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一、融資平臺SWOT分析

（一）優勢分析1.信息成本和價值優勢。信息不對稱是影響金融資源配給的重要因素。融資平臺的政府背景使其在政策信息獲取方面處于絕對優勢地位，它可以從各政府機關、民間企業廣泛收集信息，有些信息在民間難以獲得，如果將這些信息準確把握并策劃項目實施，即可形成可持續發展的信息生產力。同時，項目的成功運作和經濟效益的實現將產生很強的“溢出效應”，引導其他資金不斷進入該領域。2.政府組織增信優勢。市場信用是項目融資的必要條件。對于投資期限長、額度大的城鎮化社會建設項目，很難找到法人治理結構完善、市場信用良好的法人企業。而政府機構發揮其組織協調優勢，對其影響范圍內各方面信用資源發揮歸集、整理和處置安排，對融資平臺風險提供有效擔保，形成新的信用增級，即可使融資平臺提高商業信用。3.政府資源優勢。融資平臺由政府出資成立，享有政府特許經營權、土地、國有企業股權、財政建設資金等資源，通過將國有資產及各種資源整合并集中運用，將不動產轉化為可投資資金，既盤活政府資產，又促進地方投資，增強地方財力。

（二）劣勢分析1.過度負債。地方政府為追求高速經濟指標，不顧債務承受能力促使融資平臺大量舉債拉動投資；同時，商業銀行為做大貸款規模并取得即期收益，高估政府信用，對融資平臺大量放貸。這些激進的融資政策，帶來了財政和金融風險隱患。資產負債期限錯配，短貸長投，致使平臺現金流不足，面臨巨大流動性償付風險。2.法人治理結構不完善。融資平臺具有濃厚的行政色彩，政企不分，導致部分融資平臺公司治理薄弱，公司治理制度沒有切實執行，偏離現代企業制度發展方向。強行政化使得融資平臺經營發展缺乏自主權，有些甚至成為政府貸款的空殼公司，自身沒有實際經營。3.信息透明度低。融資平臺經營情況和財務狀況信息披露缺乏，以及財政對融資平臺債務情況和擔保狀況信息的不完全掌握，抑制了外部主體對融資平臺負債的約束能力。

（三）機遇分析1.城鎮化建設需要融資平臺繼續發揮作用。中國城鎮化建設離不開政府宏觀調控，現階段仍是政府引導經濟發展戰略。一方面，城鎮化速度和質量的提高要求有更完善的基礎設施配套。融資平臺在基礎設施等固定資產投融資方面積累了豐富的經驗，成為實現政府戰略的融資主力；另一方面，目前普遍存在的政府債務率高的問題不能僅靠財政收入增加來彌補，而應該依靠融資平臺經營能力提高和盈利水平提升來彌補財政資金不足。2.規范發展融資平臺，提高業績。政府融資平臺可以國家對政府融資平臺清理、規范和整頓為契機，在功能定位、治理結構、信用建設、機制建設和模式創新等方面加以完善，改變過去融資資本實力差、融資結構單一、資本利潤率低的狀況，整合成市場透明度高、運作規范、治理結構完善的平臺公司。在實施有現金流的公益性或非公益性項目時通過融資杠桿撬動社會資金，提高資金運轉效率。

（四）挑戰分析1.投融資體制不完善。投融資規劃不到位，地方經濟社會發展需要、財政承受能力及債務對經濟社會的影響等因素摸底不清楚，致使融資行為盲目；投融資風險內控管理不到位，對政府直接債務、融資平臺間接負債、各類或有負債統計不全面，上一級財政不了解下一級財政負債情況，沒有制定可操作的風險控制制度；信息披露制度欠缺，金融機構難以獲取準確的政府債務信息，導致無法評估合理的融資邊界。2.融資機制和模式單一。融資平臺資金來源大多是銀行貸款，如果現金流與還款期限不相匹配，還款現金流存在斷裂風險。大多數融資平臺對財政依賴程度高，與土地收入關聯度高，一旦財政吃緊或土地出讓價格下降，就會造成現金流緊張，還款困難，影響再融資。

二、融資平臺發展路徑選擇

（一）構建統一評級授信機制，提高債務透明度目前，各金融機構分別對融資平臺評級授信，由于各自掌握信息的能力不同，有些金融機構很難準確判斷融資平臺的償債能力。融資平臺資金需求和銀行貸款規模擴大需求的一致性促使雙方都希望多貸款，在政府債務透明度不高的情況下，造成了融資平臺過度負債。為此，需要能夠對融資平臺進行統一評級授信的機構，其他金融機構在此評級授信范圍內開展業務，從而控制融資總量保證不突破償債能力。一是需要掌握平臺債務結構信息，以確定總債務負擔。二是考察平臺總營運資金是否連續三年至五年做到預算平衡。三是確定平臺可得到的地方稅和政府間接收入具體款項，以及收集有關稅收征得率和地方預算對特定收入來源依賴程度的歷史記錄。四是評估平臺所處整體社會經濟環境。另外，公開融資平臺債務信息，包括依賴政府財政資金還款情況、依靠自身經營現金流還款情況和抵質押物情況，積極制定政府對融資平臺的債務集中統一管理辦法，提高信息對稱性。

（二）不同平臺分類處置按照還款來源，對完全依靠政府財政還款或擔保還款的融資平臺，要重點監測、關注財政風險、逐步化解轉型，綜合考慮地方財政收支情況和債務水平，逐步降低其負債水平，進而向有經營收益的方向發展；對于部分依靠財政還款、部分依靠自身收益的融資平臺，要合理分析平臺的投資經營狀況與地方債務情況，充分發揮經營項目市場效益，借助政府信用實現公司可持續發展，積極構建混合型融資平臺；對于完全依靠自身經營收入還款的融資平臺，積極支持其做大做強，謀求多元融資渠道。按照貸款模式，對于省帶市（縣）貸款模式的融資平臺，嘗試建立統一化省級平臺，整合資金和資源，利用市場化手段，通過多渠道募集資金，以落實重大項目配套資金、補充項目建設資金，實現政府投資引導意圖；對于市帶縣貸款模式的融資平臺，應著重強化治理結構建設，規范投融資決策和管理，加強公司信用，弱化政府信用，加強債務風險管控；對于縣直貸模式，應控制縣財政實力弱、平臺經營能力弱的融資平臺貸款。

（三）打造產業融資平臺成立政府的產業投資平臺，代替政府作為出資人，根據地方產業政策，以股權形式進行投資，以支持關系國計民生的項目或重點發展的高新企業發展。平臺完成投資后可以每年獲得分紅收益，或在適當的時候轉讓股權實現投資收益。一方面可以開拓投資資金來源，順利實現政策意圖；另一方面采用市場化方式進行運作管理，有利于提高投資效率。

（四）推動融資平臺從政府型向市場型轉變經濟發展方式轉變和結構調整要求融資平臺有更強的市場適應能力和更大的債務償付能力，單一依靠財政舉債將不可持續。融資平臺應逐步按照《公司法》有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，通過市場化途徑促進投融資主體多元化，改善平臺公司股權結構。1.法人建設明確融資平臺的法人獨立市場定位。遵循“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”原則，逐步恢復地方融資平臺的市場法人主體地位。一是職能定位。以企業信用為依托，承載地方城鎮發展投融資主體，運用市場手段提高資本回報率，以股權收益將利潤上繳財政，支持地方城鎮建設。二是市場定位。依據自身實力和當地城鎮化水平實際，對于城鎮化水平較低地區，著力投資公用基礎設施及配套；對于城鎮化水平一般地區，投資軌道交通、生態環保、片區開發等領域；對于城鎮化水平較高地區，投資金融、信息等現代服務業。2.治理結構建設逐步完善現代企業制度要求的治理結構。建立股東會、董事會（包括經理）、監事會，通過合理分配公司權力資源，建立利益制衡機制，確保企業經濟運營效率和可持續發展，實現公司的經營目標并最終實現股東利益的最大化。明確政府對融資平臺的投資人身份，減少政府對融資平臺經營管理、人事財務決策的行政干預，發揮股東會作用，引進民間資本入股，避免單個股權偏重的弊端。董事會聘任總經理，避免兼任，經營與決策分開，發揮公司治理中的約束機制和激勵機制，提高經營積極性。真正發揮監事會作用，聘任具備豐富知識和經驗的監督者成立監事會。建立控股集團化組織架構，主要有戰略控股模式和金融控股模式。戰略控股就是通過股權投資和資產經營管理，對內部資源進行整合和分工協作，實現經營領域綜合化，在以往主要涉足城建范疇的投資領域以外，承擔起產業升級的任務，同時繼續增強資金與項目的紐帶作用，發揮地方政府控制的資產與資本效率，有效隔離風險。金融控股模式就是整合地方金融資源，成立金融控股集團，通過換股或股權劃撥等方式，將分散在各地國資委等部門的地方性銀行、保險、信托的股權，整合成金融控股公司的投資，通過對原有平臺的參股或控股，將多元化的資金投向拉動地方經濟所需的實體領域。3.現金流管理現金流是融資平臺可持續發展的基石，也是平臺順利融資的依據。一是通過經營國有資產產生現金流。政府給予公司供水、電、氣等生產銷售經營權，出租車、停車場、加油站等特許經營權，增加公司的經營性收入；給予土地一級開發，對熟地進行有償出讓；注入國有股權，獲得股權收益。二是篩選項目，增加項目現金流。對于非經營性項目，采用財政支出歸集現金流，做好財政預算和融資的匹配，防止過度負債；對于準經營性項目，具有潛在利潤但是無法覆蓋成本，采用政府適當補貼支出充實現金流；對于經營性項目，做好項目經營活動現金流的分析判斷，吸引外部投資，對資金運用期限和收益與負債進行匹配，策劃收益良好的項目。4.信用建設將政府組織增信轉換為市場信用。一是建立現代企業制度和財務制度，改善公司自身融資條件，提高公司效益和項目收益，積累良好的信用記錄。二是整合資源，加快土地交易市場和產權交易市場的培育，做實抵質押物，降低項目融資信用風險。三是制定流動性風險預警辦法，設立風險償債準備基金，合理運用好政府財政支出資金，利用好增信資源，保證長期穩定的償債能力。

作者：李飛趙陽洋楊光單位：國家開發銀行河北省分行