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［摘要］

近年來，伴隨著中心城向周邊地區的擴張越來越迅速，以“中心帶動地方，地方支援中心城發展”的發展模式導致農村房屋拆遷速度逐年遞增，由于房屋拆遷的法律保障不健全及拆遷進程環節存在諸多不規范的做法，由房屋拆遷引發的利益沖突事件逐年上升。征地拆遷關乎民生與鄉村社會和諧穩定，分析農村房屋拆遷過程中存在的矛盾問題與原因，提出理順房屋拆遷關系、訴諸法律規范程序，明確補償原則、補償方式，通過權利救濟以確保農民合法權益。

［關鍵詞］

公共利益；房屋拆遷；拆遷安置

1當前農村房屋拆遷的現狀

國家以公共利益需要為基礎，對農村的集體土地和城市的國有土地按照法定程序進行征收。農村房屋拆遷可以看作是農村集體土地被征收的一個環節，當集體土地被征收時，房屋作為附著物與集體土地作為一個整體被征收。土地征收是按照一定程序進行的，一般先將集體土地征收為國有土地，然后對國有土地就行處置，比如房屋拆遷。房屋拆遷是土地被國家征收并被新的所有人對土地進行改造的行為，房屋拆遷的目的是為了獲取房屋下面的土地，并對土地進行開發改造。如果國家征收集體土地上不存在農村房屋的事實，自然也不存在房屋拆遷的問題。我國房屋拆遷速度逐年增加，每年被拆遷的房屋不計其數，在房屋拆遷的過程中存在很多問題，這些問題不僅存在于開發商，更存在于政府相關部門。拆遷使得拆遷人與被拆遷人之間的矛盾日益惡化，由此導致的社會問題日益嚴重，近些年的農民訴訟及上訪次數較之前一段時間有明顯增加的趨勢，且大多數農民上訪的原因都基于房屋拆遷安置不合理這一問題上。實踐中，類似于此類問題的出現舉不勝舉：南京市的拆遷安置爭議自焚案；北京農民半夜由開發商找來的打手拖出自己的房屋進行強制拆遷并被毆打；武漢被拆遷農婦被挖掘機活埋等等。房屋拆遷這一行為，早已成為社會各界關注的焦點。

2農村房屋拆遷過程中存在的問題

征地拆遷是將集體土地轉化為國有土地，再將國有土地進行處置的過程。這個行為本質上存在著“國有化”的性質以及對私有財產的消滅。在具體實踐的過程中，房屋拆遷面臨的矛盾遠比想象的還要多。

2.1對“公共利益”的認識及界定沒有具體的標準

對“公共利益”的追求，是對政府進行征地拆遷行為的正當合法性的有力說明。“公共利益”，按照通俗的理解，是指對國家和社會團體等大多數不特定人群的利益。由于我國的法律體系還不是很完善，并未對“公共利益”作出具體情況的規定和具體含義的界定，因而“公共利益”這一概念在征地拆遷的過程中經常被濫用。地方政府濫用職權利用征地拆遷獲利屢見不鮮，以小額補償甚至是無償，通過強制手段征收，再以高價轉讓給各個開發商，掙取高額差價，農民作為被拆遷人，他們的利益收到很大損害，基本得不到拆遷補償，甚至無法保持基本的民生。在一個法治國家中，政府在拆遷補償中的作用應該是監督、審批和引導，不應過于干涉，至于補償問題應該由政府引導，開發商和被拆遷人之間按照相應法律進行商議并簽訂相關條約。

2.2對于農村集體土地房屋拆遷，現存的法律過于陳舊且相互矛盾

我國的法律包括《憲法》在內，都規定征地拆遷必須合法且按照相關程序進行。但就目前而言，我國并沒有一部專門針對征地拆遷以及拆遷補償等行為的完整、完善的法律。《土地管理法》中規定，征地拆遷過程中征地上面的苗木和房屋等附著物的補償標準由各省、自治區以及直轄市規定。目前，我國大多數省、自治區以及直轄市已經完善該標準，但仍有少數地區將該權利授權于下屬部門進行制定，這是與《土地管理法》中規定的條文相違背的。除此之外，大多數省、直轄市以及自治區原先已經制定實施的政策法規也存在程序欠缺、內容不清以及權力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是與上位法相左的，這些規章制度是不能夠作為征地拆遷的法律依據。雖然《物權法》得以實施，但是該問題仍未得到很好的解決，《物權法》只對拆遷應給予拆遷補償，維護被征收土地人的合法權益作出規定，并未對拆遷應該遵循的規章及程序以及對被拆遷房屋的所有人賠償細則做出具體層面的規定，這種法律條文“重原則，輕務實”。

2.3政府的多重角色及權力過度，拆遷過程缺乏法制，卻又處處存在“法制”

合法規范的程序是房屋拆遷順利進行的保證和前提。農村房屋拆遷必須要按照正式的法制法規約定的程序走下來。但是目前我國并未有一部對房屋拆遷程序做出規定的法律法規，《土地管理法》只是對征收集體土地的程序做出規定，并未對房屋拆遷的程序做出相應規定。各個地方的地方性法規太過于局限，并且存在規定程序籠統、繁多且透明度不高等問題，不僅可操作性極差，而且忽視了被拆遷農民的基本人身權利，比如知情權及參與權等。強制拆遷是指拆遷人與被拆遷人未在拆遷的期限和補償標準達成協議時由拆遷人向相關部門提出申請行政裁決。如果拆遷人已按照安置補償標準對被拆遷人進行補償，被拆遷人未按規定日期搬遷的，由當地政府拆遷管理部門依法申請人民法院實施強制拆遷的行為。強制拆遷有其存在的必要性和正當性，但在實際拆遷過程中，政府的權力過于龐大，不僅身兼要職且身兼數職：集政策制定者、征地拆遷的決定人、拆遷安置項目的規定者以及強制拆遷的執行者于一身。雖然被拆遷人不服裁決可以上訴，但基本上不會得到回應，法院基本上不會考慮審查被拆遷人的合理性，只會考慮拆遷人是否按法定程序進行審查，這表明被拆遷人的合法權益基本上無法得到保障。強制拆遷基本上可以說是政府手上強有力的工具，一旦確定某個地方適合拆遷，走所謂“程序合法”的流程，基本上說拆遷行為就是確實能夠進行的，并不會考慮到民生民怨。

2.4作為被拆遷人這個弱勢群體，農民的權力得不到保障，安置補償達不到合理

公益拆遷是由政府直接制定安置補償方案，但商業拆遷的補償安置方案是由開發商擬定再經過政府批準即可實施的。該過程中完全沒有作為被拆遷人的農民參與其中，而且被拆遷人是無權對行政機關的行政行為提出行政訴訟的，即使為了自己的補償安置事項提出民事訴訟，人民法院為減少訴訟壓力，也不會接受訴訟，如此一來，被拆遷人的司法救濟渠道是行不通的。房屋拆遷必須給予被拆遷人合理的補償，而且必須是被拆遷人喪失房屋大致相當的補償。補償的方式大致有三種：一種是將被拆遷人規劃安置到統一區域的安置房；二是等價補償，就是按照相應補償標準用貨幣的方式補償被拆遷人；三是重新在新的區域審批宅基地，并給予一定的貨幣補償。實踐中，補償安置問題未必如此簡單，主要存在以下幾個問題：

2.4.1補償標準太過于隨意。

由于在該方面，國家并未對補償做出統一的明文規定，各個地方的補償標準大都不一，甚至于同一鄉鎮的不同村落之間的數額差距都極為巨大。不同拆遷性質的拆遷，補償的標準更是大不相同，公益拆遷的補償數額在實踐中要遠遠低于商業拆遷。被拆遷人對于此種情況往往抱有不滿與抵觸情緒。

2.4.2補償范圍較窄，補償標準太低。

首先應該明確一點：房屋拆遷的目的是為了取得拆遷后宅基地地表所占全部土地的使用權，并不僅僅局限于房屋之上所占土地，還包括庭院、以及附屬空地上的土地。而在實踐中，雖然現今實行的拆除房屋面積一對一交換安置房屋面積看似公平合理，實則不然。農村居民與城市居民不同的生活習性，農村房屋與城市房屋還是存在很多的區別：農村居民比較依賴庭院及附屬空地的使用，比如種菜養花，還有的把庭院當成發展農家樂旅游的招待處等，因此只按照房屋所占面積給予補償是相當不合理的。其次，忽視農村房屋拆遷的區位補償，現階段只有北京對郊區拆遷實行此種補償制度，眾所周知，城市內的房屋拆遷是按照區位對補償標準進行劃分的，對農村房屋的拆遷也應該施行此種補償制度。再者，拆遷補償的金額太低。國家并未對拆遷補償的補償標準做出明文規定，而是要求各個地方政府按照實際情況給予補償。通常情況下，政府制定的補償標準都是相當低的，一般拆遷過后，被拆遷人的生活質量不但不能提高，反而會降低很大一個檔次。

3關于農村房屋拆遷的對策

征地拆遷會導致私有財產權消滅，本質上是一種“國有化”的措施。為防止政府濫用征收權損害農民利益，必須從以下三個方面對政府的征地拆遷行為進行嚴格控制：第一，征地拆遷的目的必須是為了公共利益的需要；第二，征地拆遷必須依照法律規定的權限和程序進行；第三，必須給予補償安置，保障被拆遷人的居住條件。

3.1制定專門法律、補充及完善相關法律

政府對農村土地的征收及拆遷行為關系到個人私有財產的剝奪，必須完善該過程的監督控制，國外很多政府都對此制訂了專門的法律法規。我國目前還沒有針對此問題的專項法律出臺，因此，我國立法機關應盡快將有關土地征收和房屋拆遷的法律制定問題提上日程。建議將土地征收問題及拆遷安置問題分別制定相關法律，達到專項專治、專項專法，并應對拆遷安置過程中的雙方責任、法律程序、補償原則以及補償額度進行規定，不僅有利于公民權力的保障也給相關部門的保障和監督提供便利。在專項法律出臺之前，建議先完善現存的《土地管理法》及《物權法》。

3.2建立公正公開的公共利益的識別機制

是否基于公共利益是征地拆遷的前提條件。為了防止借著公共利益之名，行商業開發賺取高額利益之實，同時損害著農民的權益這種現象的存在，必須對公共利益的概念從法律這一正規途徑做出具體規定。但是公共利益這一模糊的概念很難從法律上做出具體明確的規定。雖然不能明確規定，但可以從其他程序對公共利益做出規范。現今對公共利益的規范由政府單方面判定，政府不僅是征地的征收人，也是公共利益的鑒定者，這一現象是相當不合規范的。因此，應從其他方面對公共利益進行規范。最簡單的一種方法就是由同級的人大和常務委員會對公共利益進行識別，政府對拆遷具體步驟進行實施；另一種方式就是在公共利益識別時召開公共利益識別會議，并派半數涉及相關利益的農民參會并投票表決。不僅能規范該進程，也與權力制衡制度相呼應。

3.3設立公正、透明、完善的拆遷程序

絕大多數國家的拆遷程序都是公正與透明的，以美國為例，美國將土地征收這一行為規定為九個具體的法律步驟，并使其透明公開化。我國在此方面可以借鑒國外其他國家的做法：首先，在征地決策做出之前，應當充分考慮民意，與農民代表進行相關方面工作的協商，如果多數農民對此質疑，可遵從前面提到的公共利益鑒別機制對此作出界定。其次，拆遷補償的制定不能政府“一家獨大”，這樣不僅有失公正，更容易造成拆遷方和被拆遷方矛盾的惡化。應舉行拆方代表和被拆遷方代表、相關專家以及政府部門的三方聽證會議，對安置補償方案進行商討及擬定。這樣不僅可以減少暗箱操作，而且能使政府對拆遷工作更深入的了解，提前做好項目預算，也可對可能出現的問題及矛盾提前做好相應準備。最后，被拆遷人的司法救濟渠道必須通暢。當拆遷安置達不成協議時，被拆遷方要有申訴自己權利和利益的渠道才不會引發使用暴力手段維護自己權益的這種不和諧現象。如果當事人認為自己的合法權益受到侵害，便可以起訴。如果不將該程序正式實施，政府還是“一家獨大”的局面，農民作為被拆遷人的利益及權益根本無從保障。

3.4優化補償制度，提高補償標準

征地征用的不是房屋，而是房屋下面的土地，房屋只是作為一種附著物被征用。被征用土地不僅其附著在土地上面的房屋存在價值，還有其土地的潛在的價值。因此，拆遷只補償房屋價值而忽視了土地的潛在價值是相當不合理的一種做法。現今的補償制度只對房屋外其余土地實行小額補償，甚至于不補償。只有當拆遷行為補償覆蓋到房屋外的土地價值時，被拆遷人才會覺得安置補償方案比較合理、公平。我國的拆遷補償制度要向發達國家看齊，既從現在一般現金補償的“基本補償”制度，向發達國家補償土地實際價值和精神補償的“完全補償”制度看齊。對被拆遷的農民進行土地實際價值補償和精神補償能從根本上消除被拆遷人對拆遷標準和拆遷制度的不合理情緒。

3.5建立被拆遷人的社會保障體系，保障其拆遷后生活質量

西方國家一般都為被拆遷人提供完善的社會保障，我國在此方面相對欠缺。我國應盡快完善該方面的配套設施的提供以及相應制度的出臺。主要可以從以下兩個方面著手進行：一是可以從前面所說的土地增值價值中拿出一部分作為被拆遷人的防老、醫療基金，以及其他社會保障；另一種是對拆遷農民的補償款可以分期支付，且每期支付額度應滿足被拆遷人的生活所需，以此種方式作為被拆遷人的生活保障。這兩種方式都需要政府相關部門的認真監督。同時，農民以土地為生，當土地被征用時，農民便會失業，為失地農民組織職業培訓這一環節必不可少，不僅要為農民提供培訓，更要為其提供工作的機會，減輕其就業的壓力。在培訓時應該特別注意失地農民的年齡結構以及文化程度等特點，針對不同特點給予其不同的培訓。另外，政府可以為失地后自主創業的農民提供財政幫扶，保障其創業順利進行，并應進行相關的調查走訪，為其排憂解難。此外，要為失地農民的文化需求以及失地農民子女的教育問題提供相應的配套設施，達到社會的公平公正并緩解征地拆遷行為帶來的社會矛盾。

［參考文獻］

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［2］王才亮.房屋征收與拆遷［M］．北京：北京大學出版社,2011.

［3］張曙光.征地拆遷案中的法律經濟學分析［J］.廣西師范大學學報:哲社版

作者：黃亞威 單位 ：浙江海洋學院