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一、河北生態功能區的主要特點

大力推進生態文明建設，優化國土空間布局，建設美麗中國是“十八大”報告的重要內容，《全國主體功能區規劃》中，承德的圍場滿族蒙古族自治縣、豐寧滿族自治縣兩縣，張家口的沽源縣、張北縣、尚義縣、康保縣四縣，被劃分為重點生態功能區，承擔著防風固沙的生態功能。這六縣都是壩上縣，現實中與之毗鄰的壩下縣同樣具有生態功能，經濟發展也很受限，因此本文中河北省生態功能區包括張家口、承德的所有縣。

(一)國土面積大承德轄8縣3區，國土總面積3．95萬平方公里，河北省11設區市中面積排名第一，張家口轄13縣4區2個管理區1個高新區，國土總面積3．7萬平方公里，河北省排名第二，兩市面積總和占河北省的40．5%。

(二)地理位置獨特與其他生態功能區相比，張、承地區有著最為特殊的地理區位。環抱京津、連通五省市區，是北京重要的水源地和生態屏障。環首都經濟圈的建設為張、承地區承接北京輻射、接受產業轉移，加快經濟發展帶來了機遇，但是環首都貧困帶的存在也制約著兩地的發展。河北省39個國家級貧困縣中，張、承地區就占了15個，其中張家口是全省貧困人口最多、最集中的地區。張、承與北京巨大的經濟落差，北京虹吸效應的加劇，使得張承地區的人才外流，這種現狀不利于兩地城鎮化過程中的人口集聚，影響了城鎮化率的提高。

(三)經濟發展受限2012年，張家口城鎮化率為47．63%，排名第五，處于中游，承德41．92%，排名第九，為倒數第三。工業化是城鎮化的基礎和根本動力，張、承地區作為國家級生態功能區，北京上風上水之地，很多產業都被限制發展，如不允許發展重化工業，不能種植耗水量大的水稻，不得放牧等，影響了當地經濟的發展。

二、生態功能區縣域城鎮化過程中存在的問題

(一)縣大城小，輻射帶動能力不足縣大:承德8縣平均縣域面積為4797．2平方千米，高出全省平均水平(1359．8平方千米)約2．53倍;張家口13縣平均縣域面積為2724．3平方千米，高出全省平均水平約2．01倍。城小:承德縣城建成區平均面積約為9．23平方千米，張家口12個縣城(宣化縣沒有縣城)建成區中，只有張北、蔚縣、陽原、懷來4個縣面積超過10平方千米，總體低于河北省平均水平的11．98平方千米。較大的縣域空間面積、較小的縣城和高度分散的鄉村，使得縣城的輻射帶動力很難擴展到全縣。

(二)縣城人口少，城鎮化水平低承德市平均每個縣城約為8．19萬人，張家口市平均每個縣城約為5．74萬人，均低于全省平均水平(10．9萬人/縣城)。2011年承德8縣城鎮化率由高到低依次為寬城40．01%、平泉35%、灤平32．2%、興隆32．11%、隆化30．24%、豐寧30%、承德縣28．44%、圍場27．1%，與經濟發展水平一致呈南高北低局面，均低于承德市(40．71%)的水平，縣域城鎮化對全市城鎮化發展的貢獻率較低。相對來說，張家口很多縣城鎮化率高于承德，其中萬全、懷來還排在全省前30位，但其他縣城鎮化水平和承德近似。兩地要實現河北省《關于全面推進縣城建設的意見》所確定的到2017城鎮化達到全省平均水平乃至到2020年實現60%的城鎮化目標，任務艱巨。

(三)軟、硬件都有欠缺，承載力有待提高硬件方面，基礎設施落后。如到2011年末，人均道路面積:承德為15．89平方米，張家口為15平方米，均低于全省平均水平(18．99平方米);煤氣人均供給量:承德為9．49立方米，張家口為13．63立方米，均低于全省人均28．39立方米的水平等。軟件方面，基本公共服務和社會保障體系不完善。受當地經濟發展緩慢和國家轉移支付偏低影響，張、承地區在教育、醫療、衛生、社會保障等方面的水平明顯低于省內其他地區。2011年各市一般公共服務支出中，張家口支出25．25億元，承德支出21．45億元，在河北省11設區市中排在第7、9位。

(四)產業結構不合理，城鎮化支撐不足城鎮化是農村人口向城鎮集聚的過程，這種集聚必須有產業作為支撐。生態功能區的產業發展著力點應該在“綠”上，發展綠色產業，但實際中存在問題較多，見表1。從表1看出，作為生態功能區，承德的二次產業比例偏高，高于全省平均值1．28個百分點，河北省本身“二產”比重過大，是產業調整的重點，承德還高于全省平均水平，這與其生態功能區的身份是不相符的。張家口的“一產”、“三產”比例都高于全省，雖然與綠色相符，但也存在一些問題，具體見表2。從表2看出，除圍場農業比例較大外，其余7縣工業比例都比較高，特別是寬城，高達75．96%。但據課題組與承德各縣縣長座談，許多縣域工業水平較低、還有一些廠礦在山溝，城區產業聚集度低，城鎮化的產業支撐不足。張家口各縣的“一產”比例均高于全省平均水平，農業成分多，不利于農村勞動力的轉出，而第三產業又主要是傳統服務業，發展質量不高、吸納勞動力較少，制約了農村剩余勞動力的轉入，城鎮化水平的提高存在障礙。

三、生態功能區縣域城鎮化產生問題的原因分析

(一)地方財力不足張、承地區財力在河北省一直落后，見表3。從表3看出，張、承地區的經濟總量排在河北省11設區市的第8、9位，兩者合計為2222．81億元，占河北省的地區生產總值的9．07%，不及排名第一的唐山總產值的一半;一般預算收入中，兩者合計為154．09萬元，占河北省總預算收入的8．87%，稍高于唐山一般預算收入的1/2。與其他城市相比，張、承兩地地方政府稅源不足、縣城財政收入很少，許多縣城的財政收入每年往往只有數億元，在支付大量行政事業單位人員開支后，能用于基礎設施、公用事業和公益性項目的資金極為有限。一些縣城融資思路不開放、過于保守，用現有較少的財政資金搞建設，不敢適度負債，使得城市環境多年來沒有變化，縣城的道路、供水、排污等基礎設施不健全，社會文化服務設施也偏少，在崗職工平均工資低，難以聚集人氣。

(二)用地指標缺乏雖然張、承地區國土面積大，在河北省排前兩位，但由于本身山區的地貌特征，可用土地不多，縣城城區擴展難度較大。一些鎮區、村莊與縣城相比，發展差距大、不均衡，難以統籌發展，形不成對縣城擴容升級的有效支撐。用地指標的缺乏，使得征地拆遷難度增大，同時相關政策和法律制度不完善，缺乏統一的補償標準，缺乏具體化、可操作的推進政策，對釘子戶缺乏有效措施，信訪案件多，政府壓力增大。

(三)激勵政策不足省級層面:縣域之間發展差距大，情況各異，省里對縣城建設的戰略部署已有，但頂層設計不夠，缺乏分類指導的目標定位、政策體系和考核機制，同時缺乏有效的財稅、金融、土地等方面的支持性、激勵性和長遠性政策。國家層面:一是生態補償標準偏低、范圍偏小。在京津風沙源治理工程中，張承地區農民所獲得的造林綠化補償低于其在同一土地從事農業生產的經濟效益，而且生態補償主要是退耕還林還草、禁牧、節水農業等方面，對于其他機會成本沒有考慮。二是國家給予的民族地區優惠政策不徹底，需要大量地方資金配套，地方政府財政壓力大。

四、加快生態功能區縣域城鎮化建設的路徑研究

(一)產城互動，促進縣域經濟發展，提高輻射帶動力1．發展綠色產業。綠色是生態功能區的本質。具體而言，一產要降比重，發揮農業現代化優勢;二產要提質增效，加大高科技比重;三產要提質，促進縣域經濟發展。要大力發展休閑度假旅游業、能源資源產業，機械制造業等，提高縣城的輻射帶動力。2．提高項目謀劃能力。項目是新型城鎮化建設的載體。要一手抓招商引資上新項目，一手抓現有企業扶持壯大，著力培育一批規模大、效益好、帶動能力強的大項目和龍頭企業，使之成為聚集人口的生力軍。注重產業園區建設，引導同類及上下游項目進園區，形成產業聚集，帶動更多人口就業。3．產城互動發展。把縣城建設與產業園區一體化規劃建設，推動縣城基礎設施向園區延伸，完善功能配套，努力為進城務工人員提供良好的居住、生活條件和完善的醫療、教育等公共服務設施。

(二)開發土地，完善基礎設施，增強綜合承載力1．開發土地。針對縣城城區面積小的突出短板，充分利用國家給予的扶貧開發、老工業基地改造、工礦廢棄地復墾利用、低丘緩坡土地利用等特殊政策和土地增減掛鉤、保障性住房建設等普遍性政策，克服土地、資金兩個制約瓶頸，采取有力措施實現城區面積擴容;也可嘗試縣域之間土地指標的跨界調整使用，解決縣城擴容用地難的問題。2．完善相關法律法規。制定符合現階段發展實際的拆遷補償標準，做到依法依規、合理有效的拆遷，減少征地拆遷中的利益沖突和矛盾。3．完善基礎設施建設。逐步將基礎設施延伸到新擴大的城區，強化基礎設施水平建設的前瞻性，適當提高城市道路等級和相應給水排水、供電、供熱、燃氣等基礎配套標準。

(三)增加投入，做好公共服務，促使農村人口向縣城聚集1．提高公共服務水平。要轉變政府職能，提高政府官員為民服務的主動性，盡可能增加公共服務投入，提高公共服務水平，吸引農村人口向縣城聚集，提高縣域城鎮化率。2．加強培訓。對進城農民工和廣大農民進行文化教育和技能培訓，提升其就業能力和整體素質，實現就業、身份、素質等多個層面的對接和融合。3．搭建平臺。建立創業園，以開放的理念面向更廣的范圍招聘人才，吸納全國各地人才來此創業，鼓勵有自主創業意識和能力的青年人進城投領辦中小企業，帶動更多農村群眾進城就業。

(四)爭取國家及省級財政支持，增強經濟實力，做好生態功能區建設1．爭取國家財政支持。爭取中央擴大河北生態功能區范疇，河北省只有壩上6縣被國家列入重要生態功能區，但空氣、江河等自然資源都是流動的，與之毗鄰的壩下縣對壩上縣同樣有影響，發展同樣受限，但沒有得到應有的補償，所以應將這類地區也列入生態功能區域，爭取國家更多轉移支付。2．加大省級財政支持。增加轉移支付，完善財稅和金融政策，支持生態功能區綠色產業發展，培養財源，增強造血機能。3．拓寬投融資渠道，走出簡單的土地財政依賴，可由省級層面出臺相關政策，解決三年大變樣以來縣城建設中形成的龐大的地方政府債務問題，創新金融產品，加強城市建設的企業化運作，解決融資難問題。

作者：任麗霞孫煥章王梅單位：河北行政學院公共管理學教研部綜合教研部經濟學教研部