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我國幅員遼闊，經濟和人口規模巨大，城鎮化雖然起步晚，但速度快、規模大，呈現出大國城鎮化的典型特征。根據全國第七次人口普查數據修訂，我國城鎮化率在2017年已達到60.2%，邁入城鎮化發展中后期。從國際經驗看，城鎮化中后期是提升城鎮化質量的關鍵時期。一方面，城鎮化速度、動力、空間格局、城市體系等面臨重大調整，另一方面，人口在城鎮空間上高度集聚帶來的規模和集聚經濟效應加快釋放的同時，交通擁堵、環境污染、資源短缺、治理滯后等城鎮化質量方面的突出問題更加凸顯。面向未來，我國城鎮化應在穩步提高城鎮化水平的同時，更加注重提高城鎮化質量、更加注重順應人口和要素流動規律、更加注重以人為本，進一步激發城鎮化潛力，強化對我國社會主義現代化建設的支撐作用。

一、典型國家城鎮化中后期呈現“五期疊加”典型特征

（一）城鎮化速度進入放緩期，部分國家城鎮化呈現持續放緩趨勢

大多數城鎮化先發國家在城鎮化水平達到60%之后呈現持續放緩趨勢。整體看，發達國家在城鎮化率達到60%—65%和65%—70%區間時，城鎮化率年均增幅分別較前一階段下降0.05和0.19個百分點；高收入國家城鎮化率年均增幅分別較前一階段下降0.02和0.06個百分點。典型國家看，城鎮化率在60%—65%區間時，沙特阿拉伯和土耳其放緩趨勢最為顯著，城鎮化率年均增幅較前一階段分別下降了0.23和0.65個百分點，韓國、荷蘭、墨西哥城鎮化率年均增幅較前一階段下降了約0.1個百分點，日本、俄羅斯、意大利下降了約0.05個百分點，巴西下降了0.03個百分點。城鎮化率在65%—70%區間時，西班牙和美國也開始呈現放緩趨勢，城鎮化率年均增幅較前一階段分別下降了0.23和0.19個百分點。

（二）城鎮化動力進入轉化期，現代服務業逐漸取代制造業成為城鎮化的主要產業驅動力

典型國家城鎮化經驗表明，進入城鎮化中后期，產業結構加快轉型，服務業增加值占GDP比重將加速提高。例如，韓國、墨西哥的服務業增加值占比出現明顯增長，在城鎮化率60%—70%區間時，服務業增加值占比年均分別增長了0.2、0.4個百分點。巴西服務業增加值占比在城鎮化水平60%—65%區間時，年均增長0.52個百分點，較城鎮化水平50%—60%區間，增幅提高了0.46個百分點。同時，隨著產業結構不斷優化和城市集聚經濟的外溢效應不斷顯現，社會勞動生產率和經濟運行效率也顯著提高，人均GDP出現跨越式增長。例如，按2011年國際美元可比價計算，在城鎮化率55%—60%期間和60%—65%期間，墨西哥人均GDP年均分別增長341美元和471美元，日本人均GDP年均分別增長196.2美元和438.8美元；美國人均GDP在城鎮化率50%—55%期間和55%—65%期間，年均分別增長141.1美元和393.4美元；韓國人均GDP在城鎮化率50%—60%期間和60%—70%期間，年均分別增長116.5美元和759.1美元。

（三）城鎮化空間格局進入都市圈加速發展期，整體呈現“大集中、小分散”的典型特征

一是人口加速向大都市圈等發展優勢地區集聚。從高收入國家城鎮化歷程看，人口規模超過千萬的大都市（圈）集聚人口的能力持續增強，其占城市總人口比重在城鎮化率60%—70%和70%—80%時期，分別持續增長了3.19和0.94個百分點，50萬人口以下城市的人口占比持續減少了6.98和5.94個百分點。典型國家看，除德國和愛沙尼亞以外，大部分OECD國家的核心都市圈持續集聚全國人口。如，日本的東京、大阪、名古屋都市圈人口占比從1973年的37%持續提升至2016年的52%；1950—2015年，美國都市圈人口占全國比重由56%上升至87%，其中，百萬以上人口都市圈的人口占比增長了28個百分點，而百萬人口以下的都市圈人口占比僅增長了3個百分點。二是都市圈內部呈現郊區化發展態勢。以OECD國家為例，2001—2011年，美國、韓國、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等多數OECD國家都市圈外圍地區的人口增速顯著快于都市圈核心地區。同時，規模越大的都市圈，郊區化分散趨勢更為明顯，OECD國家中人口超過150萬的都市圈外圍地區年均人口增長率為1.9%，高于規模較小都市圈0.5—1個百分點。

（四）城鎮體系進入分化期，部分中小規模城市面臨較大發展瓶頸

一是首位城市仍保持高速增長，一批全球城市和國家中心城市加快形成。從首位城市增速看，典型國家首位城市人口增速在城鎮化中后期依然處于較高水平，如，墨西哥、巴西、土耳其、俄羅斯、日本、美國等國家首位城市人口增長率在城鎮化水平超過60%之后的一段時間內仍然保持高速增長，且增速高于全國人口和全國城市人口平均增速。

二是中等規模城市在城市體系中占據重要位置，但面臨較大發展瓶頸。一方面，GlobalData研究表明，2018年中等規模城市包含了全球23.3億人口，貢獻了全球50.6%的GDP，預計在2025年將新增1.43億人口，貢獻全球46.8%的GDP增長。然而，近年來，中等規模城市發展與超大特大城市差距日益增大。以美國為例，雖然全美近20%的人口居住在中等規模城市，但是，近10年來，中等規模城市就業增長滯后于大城市4個百分點。其中，中等規模城市的高科技就業崗位數占全國比重由2010年的15%下降至2017年的13%。

三是不同類型的收縮城市將長期存在。20世紀后期，在郊區化、去工業化、全球化、局部金融危機和社會轉型的交疊影響下，部分城市出現了明顯的經濟衰退、人口減少等現象。如，1990—2000年間，全球超過1/4的城市人口在減少；1960—2003年，220個歐洲大中城市中超過一半出現了不同程度的人口流失；1960—2010年，美國五大湖“鐵銹地帶”的底特律、匹茲堡、圣路易斯、克利夫蘭、布法羅等城市的人口收縮率超過50%。

（五）城市建設進入品質提升期，更加注重向宜居宜業宜游的多維城鎮化發展目標轉變

從世界各國城鎮化歷程看，在經歷了消耗性的增長后，城鎮人口大規模快速增加導致市政設施和公共服務供給短缺、生態環境惡化、城市規劃和管理相對滯后、城市病集中凸顯，如果在這個時期再不采取有效舉措加以應對，巨大的鎖定效應和沉沒成本將顯著增加后期的治理難度和成本。一是城市交通擁堵問題日益嚴重，治理難度日漸提升。如，1983—2001年，美國居民通勤距離和時間顯著提高，分別增長了3.6英里和5.4分鐘，通勤時間需要1—1.5小時的人口在各區域內的比重明顯提升。二是大規模流動人口加速向城市集聚，導致城市貧困人口和貧民窟/棚戶區的顯著增加。據聯合國統計，2005年全球棚戶區人口達9億，預計2020年30%的城市人口住在棚戶區。其中，在發展中國家，70%的人口增長集中在棚戶區。如，2005年棚戶區人口比重在墨西哥為19.6%，巴西為36.6%，土耳其為42.6%。三是城市環境惡化，可持續發展挑戰加劇。OECD國家城鎮化歷程表明，城鎮化水平與人均碳排放量呈現正相關，上世紀50年代倫敦的煙霧事件和洛杉磯的光化學煙霧事件是城鎮化中后期環境污染事件的典型案例。與此同時，城鎮化發展中后期，也是各國加快轉向可持續發展，提升城市品質的關鍵時期。發展理念方面，1976年，聯合國召開了首屆人居大會，提出“以持續發展的方式提供住房、基礎設施服務”，隨后宜居城市、精明增長等城市發展理論相繼提出。具體實踐方面，發達經濟體主要城市紛紛在新的規劃和政策中落實可持續發展理念。如，英國1999年簽訂《京都議定書》，是第一個承諾在2050年減少80%碳排量的國家；同時，可持續發展也是倫敦應對城市資源短缺、氣候變化的主要對策和推動城市發展模式全面轉型的主動選擇，在不同版本大倫敦規劃的編制和修訂過程中，可持續發展逐漸成為城市發展的總體原則，并明確提出了“要在應對氣候變化的問題上引領全球”的發展目標。

二、對我國未來一段時期城鎮化發展的啟示

（一）更加注重激活存量，積極應對城鎮化放緩趨勢

近年來，我國城鄉差距不斷縮小，新增外出農民工數量逐年下降，城鎮化速度呈現放緩趨勢。面向未來，我國應以推動農村留守家屬進城、激發內陸地區城鎮化潛力為重點，將城鎮化速度穩定在合理區間。一是促進農村留守家屬進城，釋放城鎮化潛在動力。隨著城鎮新增農民工數量逐年減少，大量農村留守家屬將是未來城鎮化的重點人群。因此，應加快推動存量進城農民工的高質量市民化，破除人口鄉城轉移的各項梗阻，牽引大量農村留守家屬隨遷城鎮。二是發揮好區域間城鎮化水平的梯度差，釋放中西部地區城鎮化發展潛力。一方面，在全國城鎮化呈現放緩趨勢的大背景下，中西部內陸地區依然保持高速增長，尤其是重慶、河北、湖南、河南、貴州等內陸省份“十三五”期間城鎮化率年均增長超過1.5個百分點，仍然處于城鎮化快速發展期，是我國保持城鎮化增速的重要“穩定器”。同時，近年來，我國鄉城轉移人口流動呈現就地就近化趨勢，跨省流動外出農民工數量持續減少，并呈現由東部向中西部回流態勢。面向未來，應順應城鎮化發展規律和人口流動趨勢，更加注重挖掘中西部內陸地區城鎮化潛力。

（二）更加注重提高質量，進一步釋放城鎮化對經濟社會發展的帶動效應

城鎮化是推動經濟發展和社會進步的基本動力，在城鎮化中后期，城鎮化對經濟發展和社會進步的帶動效應將加快釋放。從典型國家城鎮化歷程看，一方面，城鎮化中后期，社會勞動生產率和經濟運行效率將顯著提高；另一方面，出現了大規模的城鎮“非正規就業”，由于其難以享受到同等的公共服務和福利保障，從而抑制了城鎮化對經濟社會發展的帶動作用。當前，我國城鎮化正面臨同樣的問題，城市中大量的普通農民工難以取得城市戶籍，享受到不平等的公共服務、社會保障和福利待遇。雖然，近年來我國農業轉移人口市民化工作成效顯著，但常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率差距未出現明顯縮小，城鎮化對經濟發展和社會進步的帶動效應還有待進一步釋放。國務院發展研究中心課題組研究發現，每年市民化1000萬人，GDP增速將提高0.75—1個百分點，增加15萬非農就業。面向未來，應將提高城鎮化質量放在核心位置，解決城鎮化快速發展中積累的各種矛盾和問題，充分發揮城鎮化推動經濟發展和社會進步的核心功能。一是要更好推進以人為核心的城鎮化，更加注重高質量推進農業轉移人口市民化，進一步釋放城鎮化對經濟社會發展的驅動作用。二是要將城市化地區打造成為體現國家競爭力的主要空間，進一步發揮城鎮化在釋放我國巨大內需潛力、提高資源配置效率、提高勞動生產率、增強創新活力、促進區域協調發展和城鄉融合發展、推動社會公平和共同富裕等方面的關鍵作用。

（三）更加注重遵循規律，構建高效集聚、有序多元的城鎮化空間格局

城鎮化中后期，典型國家城鎮化空間格局整體呈現“大集中、小分散”趨勢，在產業和人口整體向優勢區域集中的同時，空間格局呈現多中心、郊區化發展態勢。面向未來，我國城鎮化發展應更加注重構建高效集聚、有序多元的空間格局。

一是更加注重現代化都市圈的培育建設，進一步增強發展優勢地區經濟和人口承載能力，推動要素高效集聚。國際經驗表明，雖然中心城市受郊區化影響人口增長呈現放緩趨勢，但是以中心城市為核心所形成的都市圈集聚人口能力不斷增強。城鎮化中后期是我國都市圈形成和建設的關鍵時期，隨著城市和區域交通基礎設施的不斷完善，應加快推動城市從孤立的“點”狀發展逐步走向都市圈層面的“面”狀發展，形成核心城市與周邊城市（鎮）經濟聯系緊密、空間組織緊湊、一體化程度高的現代化都市圈。

二是更加注重應對城市間分化態勢，推進城市空間布局形態多元化。人口密集地區要優化城市群內部空間結構，推動超大特大城市“瘦身健體”，推動城市組團式發展，培育建設現代化都市圈，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構；中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端；選擇一批條件好的縣城重點發展，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。促進資源枯竭型、產業衰退型、人口收縮型城市轉型發展，盤活存量土地、提升空間品質，建設“小而精”“小而特”的品質宜居城市。

（四）更加注重以人為本，不斷滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要

城鎮化發展中后期，既是城市發展過程中多種長期積累矛盾和問題的集中爆發期，也是人口結構和需求變化對城鎮化發展目標提出新要求的關鍵期。面向未來，我國城鎮化應更加注重以滿足人民美好生活需求為基本出發點，改變“重物輕人”，順應人口發展新趨勢，提高城市的包容性。

一是要順應人口發展新趨勢、適應人民群眾新訴求。隨著少兒和老齡人口增多，高學歷和高收入群體不斷擴大，居民對住房、游憩、康養等高品質生活的需求日益增加，城鎮化發展需要加快從單維的經濟增長目標向宜居宜業宜游的多維目標轉變，更加注重營造綠色、韌性、包容的環境，更加注重優化城鎮化存量空間，更加注重實現城市“精明增長”。

二是要加快轉變“重物輕人”的發展模式。堅持從社會全面進步和人的全面發展出發，強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳、安全韌性等理念，以提升城市治理現代化水平為重點，在科學化、精細化、智能化上下功夫，統籌城市建設中的生產、生活、生態、安全等需要，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。

三是要提高城市包容性。把共建共治共享重要理念貫徹落實到城市發展全過程，把握人民城市的根本屬性，探索和開拓人民城市建設新境界，以共建為根本動力，以共治為重要方式，以共享為最終目的，努力打造人人都有人生出彩機會的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質生活的城市、人人都能切實感受溫度的城市、人人都能擁有歸屬認同的城市。

作者：李智 單位：家發展改革委國地所