運行管理暫行辦法》，定義行政權力范圍，樹立行政權力的網上運行原則，規定行政權力全過程必須在網絡系統完成（宿政發〔2010〕159號）。2013年，為進一步拓展行政權力網上運行的深度和廣度，建設“宿遷政務服務云平臺”，對各級部門的權力進行編碼、繪制權力運行流程圖、核準處罰自由裁量權限以及辦事環節時限，把行政權力網上公開透明運行向縣（區）、鄉鎮機關延伸（宿政發〔2013〕233號）。第四，為保證政府與公眾溝通的順暢，搭建“三網”（網上宿遷、宿遷之聲、宿遷365）融合的溝通平臺，要求在3個工作日內實現民生訴求的“統一化接收、分級處理、部門聯動解決、‘三網’同步反饋”。此外，還對處理結果建立公眾訴求回訪機制，設立用戶滿意度評價，評價結果在網站上統一公示，對辦理不滿意事項，定期安排督查整改。通過這些程序和制度的設計，形成服務“訴求—處理—回訪”的閉環，政府網絡服務水平和效能逐步提升，僅2013年就接受社會公眾電話咨詢38659人次，了解到81.26%的民眾關注與自身利益關系密切的住房、物價、教育、醫療、征地拆遷補償、食品藥品監督檢查等問題。

三、實現網絡執行力的持續增長：“網上宿遷”發展進步的經驗與展望

宿遷網站發展進步的經驗證明，網絡執行力的提高，并非用網絡技術進一步維持或加強現行的政府運行模式，而是通過基于對技術和服務發展規律認知的戰略定位，以層級推力和績效拉力為核心的組織運作，以規劃、標準、流程、機制等形式規范網站內容的制度化水平的改進，實現“網絡技術的理解與政府所處的環境相契合，網絡技術的利用與組織內部運行機制相匹配，網絡技術被制度規定的內容深深嵌入組織行為”，達到“網絡技術被執行的過程中既能沿著科學執行向度前進，又有較強的執行動力，還能保持執行內容的規范性”，進而促進政府網絡執行力的增長（參見圖5）。但“網上宿遷”在發展過程中并非沒有局限性。就戰略方向來看，目前“網上宿遷”更側重于由政府向公眾傳遞服務，而缺乏進一步吸納公眾民主參與的遠景。正如托馬斯•貝爾勒所指出的，各機關部門需要用很長時間才會對將在線政治參與原理應用到它們的任務中感興趣。[5]14因此，未來網站除了進一步添加新的在線服務項目外，需要向構建一個互動系統以實現民主服務的成熟階段發展。如何進一步擴大公眾參與互動的渠道，幫助公眾實現監督政府的責任，收集公眾意見并為其提供參與決策的機會等體現政治溝通和民主互動的內容將更為重要。從技術應用來看，前一階段網絡平臺建設積累了大量的業務數據，下一步應思考如何進一步充分地共享和利用這些數據，從中提煉并發現以前未知的信息和知識，并利用這些數據來改進現有的業務工作流程。新一輪的網絡平臺完善將著力這些方面，提升對各管理層級（高層、中層、基層）的決策支持。

在組織運作層面，自上而下來自政府層級的推力仍在網站發展中起主導作用，網站績效還傾向于政府內部評價，外部問責壓力和外部評價機制較為欠缺，這有可能抑制網站創新能力的提升。同時，網站發展與政府組織結構間的契合度還不夠，政府網絡建設意味著更多的整合和分權，以連續3年（2011、2012、2013）第一的佛山為例，其在網站發展的同時不斷地進行大部制改革和組織扁平化建設，這能保證組織的執行動力不滯后于網站技術的發展。此外，管理網站的專門部門的地位還需進一步提升，要想更好地履行提升網絡執行力的職能，應從依附于市政辦發展為獨立部門。調研中我們還發現，宿遷網絡制度建設還存在制度約束力和制度適應性不足的問題，缺乏約束力的制度可能使一些決策停留在紙上，一些懲戒停留在口頭，一些推動停留在原地；而缺乏適應性的制度會導致政府網站不能跟上環境的變化，不能跟上技術的革新，不能跟上公眾的品味和價值觀的更新。因此，增強制度約束力和減少制度慣性也是宿遷網絡執行力持續增長的關鍵。

作者：沈廣和 單位：南京航空航天大學人文與社會科學學院