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摘要:本文針對青海省草原征占用管理現狀，分析存在問題，并提出相應對策。

關鍵詞:征占用草原;現狀;對策

1引言

青海省草地資源是青藏高原高寒生態系統的主體和重要的綠色生態屏障，涵養著我國三大水系及省內眾多河流，是維系青海生態系統平衡的最重要組成部分。全省有天然草地面積4191．72×104hm2，草地總面積占全省國土總面積的60．47%。草地生態環境遭到破壞，不僅嚴重影響全省的草地生態環境，影響當地牧民的生產生活，而且直接威脅到長江、黃河流域，乃至東南亞諸國的生態安全。因此，保護好、管理好青海草地，對青海生態環境保護和經濟社會發展意義重大。草原征占用工作是草地保護管理的重要組成部分，近年來，隨著青海省牧區經濟的發展，草原牧區工業化、城鎮化快速推進，礦藏開采和工程建設、光伏發電等項目占用草原現象日益增多，從一定程度上消耗了全省草地資源，影響了全省草原生態環境。探討如何在確保生態安全的情況，合法、合理征占用草原，服務于經濟社會發展具有重要意義。

2現狀

2．1管理權限

草原征占用管理分為礦藏開采和工程建設等需要使用草原的審核臨時占用草原的審批和在草原上修建直接為草原保護和畜牧業生產服務的工程設施使用草原的審批三種情形。礦藏開采和工程建設等需要使用草原由國家林業和草原局和青海省林業和草原局負責審核;臨時占用草原由州縣草原行政主管部門負責審批;在草原上修建直接為草原保護和畜牧業生產服務的工程設施使用草原的按照職責權限由省、州、縣草原行政主管部門審批。

2．2辦理程序

以長期使用草原為例，青海省政府行政審批大廳收件后，報青海省林業和草原局草原管理處，草原管理處對申請材料進行審核，組織有關專家進行現場查驗，并如實、準確填寫《草原征用使用現場查驗表》，完成現場查驗報告，提出審核意見報林業和草原局，林業和草原局主管領導復核通過的，及時予以辦結，并將《草原征用使用審核同意書》或辦結通知書按照申請人要求的方式送達;復核未通過的，退回省草原管理處重新辦理。

2．3審核審批情況

2003年以來，青海省草原主管部門嚴格按照《土地管理法》《草原法》和農業部《草原征占用審核審批管理辦法》中征占用草原相關規定辦理草原征占用審核手續，征收植被恢復費，為草原資源保護做了大量工作。尤其是2017年中央第七環境保護督察組對青海省開展環境保護督察工作以來，各級政府進一步強化草原征占用工作，各級草原行政主管部門積極與相關部門溝通協調，著力理順草原征占用審核、審批程序，全省草原征占用審核、審批工作取得了顯著進展。征占用草原管理制度建設日益完善，征占用草原項目審核、審批日趨規范，依法辦理草原征占用審核、審批手續逐年增長。僅2018年，全省省級草原行政主管辦理草原征占用審核審批手續180多項，使用草原面積1000多公頃，征收草原植被恢復費2000多萬元;分項來看，礦藏開采項目占14．44%，光伏光熱站占59．36%，公路、鐵路、工程等項目占26．2%。2019年1月至5月，省級草原行政主管部門辦理草原征占用手續近40起。

3存在問題

3．1草原定額管理制度和預審制度尚未建立，不利于草原保護

青海省乃至全國征占用草原沒有年度最大限量，即草原供地政策一直沒有制定明確的量化指標，只要各類工程項目立項文件齊全，征占用草原審核的權限、期限和程序符合相關法律法規等的規定，就給予審核，導致征占用草原行政許可無數量限制，處于敞開式供給狀態。同時，由于草原征占用管理制度與現行的土地征用制度銜接不到位，缺乏規范的項目征占用草原預審制度。目前，受理的草原征占用申請都是在項目立項之后，致使草原征占用審核在某種程度上流于形式，不利于草原資源保護。

3．2草原征占用成本低，征占用草原量過大

據調查，依據現行的法律法規、征占用同一地區、相近條件草原的補償費安置補助費和草原植被恢復費等三項補償費用不足耕地補償費的20%、林地的50%。因征占用耕地、林地成本太高，經濟杠桿的導向在客觀上使很多建設項目征用地轉向于征地補償以及植被恢復費價格都比較低的草原，草原使用量大幅度增加。

3．3土地屬性交叉重疊，草原征占用審核審批處置困難

明確草原屬性、界定草原范圍是草原征占用審核審批的基礎工作。由于過去的農牧、國土、林業等部門調查的分類標準不同、調查的口徑不同、調查的方法不同，造成各部門調查的結果地類范圍重疊、空間交叉重疊甚至相互沖突。部分草原在國土二調中顯示為未利用地或其他草地，林草地類重疊的問題更為突出。據統計全省“一地兩證”，林草重疊面積518．93×104hm2。針對這種情況，發生征占用草原時，各部門“各執己見”，導致草原行政主管部門無所適從。

3．4地類變化沒有及時登記變更，不利于草原管理

草原承包后幾十年的時間里，由于城鎮化建設、礦藏開采、道路等工程設施建設，部分草原已轉變成建設用地，但沒有及時對使用草原使用權和草原承包經營權進行變更登記，也沒有對土地屬性進行變更。這類土地涉及項目用地時，由于國土二調和草原承包檔案中土地的屬性仍為草原，而現狀為建設用地等商務用地，致使草原行政主管部門難以操作。

3．5重點工程項目用地報批耗時長，影響實施進度

高速公路、鐵路等基礎設施工程項目，往往具有涉及行政區域多、長度大、用地面積多等特點，而不同行政區域在征地、拆遷、補償等一系列前期工作上的進度差別較大，耽誤工程進度和建設工期。

4建議與對策

4．1實行草原定額管理，從嚴控制草原征占用行為

加強草原定額管理，不但有利于草原資源的保護和有效利用，同時也有利于促進草原資源穩步增長，提高草原覆蓋度，改善草原生態環境，推動社會經濟發展。故對征占用草原的建設項目進行定量控制和管理，即在保障基礎設施建設和民生工程用地的前提下，合理控制一般性開發性項目使用草原，礦藏開采、工程建設和修建工程設施應當不占或少占草原，節約集約使用草原，避免盲目擴大建設規模、粗放浪費造成草原的不合理流失，杜絕不合理項目用地。實現有限開發，嚴格控制建設項目使用草原的規模，實行草原面積占補平衡，做到總量控制、定額管理、節約用地、合理供地、占補平衡。

4．2建立草原預審制度，規范草原征占用程序

目前，在立項、選址、批復工程可行性研究報告和初步設計等環節已經完成后，建設單位再向草原行政主管部門提出征占用草原審核的申請，由于草原行政主管部門介入的時間滯后，致使草原行政主管部門基于保護草原資源的角度，要求用地單位調整優化不合理的選址時，會造成人財物的浪費和施工竣工的延誤。應把審核的重心前移到建設項目的審批、核準或備案階段之前的環節。項目建設單位開展前期工作時，涉及使用草原的，要向草原行政主管部門提出項目使用草原預審申請。未經草原行政主管部門預審或預審未通過的，項目審批部門不得核準或批準項目建設。

4．3提高草原征占用成本，利用經濟杠桿調整草

原征占用行為征占用草原會造成草地畜牧業經濟功能、農牧民的就業、生存保障社會功能以及涵養水源、防風固沙、水土保持、凈化空氣、維持生物多樣性等一系列的生態服務價值的喪失。因此，有必要科學合理地評估草原產生的價值和效益，制定出更加科學、合理的補償和植被恢復標準。目前，草原價值被嚴重低估，草原征占用的價格應該正確反映其資源稀缺程度和生態損害成本。根據經濟發展的實際狀況，適當提高征占用草原各類費用，提高征地成本和植被恢復費用，利用經濟杠桿來調整相關單位和個人利用草原行為，促進草原資源的“節約”利用和“節制”使用，提高草原資源的利用效率。

4．4加快草原確權工作，開展征占用草原變更登記

一是按照國家改革要求，建立由自然資源部門統一登記、各相關部門共同參與的自然資源管理機制，依法、依規查清每一宗草原的權屬、界址、面積和用途等基本情況，制作草原權屬地籍圖，將草原調查成果上圖入庫，規范化管理。明確草原與林地、耕地、荒地未利用地等土地資源類型和土地類型的界線，避免交叉;二是建立實時更新機制。征占用草原后，職能部門根據審批結果，核實位置、四至界限、面積、權屬等基本情況。無誤后，及時核銷征占用的草原，逐級更新草原圖件和數據庫，保持草原利用現狀、面積等情況，為草原征占用審核、審批工作創造必要條件。

4．5簡化重點工程項目征占用草原報批手續，保障重點項目先行使用草原

國家與地方基礎設施、民生工程及公益事業等政府工程建設時間緊、任務重，為服務經濟社會發展的大局，加快重點項目征占用草原審核，依法依規簡化報批手續，提高審核效率，有必要建立重點項目與因工期緊或者受季節影響急需動工建設的其他工程的調度機制，應加強與發改委等部門的溝通，及時掌握重點項目使用草原情況，政府部門之間建立信息互通機制。開辟重點項目征占用草原審核、審批綠色通道，采取“特事特辦、急事急辦”的原則，依法、依規簡化重點項目使用草原材料，辦理先行使用草原手續，解決實際工作中出現的確需先行征收使用草原的情況。

參考文獻:

［1］青海省草原總站．青海草地資源［M］．西寧:青海人民出版社，2012．

作者：徐公芳 單位：青海省草原總站