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一、影子銀行

我國對影子銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀影子銀行缺乏有效監(jiān)管的風(fēng)險主要有:(1)降低我國宏觀調(diào)控和金融管理的有效性;(2)向正規(guī)金融體系傳遞風(fēng)險，影子銀行與傳統(tǒng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金來源、業(yè)務(wù)的密切聯(lián)系使風(fēng)險將會跨行業(yè)傳遞;(3)沖擊正規(guī)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營，不合理的虛高收益率會加劇市場的不正當(dāng)競爭，誤導(dǎo)客戶進(jìn)行盲目投資。按照2013年第107號《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，目前我國資本市場實(shí)行一行三會的分業(yè)監(jiān)管格局，對不同的影子銀行體系內(nèi)機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)活動實(shí)施分類化歸口管理的模式。主要表現(xiàn)為:銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管;證券期貨機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)及各類私募投資基金由證監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管;保險機(jī)構(gòu)的理財(cái)業(yè)務(wù)由保監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管;金融機(jī)構(gòu)跨市場理財(cái)業(yè)務(wù)和第三方支付業(yè)務(wù)由人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管協(xié)調(diào)。目前我國對影子銀行的監(jiān)管存在的問題有:(1)影子銀行業(yè)務(wù)的狀態(tài)不明導(dǎo)致其游離于現(xiàn)有法律無法確定的監(jiān)管體系之外。(2)雖然法律設(shè)立了相關(guān)禁止性要求，但是在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管中，這些違法業(yè)務(wù)活動往往因不受監(jiān)管層重視而沒有得到有效制約。［6］(3)我國資本市場不夠健全和發(fā)達(dá)，市場監(jiān)管權(quán)全部集中于行政機(jī)構(gòu)而導(dǎo)致行業(yè)機(jī)構(gòu)和第三方信用機(jī)構(gòu)無法在市場內(nèi)部成為市場的自我監(jiān)督主體，削弱了資本市場內(nèi)部對影子銀行體系的監(jiān)管作用。

二、我國地方政府傳統(tǒng)融資負(fù)債的現(xiàn)狀

我國《預(yù)算法》《擔(dān)保法》《貸款通則》等現(xiàn)行法律對地方各級政府負(fù)債持否定態(tài)度，也不得通過發(fā)行地方政府債券和以直接向銀行借貸的方式舉債，不僅如此，國家行政機(jī)關(guān)也不能對國內(nèi)債權(quán)人舉借的債務(wù)提供保證擔(dān)保。但是我國地方政府基于各種原因變相舉債的情況非常普遍，并呈現(xiàn)高增長性。根據(jù)國家審計(jì)署2013年第24號公告《對36個地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2012年底，接受審計(jì)的36個地方政府本級政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到了38475.81億元，保持增長的態(tài)勢，其相較于2010年增長了12.94%。

(一)融資的原因雖然我國法律禁止地方政府借貸以及提供擔(dān)保，但是基于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)的大量資金缺口還是使地方政府通過間接的方式進(jìn)行大量借貸，其借貸方式躲避了法律的強(qiáng)制性規(guī)范。基于此的主要原因有:1.從歷史上看，“分稅制”改革削弱了我國地方政府自主籌資的能力。我國政府于1994年實(shí)行的“分稅制”改革，建立了中央和地方兩套稅收體制，將稅收分為地方稅、中央稅、中央和地方共享稅，并采用地方上繳中央再由中央劃撥返還地方的方式分配稅務(wù)收入。但往往由中央政府劃撥返還的資金不夠充裕、劃撥資金的流通渠道不夠順暢，同時地方財(cái)政支出亦失去了自主性和靈活性，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政壓力進(jìn)一步加大。2.從客觀上看，社會發(fā)展需要大量充裕的資金。我國正處于高速發(fā)展的階段，十八大確定的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求地方政府大量的資本投入社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房建設(shè)和其他包括完善醫(yī)療保障體制在內(nèi)的各種配套措施的實(shí)施。

(二)融資的傳統(tǒng)方式1.中央政府的地方債券和地方政府試點(diǎn)發(fā)行的債券。我國法律只允許中央政府發(fā)行債務(wù)而禁止地方政府發(fā)行債務(wù)。因此，我國政府的通行做法是由中央代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸給地方政府用于國家既定項(xiàng)目的相關(guān)建設(shè)。2011年，我國開始地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，根據(jù)財(cái)政部2011年和2012年下發(fā)的辦法，只有上海、浙江、廣東和深圳獲得了自行發(fā)債的資格，2013年又加入了江蘇和山東。由于自行發(fā)債存在試點(diǎn)范圍小，發(fā)債數(shù)額少等問題，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的財(cái)政需求。2.設(shè)立地方政府融資平臺進(jìn)行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)融資。根據(jù)銀監(jiān)會的定義，地方政府融資平臺一般是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。實(shí)踐中出現(xiàn)的城市建設(shè)投資公司、資產(chǎn)經(jīng)營管理公司、基礎(chǔ)設(shè)施投資公司等都屬于地方政府融資平臺。地方政府融資平臺主要通過向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請貸款的方式為政府的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目融通資金，地方融資平臺的運(yùn)作見圖1。筆者認(rèn)為，基于傳統(tǒng)方式的資金募集渠道較為狹窄，資金流通通道不夠順暢。如中央轉(zhuǎn)貸地方債過程不夠透明，造成地方政府對資金的控制能力和自主性受到極大削弱，而地方政府試點(diǎn)發(fā)債進(jìn)程緩慢，批準(zhǔn)的發(fā)債額度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求總量，最后地方政府所設(shè)立的融資平臺普遍存在政府違規(guī)擔(dān)保、商事組織形式不適格［7］等瑕疵。因此，拓展新型的融資渠道并建立合理的融資體系有助于進(jìn)一步解決地方政府的融資問題。

(三)我國對傳統(tǒng)地方政府負(fù)債的監(jiān)管現(xiàn)狀我國制約地方政府負(fù)債的監(jiān)管方面的監(jiān)督機(jī)制總體可以分為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督與行政機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督兩方面，其中外部監(jiān)督包括:人大、法律、輿論的監(jiān)督;內(nèi)部有來自上級行政機(jī)關(guān)、紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部門的監(jiān)督。從內(nèi)部決策權(quán)劃分角度看，各級政府的舉債決策權(quán)分散，有的項(xiàng)目的舉債決策權(quán)在國家發(fā)改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握。從債務(wù)管理角度看，地方財(cái)政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務(wù)的職能。但事實(shí)上地方財(cái)政部門只對部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)如:國債轉(zhuǎn)貸、外債、專項(xiàng)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等進(jìn)行管理。同時，財(cái)政部門內(nèi)部的債務(wù)管理職能又被分割到多個處室，比如外債金融處、預(yù)算處、國庫處、基建處、農(nóng)業(yè)處等，［8］而這些行政部門之間又往往缺乏密切配合和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致分散的管理難以對債務(wù)的風(fēng)險產(chǎn)生一個準(zhǔn)確的認(rèn)識。最后，由于我國《預(yù)算法》規(guī)定禁止地方政府在本級預(yù)算中列赤字，因而地方政府的預(yù)算不被列入預(yù)算案接受人大的審議，導(dǎo)致作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)也被極大地削弱。

三、我國地方政府向影子銀行融資現(xiàn)狀

目前我國地方政府通過自己設(shè)立的地方融資平臺向影子銀行機(jī)構(gòu)尋求融資，因此地方融資平臺公司向影子銀行尋求融資的現(xiàn)狀從本質(zhì)上反映了我國地方政府向影子銀行融資的現(xiàn)狀。自2012年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)下行壓力，地方融資平臺公司的基礎(chǔ)設(shè)施投資對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行有著關(guān)鍵作用，因此融資平臺的負(fù)債開始呈現(xiàn)增長的趨勢。同時，由于地方融資平臺向銀行貸款監(jiān)管準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低、難以符合貸款準(zhǔn)入條件的平臺開始開辟新的資金來源渠道，紛紛轉(zhuǎn)向信托、理財(cái)、券商、基金、保險等影子銀行機(jī)構(gòu)或向銀行的“影子業(yè)務(wù)”尋求資金支持。國家審計(jì)署2013年24號公告指出，隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT(建設(shè)—移交)和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。經(jīng)審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過影子銀行或“影子業(yè)務(wù)”如信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.10億元;12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實(shí)施196個建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元。這些融資方式籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含著新的風(fēng)險隱患。既然地方融資平臺貸款實(shí)質(zhì)上代表著地方政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)，其融資風(fēng)險便會向地方政府轉(zhuǎn)移。而地方融資平臺的籌集渠道由傳統(tǒng)商業(yè)銀行向影子銀行的風(fēng)險轉(zhuǎn)移會存在以下兩點(diǎn)問題:1.影子銀行的投融資活動不完全在監(jiān)管之內(nèi)，無有效監(jiān)管統(tǒng)計(jì)。這使得融資平臺公司的負(fù)債規(guī)模，以及期限錯配、標(biāo)的物不對應(yīng)等情況更加不透明。［3］從監(jiān)管對象角度看，影子銀行的投融資活動具有高靈活性和不易監(jiān)管的特質(zhì)，導(dǎo)致對其數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面和準(zhǔn)確，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的匱乏也進(jìn)一步加大了對其監(jiān)管難度，致使地方政府性債務(wù)管理和財(cái)政風(fēng)險防范難度進(jìn)一步加大。2.影子銀行的融資來源依然大多是銀行。在融資平臺公司的銀行貸款得到控制時，整個銀行體系在地方政府融資平臺和平臺公司的風(fēng)險敞口依然在加大。這違背了中央政府限制地方政府向商業(yè)銀行融資的初衷，地方政府負(fù)債風(fēng)險與商業(yè)銀行風(fēng)險依舊沒有得到減弱。筆者認(rèn)為，雖然地方政府融資平臺公司為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌得了大量資金，并在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用，但是目前融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其中的增長點(diǎn)主要集中于影子銀行業(yè)務(wù)方面，一些影子銀行將資金違規(guī)投向地方政府融資平臺，地方政府融資平臺投資項(xiàng)目多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資回收周期較長，償債來源嚴(yán)重依賴于地方政府土地出讓收益，償債風(fēng)險較高。這一做法干擾了我國宏觀調(diào)控政策，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，也使得政府持有的或有負(fù)債量激增，這些或有負(fù)債往往較為隱蔽，使政府融資風(fēng)險和償債風(fēng)險在鮮被注意的情況下加強(qiáng)，未來有可能成為傳遞成為財(cái)政風(fēng)險和金融風(fēng)險。這些問題的存在往往會使地方政府陷入資金鏈的使用循環(huán)困境，并對地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定造成影響。

四、我國地方政府向影子銀行融資過程的監(jiān)管

(一)目前規(guī)制地方政府向影子銀行融資的法律法規(guī)雖然地方融資平臺是目前我國地方政府融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要載體，但是，我國尚未及時制定關(guān)于融資平臺債務(wù)、融資項(xiàng)目的系統(tǒng)性的管理和風(fēng)險控制機(jī)制。自2009年后，地方融資平臺風(fēng)險逐漸受到重視，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會開始下文規(guī)范地方融資平臺管理，防止地方融資平臺風(fēng)險擴(kuò)散和規(guī)范地方融資平臺的發(fā)展。如2010年19號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》提出對融資的中介進(jìn)行直接監(jiān)管來約束融資渠道，降低融資風(fēng)險。其中包括了融資平臺公司的退出清理與分類、強(qiáng)化平臺公司的公司化合規(guī)管理。同時要求地方政府不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。

(二)影子銀行提供融資的過程監(jiān)管筆者認(rèn)為我國影子銀行向地方政府提供融資的過程實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)在影子銀行對地方融資平臺的資金融通層面，而對其監(jiān)管不應(yīng)該采取簡單的一刀切的方式而應(yīng)當(dāng)采用復(fù)合式的監(jiān)管模式。所謂復(fù)合式監(jiān)管模式包含了“橫向監(jiān)管”即融資市場的內(nèi)部監(jiān)管與“縱向監(jiān)管”即融資市場外部的行政監(jiān)管。1.縱向監(jiān)管內(nèi)容(1)確立融資主體范圍。在地方融資平臺向影子銀行融資的過程中，為了削減高風(fēng)險影子銀行債對或有政府負(fù)債的影響，應(yīng)當(dāng)確立明確的“可參與融資”的地方融資平臺與影子銀行的范圍。筆者認(rèn)為基于我國目前的發(fā)展?fàn)顩r及金融市場的情況，可以允許地方融資平臺向資產(chǎn)質(zhì)量較好、盈利能力較穩(wěn)定、符合貸款準(zhǔn)入條件的影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)活動。適當(dāng)時候可由行政監(jiān)管部門以“名單制”的方法確定可供融資影子銀行的范圍，供地方融資平臺參考。另一方面，由于地方融資平臺的注資主體是政府，可以以行政指令的方式對資產(chǎn)質(zhì)量較差、盈利能力較低的地方融資平臺及時的清理。(2)建立事前預(yù)算事后審計(jì)的模式。在融資前，對于政府舉債的有關(guān)決策和運(yùn)行，就舉債規(guī)模、建設(shè)項(xiàng)目、償債途徑、效益評估、責(zé)任落實(shí)等都要向人民代表大會例會和人民代表大會常委會以預(yù)算報(bào)告的形式作出說明，將政府債務(wù)納入人大預(yù)算審查范圍;必要時可就此“地方政府向影子銀行融資的狀況”作專題審議或舉行質(zhì)詢，也可以就影子銀行舉債項(xiàng)目的有關(guān)情況進(jìn)行督察或監(jiān)督，既確保舉債資金納入預(yù)算管理，又推動舉債行為在法制體制內(nèi)運(yùn)行。在融資項(xiàng)目進(jìn)行過程中及完成之后，要對其進(jìn)行全面完整的審計(jì)，審計(jì)結(jié)果要及時向行政監(jiān)督機(jī)關(guān)匯報(bào)，同時對于應(yīng)當(dāng)披露的審計(jì)信息要及時向資本市場公布，為影子銀行與地方融資平臺的準(zhǔn)入和退出機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2.橫向監(jiān)管內(nèi)容(1)建立第三方信用中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度。《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》提及了這一市場目標(biāo)，并表示要加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，以不良信用記錄為重點(diǎn)，建立相關(guān)機(jī)構(gòu)、高管及其從業(yè)人員的信用記錄，實(shí)施信用分類監(jiān)管，建立失信黑名單制度和失信行為責(zé)任人行業(yè)禁入制度。具體到地方政府負(fù)債與影子銀行的融資監(jiān)督關(guān)系來看，第三方中介機(jī)構(gòu)如信用中介機(jī)構(gòu)應(yīng)按時對符合向地方政府提供融資服務(wù)的影子銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評級并披露相關(guān)信息，對政府同樣應(yīng)該進(jìn)行“償債能力”評級，對相關(guān)評級信息依照法律進(jìn)行披露。完整而透明的信用評級制度一方面可以給市場投資者提供重要參考，另一方面也可以對政府融資平臺與影子銀行之間的融資活動更加透明化，雙方的風(fēng)險共同得到降低。(2)將巴塞爾協(xié)議Ⅲ的銀行強(qiáng)化監(jiān)管及充足資本金規(guī)制模式擴(kuò)大到對影子銀行的適用。巴塞爾協(xié)議限制了商業(yè)銀行的資本充足率的最低比例，由此限制了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模。不同于傳統(tǒng)商業(yè)銀行，影子銀行沒有受到這一限制，它可以在自有資金可能非常小的條件下開展規(guī)模非常大的業(yè)務(wù)，從而形成很高的信用擴(kuò)張倍數(shù)，造成高杠桿率的特點(diǎn)。由于影子銀行的自有資金量和其業(yè)務(wù)規(guī)模不搭配，信用擴(kuò)張倍數(shù)比較大，容易引起流動性風(fēng)險，影子銀行也應(yīng)當(dāng)像商業(yè)銀行一樣，受到資本充足率的限制。通過巴塞爾協(xié)議設(shè)定對影子銀行的資本充足率可以進(jìn)一步優(yōu)化影子銀行的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，淘汰資產(chǎn)低劣、隱含巨大風(fēng)險的影子銀行機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步為地方融資平臺的融資提供優(yōu)質(zhì)融資服務(wù)。(3)健全市場融資主體內(nèi)部的風(fēng)險防范與管理體制，加強(qiáng)影子銀行與融資平臺公司本身對對方的交易規(guī)制。在市場融資過程中，從影子銀行方面看，應(yīng)當(dāng)對請求融資的地方融資平臺進(jìn)行“盡職調(diào)查”，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括其信用水平、償債能力、資產(chǎn)負(fù)債狀況、組織結(jié)構(gòu)健全度等方面，以全面估量融資單位的情況。從融資平臺角度看，應(yīng)當(dāng)選擇符合要求的影子銀行機(jī)構(gòu)或者“影子業(yè)務(wù)”，并在融資前對其進(jìn)行風(fēng)險評估，結(jié)合自身的預(yù)算負(fù)債能力進(jìn)行綜合考量。

五、結(jié)語

地方政府負(fù)債直接關(guān)系著社會的穩(wěn)定，而通過影子銀行這一充滿風(fēng)險的融資渠道進(jìn)行融資進(jìn)一步加大了這一負(fù)債因素的不穩(wěn)定性，基于我國地方政府債與影子銀行均處于監(jiān)管的弱勢地位，因此完善和強(qiáng)化這一過程的監(jiān)管勢在必行。影子銀行作為一種中性的金融機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)，其所蘊(yùn)含的巨大系統(tǒng)性資本風(fēng)險不言而喻，但是通過建立完善的監(jiān)督機(jī)制可以讓其發(fā)揮巨大的融資功能，并迎合當(dāng)下我國社會發(fā)展中地方政府資金短缺的問題。合理引導(dǎo)影子銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展，著力建設(shè)健全的金融市場風(fēng)險防范預(yù)警機(jī)制和配套監(jiān)管措施，積極發(fā)揮影子銀行在資金融通方面的巨大效能，是當(dāng)下我國面臨城鎮(zhèn)化的新一輪建設(shè)的重要支持。建立我國地方政府向影子銀行融資的監(jiān)管模式，也是我國建立資本創(chuàng)新體制并發(fā)展金融創(chuàng)新市場的契機(jī)。

作者：陸勇洲單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院